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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 361
 
  Dictamen : 361 del 29/10/2014   

29 de octubre de 2014


C-361-2014


 


Licenciado


Omar Villalobos Hernandez


Auditor Interno


Municipalidad de Orotina


S.O.


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su consulta, formulada en oficio AI -164-2013 de 27 de junio de 2013, recibido en esta Procuraduría el día 3 de julio siguiente.


 


 


I.                   OBJETO DE LA CONSULTA


 


Mediante el oficio arriba indicado, se plantea lo siguiente:


 


“Bajo los siguientes supuestos:


1. En el orden del día con fundamento en el cual han de desarrollarse las Sesiones del Concejo Municipal de una Municipalidad en particular, se reserva un espacio específico para Iniciativas de los Regidores y Alcaldía.


2. Aprovechando dicho espacio la Alcaldía Municipal delega en un consultor la presentación de un Manual de Clases de Puestos recientemente desarrollado, sin que al final de la presentación se realice por parte de los integrantes del Concejo Municipal observación alguna ya sea en favor o en contra del manual.


3. Suponiendo que el manual expuesto es transcrito en el acta que se genera de la sesión tal y como fue presentado.


4. Suponiendo además que en una sesión posterior un Regidor presenta una moción en la cual hace referencia a que considerando que en determinada sesión se conoció el Manual de Clases de puestos (al que se hace referencia en el supuesto 2), solicita acuerdo en el sentido de que se aprueba el informe presentado, el cual entre otras costas contiene el Manual de Clases de puestos conocido en dicha sesión.


5. Hemos de suponer a su vez que la moción genera un acuerdo en el sentido de que se aprueba el informe al que se hace referencia en el punto anterior.


En razón de lo anterior, se consulta puntualmente en el sentido de si bajo la materialización de los supuestos planteados, podría considerarse un Manual de puestos como aprobado por el Concejo Municipal.” (El resaltado no es del original)


 


De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.


 


 


II.                 INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA


 


Revisados los términos en que la consulta ha sido planteada,  resulta de obligación señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas, los que se echan de menos en la presente gestión.


 


            Al efecto, debe indicarse que la función consultiva de la Procuraduría General de la República es esencial dentro del ámbito de competencias que la Ley le asigna a esta institución, ésta es de carácter técnico jurídico, tal y como lo disponen  los artículos 3.b y 4 LOPGR, y tiene una finalidad de colaboración con la Administración Pública (Al respecto ver dictamen No. C-264-2012 de 14 de noviembre de 2012).


 


            Así, nuestros pronunciamientos son técnicos jurídicos y poseen el carácter de los informes expertos que prevé el artículo 302 de  la Ley General de la Administración Pública (LGAP).


           


            En ese orden, el pronunciamiento emitido por este Órgano Asesor, realiza un análisis técnico jurídico de la interrogante planteada, a la luz de la normativa y jurisprudencia que sobre el tema se haya emitido, como tal, refiere al análisis de normas jurídicas, y no de hechos, o supuestos fácticos como se plantean en la formulación de la presente consulta.


 


También, ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa que en el ejercicio de su función consultiva, la Procuraduría General no sustituye a la Administración Pública activa en sus responsabilidades o competencias. Por  su carácter técnico jurídico, la función consultiva de la Procuraduría General excluye la posibilidad de que a través de sus criterios jurídicos, pueda reemplazar a la Administración Activa en el ejercicio de sus competencias o en la ponderación en los aspectos de oportunidad y conveniencia que sus decisiones impliquen. Esto ni siquiera  en el caso de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General, los cuales son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (Ver dictamen NO. C-247-2012)


 


Reiteramos que las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, por lo que no debe consultarse sobre casos o situaciones concretas que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.


 


Al respecto, esta Procuraduría ha expresado las siguientes consideraciones:


 


3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).


Ahora bien, de conformidad con lo anterior y atendiendo a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, se observa que la misma, aunque se intente presentar en términos generales, corresponde a una situación concreta y particular, acaecida en seno del Concejo Municipal, como lo es el trámite dado a una propuesta de Manual de Puestos, trámite que se enuncia en los supuestos de la consulta, y que pretende el consultante sea revisado por este Órgano Asesor a efecto de que determine “si bajo la materialización de los supuestos planteados, podría considerarse un Manual de puestos como aprobado por el Concejo Municipal”.


