27 de octubre de 2014

C-358-2014

           

Licenciada

Alejandra Bustamante Segura

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de San Carlos

S.O.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio número S.M.-1522-2013 de 22 de julio de 2013, recibido en esta Procuraduría el día 31 de julio siguiente.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio arriba indicado, se informa del acuerdo No. 14, adoptado por la Municipalidad de San Carlos en Acta No. 36 de la Sesión del día 24 de junio de 2013, mediante el cual se formula la siguiente consulta:

 

“(…) Elevar consulta a la Procuraduría General de la República referente a la prevención de pago en sede administrativa planteada por el señor Teódulo Gonzáles Ríos, a fin de que dicha entidad determine si el Concejo Municipal de San Carlos es competente o no para resolver el asunto que está planteando el señor González, siendo que en caso de que se indique que si son el Órgano competente se les muestre también el procedimiento a seguir. (…)”

 

Se adjunta a su gestión, el criterio legal rendido por la Asesoría Jurídica de esa Municipalidad, en oficio A.L.C.M -0041-2013.

 

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido la atención a su gestión, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

 

II.                 INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

Revisados los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de obligación señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas, los que se echan de menos en la presente gestión.

 

En tal sentido, se ha indicado que las interrogantes que se formulan en una consulta deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, por lo que no debe consultarse sobre casos o situaciones concretas que estén siendo ventilados o sobre los que deba decidir la Administración.

 

Al respecto, esta Procuraduría ha expresado las siguientes consideraciones:

 

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).

Ahora bien, de conformidad con lo anterior y atendiendo a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, se observa que la misma,  corresponde a una situación concreta y particular, referente a una prevención de pago realizada ante esa Municipalidad por parte del señor Teódulo Gonzáles Ríos, en virtud de un convenio de uso compartido de las instalaciones del Estadio Municipal de San Carlos, suscrito entre el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos y una empresa privada que luego cede sus derechos al Sr. González Ríos. Con ello, es evidente que estamos en presencia de un caso concreto sobre el que, dada nuestra naturaleza de órgano de la Administración consultiva, no podemos emitir criterio.

            Sin perjuicio de lo antes dicho, en colaboración con el consultante, haremos referencia a la naturaleza de los Comités de Deportes y su relación con la municipalidad.

 

 

III.             SOBRE LOS COMITÉS CANTONALES DE DEPORTES 

 

Los Comités Cantonales de Deportes y Recreación son órganos adscritos a la municipalidad respectiva; los cuales gozan de personalidad jurídica instrumental y están integrados por cinco miembros residentes en el Cantón. Al efecto, el numeral 164 del Código Municipal dispone:

 

Artículo 164. — En cada cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad respectiva;  gozará de personalidad jurídica instrumental para desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración.  Asimismo, habrá comités comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité cantonal

 

Conforme a la norma citada, los comités cantonales de deportes son órganos pluripersonales que forman parte de la estructura Municipal a la que se encuentran adscritos.

 

Dichos órganos gozan de personalidad jurídica instrumental, sin embargo, tal condición no tiene la fuerza de otorgarles la  categoría de persona jurídica.    

 

            Sobre el tema, este Órgano Asesor, ha señalado:

 

“ (…) Siendo que lo cuestionado refiere a la integración del Comité Cantonal de Deportes y Recreación, así como a las prohibiciones que alcanzan a los miembros del Gobierno Local para integrarlo, conviene, como punto de partida, analizar las características y naturaleza jurídica del Comité recién citado.

Sobre el particular se ha referido la Procuraduría General de la República, al sostener:

 

“… Los comités cantonales de deportes y recreación son regulados por el Código Municipal en sus artículos 164 a 172. Dispone el primero de dichos artículos:

"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo, habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo".

Dicho numeral fue objeto de interpretación por esta Procuraduría, mediante dictamen N° C-174-2001 de 19 de junio de 2001, reiterado en diversas oportunidades (así, dictamen No. C-352 de 31 de agosto del 2006, C-303-2005 de 22 de agosto de 2005 y más recientemente C-268-2008 de 30 de julio, 2008).

De conformidad con lo allí señalado, el comité cantonal de deportes y recreación es un órgano colegiado de la respectiva municipalidad y no una persona jurídica independiente de esta. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal…”

De lo recién expuesto se sigue sin mayor dificultad que los Comités que nos ocupan son órganos de la Municipalidad a la que se encuentran adscritos, ya que, si bien es cierto, gozan de personalidad jurídica instrumental, tal condición no tiene la fuerza de otorgarles la categoría de persona jurídica.” (Dictamen N° C-051-2011 del 3 de marzo del 2011. En el mismo sentido, dictamen No. C-10-2014 de 14 de enero de 2014. Lo destacado no es del original

 

Ahora bien, en relación a los alcances de la personalidad jurídica instrumental otorgada a los Comités Cantonales de Deportes, se señaló que éstos están facultados para realizar, con independencia de la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

 

