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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 347
 
  Dictamen : 347 del 20/10/2014   

20 de octubre de 2014


C-347-2014


 


Doctor


Helio Fallas


Ministro


Ministerio de Hacienda


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DM-1353-13 de 9 de setiembre de 2013, mediante el cual su antecesor, consultó acerca de la viabilidad de realizar “liquidaciones en sede administrativa, de los procesos de lesividad declarados con lugar en sede judicial (Contencioso Administrativo, o Sala Primera)”.  En virtud de ello, y previo a consideraciones realizadas por la Dirección Jurídica, plantean las siguientes interrogantes:


 


a.- De conformidad con los artículos 16, 155, siguientes y concordantes del Código Procesal Contencioso Administrativo, ¿puede la Administración Tributaria en sede administrativa realizar la liquidación de las sentencias judiciales de procesos de lesividad dictados a favor del Estado?


b.- En caso de ser incorrecta la liquidación de marras en sede administrativa, ¿Corresponde a la Procuraduría General de la República la competencia de presentar en sede judicial la ejecución de sentencias de procesos de lesividad dictados a favor del Estado?


c.- De ser afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, ¿la ejecución de sentencia deberá de contener el monto del principal (determinación o sanción fijada por la Administración Tributaria), sus respectivos intereses y las costas personales y procesales?


 


 


I.                   GENERALIDADES


 


De previo a dar respuesta a las interrogantes planteadas, es menester analizar el Código Procesal Contencioso Administrativo ( Ley N° 8508 de 28 de abril del 2006  ), el cual su artículo 155:


 


 


“Juez ejecutor, potestades.


1)                 El Tribunal tendrá un cuerpo de jueces ejecutores, encargados de la ejecución de sus sentencias y demás resoluciones firmes.


2)                 En la fase de ejecución de sentencia, el juez ejecutor tendrá todos los poderes y deberes necesarios para su plena efectividad y eficacia.


3)                 Firme la sentencia, el juez ejecutor dictará o dispondrá, a solicitud de parte, las medidas adecuadas y necesarias para su pronta y debida ejecución”.


 


Mediante la norma de referencia, el legislador concede la facultad a los jueces ejecutores de darle plena efectividad y eficacia a las sentencias y demás resoluciones firmes, dotándoles de poderes e imponiéndole deberes suficientes para ejercer las competencias asignadas, lo que les faculta para realizar todas aquellas conductas necesarias con el objeto de lograr la ejecución de lo resuelto por el tribunal y su pleno cumplimiento.


 


Sobre el particular establece el Código Procesal Contencioso Administrativo en el artículo 156:


 


“1).-La sentencia deberá ser cumplida, en la forma y los términos consignados en ella.


2).-Toda persona está obligada a prestar la colaboración requerida por los tribunales de este orden jurisdiccional, para la debida y completa ejecución de lo resuelto.


3).-El juez ejecutor, de conformidad con lo establecido en el inciso 9) del artículo 140, en el inciso 5) del artículo 149 y en el artículo 153  de la Constitución Política, podrá solicitar auxilio de la Fuerza Pública para la ejecución plena e integra de las sentencias y demás resoluciones dictadas por el Tribunal de juicio, cuando contengan una obligación de hacer, de no hacer o de dar, y estas no sean cumplidas voluntariamente por la parte obligada”.


 


Es dable señalar que el derecho a ejecutar sentencias forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y con la creación del Código Procesal Contencioso Administrativo se dispuso de la creación de un cuerpo especializado de jueces de ejecución con amplios poderes y facultades para lograr el cumplimiento integral efectivo de lo resuelto en sentencia. Tal y como se indicó, el juez ejecutor tiene un poder general de ejecución, cuyo único límite lo constituye el principio de proporcionalidad, en el sentido de que sus actuaciones sean necesarias e idóneas a la necesidad de cumplir con la órdenes o condenas contenidas en la resolución.