Evidentemente, el trámite dado por el Concejo Municipal a esa propuesta y la determinación de si fue o no aprobado por el mismo, corresponde a una situación que debe dilucidar el Concejo mismo.


Reiteramos que la función consultiva de esta Procuraduría se remite al análisis de normas jurídicas y su aplicación, no a la interpretación de cuadros fácticos  o “supuestos”, como se plantean en esta consulta.


            Sin perjuicio de lo antes dicho, en colaboración con la Auditoria consultante, haremos referencia al tema de manual de puestos, pero sin referirnos a la cuestión concreta planteada.


 


 


III.          SOBRE LOS MANUALES DE PUESTOS


 


En anteriores oportunidades, este Órgano Asesor se ha referido al tema de manuales de puestos, señalando la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.


 


Se ha establecido que los manuales de puestos son instrumentos de carácter técnico cuya finalidad está orientada al ordenamiento de las cargas de trabajo y sus correlativas responsabilidades, a efectos de determinar la remuneración que se corresponda con aquellas, correspondiendo su aprobación al Concejo Municipal.


 


Al efecto, en el dictamen número C-089-2014 de 20 de marzo de 2014, dirigido a esta misma Auditoria se indicó:            


 


“(…) El Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”.


Así mismo, de los artículos 116 y 119 inciso a) del mismo cuerpo normativo se desprende que el Manual de Puestos es un instrumento que permite lograr los objetivos propuestos al instaurar la carrera municipal, siendo dicho manual un parámetro de ingreso a los puestos dentro de las municipalidades.


 


Artículo 116. “Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.


Artículo 119. Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:


a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata. ..”


Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal, establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.  Señalan dichos artículos lo siguiente:


“ARTÍCULO 120.-


Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.


Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.


Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.


ARTÍCULO 121.-


Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)


Como podemos apreciar, el Código Municipal cuenta con un régimen estatutario, fundamentado en los principios constitucionales de idoneidad comprobada y estabilidad en el puesto, los cuales son fundamentales en la relación de empleo de los servidores municipales. Dichos principios los encontramos consagrados en el artículo 119, el cual señala:


Artículo 119.Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:  


a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.  


b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.


c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.  


d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.  


e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.  


f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas”.


En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contenida en el artículo 125 del Código de cita, la que literalmente expresa:


ARTÍCULO 125. “El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir con este artículo, las municipalidades podrán solicitar colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil."(El destacado no es del original)


Sobre la idoneidad, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N°. 60-94 de las 16:54 horas del 5 de enero de 1994, señaló lo siguiente:


"Para que estos servidores puedan pertenecer a este Régimen es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande” (el resaltado no es del original)


        De lo anteriormente expuesto es claro que, el Código Municipal establece los lineamientos bajo las cuales las municipalidades, deben proceder a realizar la elección de sus servidores, siendo así que para obtener la estabilidad laboral el funcionario debe demostrar la idoneidad según los presupuestos señalados en el ordenamiento jurídico.”


En todo caso, debe reiterarse que la elaboración de los manuales de puestos y las especificaciones que los mismos requieran es una competencia exclusiva de la Municipalidad correspondiente.” (Lo resaltado no es del original).


 


En similar sentido, el dictamen número C-23-2013 de 25 de febrero del 2013, se indicó lo siguiente:


 


“ (…) Del numeral transcrito se desprende sin mayor dificultad que los Manuales en estudio constituyen, no solo una expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización, sino también una barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, encontrándose expresamente prohibido crear plazas no contempladas en este.


En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa al sostener:


“...Así las cosas, como expresión de la autonomía municipal reconocida en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política, las corporaciones municipales tienen la potestad de definir en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones, los deberes y las responsabilidades de los respectivos cargos de la municipalidad, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto…


…cada ente municipal tiene la competencia para instaurar internamente su propio modelo organizativo, y para los efectos que aquí interesan, cada corporación puede y debe establecer en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones de los respectivos cargos de la municipalidad, los deberes y las responsabilidades de éstos cargos, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto. Con respecto a los manuales descriptivos de puestos, en el ámbito municipal, esta Procuraduría en el Dictamen N° C-71-2010 del 14 de abril del 2010, indicó:


“Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998).


Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una. Sobre la función asignada a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:


“V.-En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto (…) Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la condición de un determinado empleado (se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y directrices de la Autoridad Presupuestaria (Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la Administración Específica, no puede apartarse.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999).


Se desprende de la extensa cita que la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y está orientada al ordenamiento de las cargas y responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la remuneración que se corresponda con aquellas…” Así las cosas, teniendo presente la autonomía que detenta las Municipalidades, en lo que respecta a su organización interna, deviene palmario que no le corresponde a esta Procuraduría determinar la procedencia o no de incluir en el Manual de Puestos, en condición de Directivo, a la Auditoría Interna.


Amén de lo anterior, las decisiones deben superar el test de razonabilidad  y proporcionalidad, así como lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, esto es, respetando las reglas unívocas de la ciencia, de la técnica  y los principios de justicia, lógica o conveniencia”.    


           


Por otra parte, en el dictamen C-416-2006 de 18 de octubre de 2006, este Órgano Asesor señaló que dada la naturaleza técnica del Manual, éste debe dictarse dentro de los límites establecidos en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios, por ello, puede afirmarse que el manual de puestos constituye un complemento técnico de los lineamientos establecidos en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios, consecuentemente, los manuales de puestos no constituyen cuerpos normativos los reglamentos internos de trabajo que han sido emitidos.


 


“ (…) SOBRE LOS MANUALES DESCRIPTIVOS DE PUESTOS.


(…)


Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.  Evidentemente, esa tarea debe ser desarrollada a partir de los límites establecidos en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios, por lo cual puede concluirse que el manual de puestos constituye un complemento técnico de los lineamientos establecidos en el Reglamento, de lo que deviene la necesidad de que ambos instrumentos sean coherentes entre si.  


Como lo señalan los artículos anteriores, la responsabilidad de la emisión de un Manual de Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de cada gobierno local, a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con la ayuda de la Dirección General de Servicio Civil, órgano rector en materia de empleo público en el sector público centralizado[1].


Ahora bien, si bien es cierto los manuales de puestos representan un límite de actuación para la administración municipal -en el tanto el reclutamiento y selección del personal de la corporación municipal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros fijados por aquel- no pueden considerarse como un instrumento normativo capaz de modificar los reglamentos internos de trabajo que han sido emitidos.  Lo anterior, por cuanto ha quedado claro de las normas expuestas que los manuales de puestos revisten un carácter técnico cuya finalidad está ligada al establecimiento de los parámetros necesarios para el establecimiento de la carrera administrativa”. 


 


De los aspectos señalados, se deriva que los Manuales de Puestos constituyen instrumentos técnicos, complemento de Reglamento de Organización y Servicio de cada municipalidad, siendo competente para su aprobación el Concejo Municipal, a través de la toma del acuerdo respectivo, acuerdo que debe ajustarse al trámite previsto en el Código Municipal para  tales efectos (ver Capítulo V del Código Municipal sobre sesiones del Concejo y acuerdos).


 


 


IV.             CONCLUSIONES


 


Con base en las consideraciones expuestas, se concluye:


 


1.                  En vista de que la presente consulta posee problemas de admisibilidad no es posible emitir criterio sobre el fondo de la inquietud formulada.


 


2.                  Sin perjuicio de lo indicado, y en aras de colaborar con el consultante, se indica que los manuales de puestos son instrumentos de carácter técnico cuya finalidad está orientada al ordenamiento de las cargas de trabajo y sus correlativas responsabilidades, a efectos de determinar la remuneración que se corresponda con aquellas.


 


3.                  Corresponde al Concejo Municipal la competencia para aprobar Manuales de puestos dentro del Municipio, para lo cual, deberá adoptar el acuerdo respectivo siguiendo el tramite previsto en el Código Municipal para tal efecto.


 


 


Atentamente,


 


 


 


 


Sandra Sánchez Hernández


Procuradora Adjunta


 


SSH/hsc