Así, en el dictamen en el dictamen número C-352-2006 de 31 de agosto del 2006,  reiterado en el dictamen número C-10-2014 de 14 de enero de 2014, se señaló lo siguiente:

 

“(…) En cuanto a la naturaleza jurídica de los citados Comités y, particularmente, respecto de los alcances del concepto “adscrito” y de la “personalidad jurídica instrumental” conferida por el legislador, la Procuraduría General de la República ha tenido oportunidad de pronunciarse, en distintas oportunidades.  Por su claridad, me permito transcribir a continuación, en lo que interesa, lo indicado por este Despacho en el Dictamen n.° 174-2001, del 19 de junio del 2001:

“El calificativo de “instrumental" que se hace a la personalidad significa que es una personalidad limitada al manejo de determinados fondos señalados por el legislador, que permite la realización de determinados actos y contratos con cargo a esos fondos, pero que no comporta una descentralización funcional verdadera. Su atribución supone una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio. (…) 

Dos elementos fundamentales en orden al comité cantonal son su personalidad jurídica instrumental y el hecho de que sea "adscrito" a la municipalidad.

Como se ha indicado, la personalidad jurídica instrumental es por naturaleza limitada a la gestión de ciertos fondos. En relación con esos fondos, la persona instrumental realiza determinados actos de gestión, lo que permite contratar. No obstante, puesto que se trata de una personalidad instrumental, bien puede el legislador precisar, delimitando estrechamente, el ámbito de acción de la organización. Este es el caso del comité cantonal en cuanto se dispone que la personalidad instrumental lo que autoriza es a construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Ello implica que el comité está inhibido de realizar otras actividades que no estén en relación directa con las instalaciones deportivas de que es propietario o administrador. En ese sentido, su ámbito de acción es restringido. El respeto a ese ámbito determina la validez y eficacia de los actos y contratos que celebre el comité, según lo dispuesto en los artículos 128 a 140 y 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 3 de la Ley de la Contratación Administrativa.

De ello se desprende que el comité no puede realizar contratos que no tengan por objeto la construcción, mantenimiento o en su caso la administración de las citadas instalaciones. Por consiguiente, pareciera que excede el ámbito de esa personalidad instrumental el desarrollo de programas deportivos, la actividad física y la recreación para todos. Dicho desarrollo puede entenderse comprendido dentro del ámbito competencial del comité, pero no estará cubierto por la personalidad instrumental, salvo en el tanto en que dichos programas puedan entrar en el ámbito de la administración de las instalaciones, lo cual no puede ser establecido en abstracto. Es de advertir, en todo caso, que esas competencias son propias de la Municipalidad y sólo pueden ser desempeñadas por órganos de ésta.

El comité no es una organización independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. Ciertamente, desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal:

·         La municipalidad determina el funcionamiento del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento (artículos 167 y 169 del Código Municipal).

·         Los comités deben someter a conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172 del Código Municipal).

·         Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior (artículo 172 Código Municipal).

·         El comité debe coordinar con la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir.

Lo que se justifica porque además de los controles antes indicados, la municipalidad está obligada a contribuir al financiamiento del comité. En efecto, el artículo 170 del Código en lo concerniente dispone: (…)

De la citada disposición pareciera desprenderse que el aporte mínimo que el Concejo dé al comité no está dirigido a financiar la construcción de obras por parte del comité (por demás, se entiende que la Municipalidad podría construir por sí misma las obras y darlas en administración al comité), pero sí gastos de administración. Por el contrario, los programas que se desarrollen sí pueden ser plenamente financiados por medio de ese aporte.

Todo lo cual significa que el comité está sujeto al control del Concejo Municipal.” (Lo subrayado no es del original).

Como bien lo apunta la Procuraduría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del Código Municipal, los Comités cantonales de deportes y recreación  son órganos colegiados adscritos o integrados a la estructura administrativa de la municipalidad respectiva. 

No obstante, dado que por disposición expresa del legislador los citados Comités ostentan personalidad jurídica instrumental, están facultados para realizar, con independencia de la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

III.-   COMPETENCIA DE LOS COMITÉS CANTONALES DE DEPORTES Y RECREACIÓN PARA SUSCRIBIR CONVENIOS DE MANTENIMIENTO Y ADMINISTRACIÓN DE INSTALACIONES DEPORTIVAS

La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si los Comités cantonales de deportes y recreación tienen competencia para suscribir convenios de mantenimiento y administración de un complejo deportivo, de manera independiente a la municipalidad a la que pertenecen; o si, por el contrario, en virtud de su naturaleza de órganos adscritos, con personalidad jurídica instrumental, la suscripción de tales convenios corresponde al alcalde, quien ostenta la representación legal de la municipalidad.

Sobre el particular, debemos indicar que, tal y como apuntamos en el apartado anterior, los Comités cantonales de deportes y recreación, en virtud de la personalidad jurídica instrumental conferida por el legislador, están facultados para realizar, de manera independiente a la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

         Así, para poder determinar si un Comité cantonal de deportes y recreación está facultado para disponer, por ejemplo de la administración y mantenimiento de una instalación deportiva, lo primero que debe determinarse es si tal instalación es de su propiedad o le ha sido otorgada en administración.