 


II.                Sobre la viabilidad de realizar la liquidación de las sentencias dictadas en  procesos de lesividad que favorecen al Estado en sede administrativa


 


            Para dar respuesta a la primera interrogante planteada sobre la posibilidad de realizar la liquidación de sentencias en procesos de lesividad a favor del Estado, en sede administrativa. Debemos tener presente que el proceso de lesividad está concebido como un proceso de carácter especial, con trámite y características propios, que lo diferencian de otros procesos, y la materia tributaria no es la excepción. Uno de los requisitos básicos para instaurar dicho proceso, es la resolución en sede administrativa mediante la cual se declara que el acto administrativo que se pretende anular, es lesivo a los intereses del Estado. En tanto trámite procesal, tal declaratoria de lesividad no afecta la eficacia y validez del acto  administrativo, por cuanto corresponde al juez de lo contencioso declarar si el acto emitido por la administración se encuentra o no viciado de nulidad.


 


            Ahora bien, en el proceso de lesividad la sentencia final, se puede decantar por dos vías: una que se mantenga la eficacia y validez del acto administrativo que beneficia al administrado, y otra, que se declare que el acto determinativo sea nulo, y por ende lesivo a los intereses fiscales y económicos del Estado. Dependiendo entonces del resultado final del proceso, sobreviene la fase de ejecución, que en materia tributaria reviste una particularidad importante. Si estamos en el primer supuesto, y en sede administrativa se genera un crédito a favor del contribuyente, la ejecución de la sentencia se torna inocua - salvo en lo que corresponde a costas que si deben ser ejecutadas en sede jurisdiccional si hubiere condenatoria al Estado - por cuanto el Código de Normas y Procedimientos Tributarios da la solución, al prever en los artículos 43 y 47 la posibilidad de devolver los pagos indebidos  surgidos con ocasión de actuaciones de la administración tributaria anuladas ( independientemente se trate de un proceso contencioso ordinario, o una lesividad tributaria), y ello lo confirma el Tribunal Contencioso Administrativo Sección Sexta, en resolución N° 151-2013-VI de las 16:15 horas del 18 de diciembre de 2013 ( proceso de puro derecho ), que amparada en principio de economía procesal, resolvió lo siguiente en el considerando V:


 


“De igual modo, como consecuencia lógica y natural de la nulidad dispuesta en la sentencia N° 22-2008 de la sección VIII de este tribunal (de grado absoluto), al socaire del numeral 171 de la Ley General de la Administración Pública, cualquier pago que se hubiera realizado por esos conceptos, sería igualmente indebido y surgiría en tal caso el derecho del sujeto pasivo que los hubiere realizado, y el deber de la Administración Fiscal que los hubiere recibido, de realizar formal devolución. Esto además resulta de la aplicación de la doctrina del artículo 43 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pues ciertamente el pago realizado por esos actos administrativos que luego son anulados carece de base legítimamente y en consecuencia, se torna en un pago indebido que a no dudarlo, ha de ser reintegrado al contribuyente. Con todo dentro del  fallo N°  22-2008 tantas veces citado, el Tribunal denegó la pretensión de reintegro señalando al efecto…”No procede ordenar devolución de suma alguna como lo pretende la accionante, toda vez como se indicó en el único tenido por indemostrado, no consta en autos que la actora haya realizado pago alguno. Como se observa, el Tribunal no estableció la improcedencia de la citada devolución por aspectos de fondo, sino por la falta de acreditación de eventuales pagos realizados por determinaciones objeto de cuestionamientos en esa causa especial tributaria. Ergo, a diferencia de lo que arguye el Estado, las pretensiones que en ese proceso se analiza, no son pasibles de conocimiento en fase de ejecución de sentencia, pues ningún derecho viene declarado en aquella fallo sobre ese particular (…)”


 


            Traemos a colación lo dispuesto por el Tribunal Contencioso en el considerando V de la sentencia, por cuanto ello nos permite responder la inquietud del señor Ministro, toda vez que el mandato judicial obedeció a la negativa de la Administración Tributaria a devolver las sumas debidas, bajo el argumento de que las sentencias que provienen de sede jurisdiccional, que generan un cobro o una devolución por parte del Ministerio de Hacienda, debían de seguir el cause judicial de ejecución de sentencia y presentación de la ejecutoria ante la Unidad de Recursos Financieros, sin que para ello mediare intervención de la Administración Tributaria. Situación, que pese a existir norma expresa en cuanto a la ejecución de sentencia, el Tribunal en aras de la economía procesal estimó improcedente la imposición de disposiciones internas que limitaban de manera irregular y arbitraria el derecho patrimonial del contribuyente, tal como lo dispuso en Considerando VII de la sentencia de cita, que en lo que interesa dispuso:


 


“(…) La invocación a medidas procedimentales internas, en este caso, si bien se mira, constituye un alegato que pretende ajustar el funcionamiento público a la máxima legalidad. Empero, lejos de apegarse al principio de sometimiento del Estado al Derecho, lesiona de manera grave ese deber constitucional, en cuanto desconoce situaciones jurídicas y efectos dispuestos en un fallo judicial, (…)”


 


            Ahora bien, en cuanto al segundo supuesto, sea cuando la sentencia judicial declare la nulidad del acto administrativo y lesivo a los intereses fiscales, y como consecuencia del mismo se genere un crédito tributario a favor del Estado, esta Procuraduría partiendo del principio de economía procesal, considera que siempre y cuando se esté en presencia de un crédito líquido y determinado, el mismo puede ser liquidado en sede administrativa, incluyendo principal, intereses y lo correspondiente a sanciones, respetando por supuesto el debido proceso para no dejar en indefensión al administrado.


 


Sin embargo, cuando se trate de créditos indeterminados, y el eventual cobro de daños y perjuicios por parte de la administración, así como lo correspondiente al cobro de costas,  inevitablemente debe recurrirse al proceso de ejecución de sentencia regulado en el artículo 155 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo.


 


 


III.             Competencia de la Procuraduría General de la República


 


            En relación con la pregunta , sobre si le corresponde a la Procuraduría General la competencia para presentar en sede judicial la ejecución de sentencias de procesos de lesividad dictados a favor del Estado, valga indicar – sin perjuicio de lo dicho supra – de conformidad con el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la representación y defensa de la administración central, de los poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes en la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, corresponde a la Procuraduría General de la República.


 


            Lo anterior implica, que en aquellos casos en que la Administración Tributaria considera que lo resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo o por la Sala I de la Corte Suprema de Justicia, debe ser ejecutado conforme al artículo 155 del Código Procesal Contencioso Administrativo, corresponde a la Procuraduría su representación.


 


 


IV.             Alcances del proceso de ejecución de sentencia


 


            Si bien dijimos que es viable liquidar las sentencias que declaran con lugar una lesividad de la cual deriva un crédito líquido a favor del Estado en sede administrativa. En aquellos casos, en que de la sentencia firme derive un crédito indeterminado a favor del Estado, corresponde ejecutarlo en el proceso de ejecución de sentencia tal y como se indicó, y en el mismo se cobrará lo correspondiente al principal, intereses y multas si las hubieren, así como lo que corresponde a las costas si hubiere condenatoria. Valga recordar que en los procesos de ejecución de sentencia, la jurisprudencia ha señalado los puntos de mayor relevancia para determinar el deber de indemnizar, en primer término se ha establecido con absoluta claridad que el resarcimiento debe ser precedido por elementos de prueba ofrecidos por el ejecutante, segundo, que la indemnización otorgada no puede dar lugar al enriquecimiento ilícito de quien ejecuta, y que en caso de darse la indemnización la misma estará sujeta a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y equidad.


 


 


V.                Conclusiones


 


            Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General:


 


1.                  Es viable liquidar en sede administrativa las sentencias dictadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa en los procesos de lesividad en que el estado sea victorioso, y de las cuales derive un crédito líquido y determinado. Cuando se trate de sentencias que condenen en abstracto y de las cuales no se pueda derivar un crédito líquido, debe necesariamente recurrirse al proceso de ejecución de sentencia regulado en los artículos 155 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo. Igual que para el cobro de las costas cuando haya condenatoria a favor del Estado.


 


2.                  En la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la representación del Estado, la ostenta la Procuraduría General de la República.


 


3.         En los procesos de ejecución de sentencia, puede el Estado ejecutar los montos que le asisten, capital, intereses, multas. No obstante, debe demostrarse fehacientemente la existencia de los rubros que se pretender cobrar.


 


            Con toda consideración suscribe atentamente;


 


 


 


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura


Procurador Tributario


 


JLMS/Kjm


Código N° 17794-2013