Ahora bien, si los citados Comités son competentes para suscribir contratos de construcción, mantenimiento y administración de instalaciones deportivas, la pregunta obligada que sigue es: ¿Quién es el competente para suscribir tales convenios o contratos en representación del Comité?.

Al respecto, debemos indicar que el punto en cuestión también ha sido objeto de análisis por parte de la Procuraduría.  En efecto, en el citado Dictamen C-174-2001, en lo que interesa, este Despacho indicó:

“Dado que al comité resulta competente para realizar actos y contratos, cobra importancia el problema de la personería. Particularmente, se debe dilucidar si la ejerce el representante de la Municipalidad o bien, un miembro del comité de deportes. El Código Municipal no dispone sobre el representante legal del comité. Por otra parte, establece que por vía reglamentaria el Concejo Municipal regulará el funcionamiento de esos órganos. En la medida en que la ley reconoce personería instrumental, podría el Concejo reglamentar que el presidente del comité actuará como representante legal de la entidad. Al respecto, corresponde señalar que en la medida en que el Código Municipal no dispone sobre el funcionamiento de estos órganos y al ser el comité un órgano colegiado, le resultan aplicables supletoriamente lo dispuesto en los artículos 49 a 58 de la Ley General de la Administración Pública. Consecuentemente, cuando el Concejo emita el reglamento correspondiente debe tomar en consideración lo dispuesto en dicha Ley.”  (Lo subrayado no es del original).

         Y más adelante, en el mismo Dictamen, la Procuraduría concluyó:

“El Código Municipal no dispone a quién corresponde la representación legal de la persona instrumental que crea. Por lo que el reglamento puede disponer que dicha representación sea ejercida por el Presidente del Comité. En todo caso, la representación no puede exceder los actos y contratos que se refieran a la administración, construcción y mantenimiento de las instalaciones deportivas y recreativas a cargo del comité. En todo los demás aspectos, la representación debe ser ejercida por el Alcalde municipal.” (Lo subrayado no es del original).

        Como bien apunta la Procuraduría, el Código Municipal no dispone nada sobre quién debe ser el representante legal de los Comités cantonales de deportes y recreación, limitándose a establecer que funcionarán de conformidad con el reglamento que dicte la respectiva municipalidad (Artículo 169). No obstante, dado que se trata de órganos colegiados, les resulta aplicable, de manera supletoria, lo dispuesto en los artículos 49 a 58 de la Ley General de la Administración Pública. 

         En ese sentido, considerando además que los citados Comités ostentan personalidad jurídica instrumental, los concejos municipales, al reglamentar el funcionamiento de tales órganos, deberían disponer que la representación legal la ejerza el presidente del Comité, pero sin que exceda las competencias relacionadas con tal personalidad, es decir, limitada a aquellos actos y contratos que se refieran al uso, administración, construcción y mantenimiento de las instalaciones deportivas a cargo del Comité. En todos los demás aspectos, la representación debe ser ejercida por el Alcalde municipal.

         Por consiguiente, para determinar quién es el competente para suscribir un determinado convenio o contrato en nombre de un determinado Comité cantonal de deportes y recreación, relacionado con las materias de su competencia, debe estarse a lo que al efecto disponga el respectivo reglamento de funcionamiento, dictado por el Concejo Municipal.” (Lo resaltado no es del original) 

 

Conforme a lo expuesto, los Comités cantonales de deportes y recreación, en razón de  la personalidad jurídica instrumental que ostentan por disposición legal están facultados para realizar, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados a su ámbito competencial, esto es, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Esto nos lleva a  afirmar, que las obligaciones que se deriven del ejercicio de esas competencias, y atención de su personificación presupuestaria, corresponden ser asumidas por el Comité Cantonal de Deportes.

 

 

IV.             CONCLUSIONES

 

Con base en las consideraciones expuestas, se concluye:

 

1.                  En vista de que la presente consulta posee problemas de admisibilidad no es posible emitir criterio sobre el fondo de la inquietud formulada.

 

2.                  Sin perjuicio de lo indicado, y en aras de colaborar con el consultante, se indica que los comités cantonales de deportes son órganos pluripersonales que forman parte de la estructura Municipal a la que se encuentran adscritos. Gozan de personalidad jurídica instrumental, sin embargo, tal condición no tiene la fuerza de otorgarles la  categoría de persona jurídica.  

 

3.                  Los Comités cantonales de deportes y recreación, en razón de  la personalidad jurídica instrumental que ostentan por disposición legal están facultados para realizar, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados a su ámbito competencial, esto es, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Esto nos lleva a afirmar, que las obligaciones que se deriven del ejercicio de esas competencias, y atención de su personificación presupuestaria, corresponden ser asumidas por el Comité Cantonal de Deportes.

 

 

Atentamente,

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

 

SSH/hsc