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Texto Opinión Jurídica 092
 
  Opinión Jurídica : 092 - J   del 20/08/2014   

01 de abril, 2013

20 de agosto, 2014


OJ-092-2014


 


Sra. Ana Julia Araya Alfaro


Jefa de Área


Comisión Permanente de Asuntos Sociales


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su memorial CAS-539-2014 de 13 de agosto de 2014.


 


            En el memorial CAS-539-2014 de 13 de agosto de 2014, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 19.135 “Reforma de los Artículos 6 y 15 y Creación del artículo 15 Bis de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, N.° 17 de 22 de octubre de 1943 y sus Reformas, Ley para Restituir la autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social.”


 


Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).


 


En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.


 


Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden a la figura de la Presidencia Ejecutiva, b. En relación con el proyecto de Ley.


 


 


A.                EN ORDEN A LA FIGURA DE LA PRESIDENCIA EJECUTIVA


 


Por virtud de la Ley N.° 5507 de 19 de abril de 1974, Ley de Reforma de Juntas Directivas de Autónomas Creando Presidencias Ejecutivas - En adelante Ley de Presidencias Ejecutivas-, se creó la figura de la Presidencia Ejecutiva en el marco de las instituciones autónomas.


 


En este sentido, debe indicarse que, por efecto del artículo 3 de la Ley de Presidencias Ejecutivas, esta figura asumió las funciones que corresponden al funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la respectiva institución. Además, de acuerdo con la misma norma legal, la Presidencia Ejecutiva es la competente para  velar porque las decisiones tomadas por la Junta de la institución que preside se ejecuten, así como para coordinar la acción de la entidad  con la de las demás instituciones del Estado.


 


Igualmente, el mismo artículo 3 en comentario dispuso que el nombramiento de la Presidencia Ejecutiva fuese una atribución del Consejo de Gobierno.


 


Luego, es claro que la ley atribuye a los Presidentes Ejecutivos una función  de enlace entre el Poder Ejecutivo y el ente autónomo.


 


Se considera, entonces, que la Presidencia Ejecutiva es la responsable de que las políticas públicas y las directrices emitidas por el Ejecutivo sean cumplidas por el ente de que se trate. De allí que se enfatice en que el cargo tiene un carácter político sin perjuicio de sus funciones como jerarca administrativo. En ese sentido, le corresponde a la respectiva Presidencia Ejecutiva formular planes, programas de trabajo, en general, la planificación, la dirección, la orientación y ordenación de la actividad del Ente que presiden.


 


Sobre el alcance la figura de la Presidencia Ejecutiva conviene tomar en consideración lo dicho en el dictamen C-357-2007 de 3 de octubre de 2007 – concordado con el C-23-1993 de 10 de febrero de 1993-:


 


 


“A.-       EL PRESIDENTE EJECUTIVO


          


            Mediante el artículo 3º de la Ley N° 5507 de 19 de abril de 1974, se reforma la Ley N° 4646 de 20 de octubre de 1970 en orden a la integración de las juntas directivas de los entes autónomos. La reforma más importante que así se establece es la creación de la figura del Presidente Ejecutivo. Este funcionario viene a sustituir al Ministro de Gobierno en las citadas juntas directivas. En efecto, con anterioridad a esta reforma, el artículo 4 de la Ley N° 4646  disponía que en los entes autónomos que se enumera, la junta directiva estaría integrada por un ministro de gobierno, miembro ex oficio de la Junta, y seis personas de amplios conocimientos o reconocida experiencia en el campo de actividades de la institución o título reconocido.


 


            Acentuando el proceso de centralización del poder, la Ley 5507 determina la integración de la junta directiva por un funcionario de “gobierno”, encargado de mantener la relación entre el Poder Ejecutivo y el ente autónomo. Así, dispone el artículo 4 de mérito:


 


“Artículo 4º.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Aprendizaje*, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Instituto Nacional de Seguros, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal e Instituto Mixto de Ayuda Social, estarán integradas de la siguiente manera:


1)    Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:


a)    Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta;


b)    Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;


c)    Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.


Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que ese articulado determina.


2)    Seis personas de amplios conocimientos o de reconocida experiencia en el campo de actividades de la correspondiente institución, o con título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno.


En las Juntas Directivas de instituciones cuya ley orgánica no establece la representación del Poder Ejecutivo, los siete miembros de la Junta serán nombrados por el Consejo de Gobierno, con iguales requisitos a los señalados en el inciso anterior”.


 


En razón de las funciones que la ley atribuye a los Presidentes Ejecutivos, tradicionalmente se ha señalado que es un medio de enlace entre el Poder Ejecutivo y el ente autónomo. Es responsable, entonces, de que las políticas públicas y las directrices emitidas por el Ejecutivo sean cumplidas por el ente de que se trate. De allí que se enfatice en que son funcionarios de carácter político. En ese sentido, les corresponde formular planes, programas de trabajo, en general, la planificación, la dirección, la orientación y ordenación de la actividad del Ente que presiden. Competencias que normalmente están cubiertas por el concepto de “gobierno”. Es por ello que  se afirma que el Presidente Ejecutivo de un ente autónomo es un funcionario de gobierno. Lo cual no excluye que tenga también funciones administrativas, como es el caso de la ejecución de los acuerdos que adopta la Junta Directiva del ente. En orden a sus funciones, indicamos en el dictamen N° C-023-1993 de 10 de febrero de 1993:


 


“Tal como ha sido señalado por la Procuraduría, dicho funcionario (Presidente Ejecutivo) es el de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución. Organo ejecutor de los Acuerdos de la Junta Directiva, le corresponde coordinar la acción del ente con la de las demás instituciones y órganos del Estado.


(….).


Resultan así afectadas las potestades anteriores del Gerente para la formulación de los planes, programas de trabajo de la Institución, así como la dirección ejecutiva de dichos planes. Entre dichos planes, se encuentra el más importante para la institución, sea el presupuesto. Y ello por cuanto el "gobierno" de un ente se expresa mediante la planificación, la dirección, la orientación y ordenación de su actividad. Continúa correspondiendo al Gerente la autorización - conjunta con el Presidente Ejecutivo- de los valores mobiliarios que emita el Instituto y la publicación de otros documentos del ente, diferentes de los acuerdos de la junta Directiva. En efecto, respecto de éstos dado que la publicación constituye el primer acto de ejecución de los actos administrativos generales, debe entenderse comprendida dentro del deber de ejecutar y hacer ejecutar los actos de la Junta Directiva, competencia que corresponde a la Presidencia Ejecutiva.


Asimismo, acordar la creación de plazas es una función ligada a la formulación presupuestaria (definición de medios, en este caso, humanos para la consecusión de los cometidos institucionales) y a la dirección y ordenación del ente: dónde deben crearse las plazas, para qué objeto, etc. Por lo que debe entenderse incluida dentro de las competencias del Presidente Ejecutivo y Gerente- no se está ante un problema de autonomía que obligue a diferenciar aquello protegido por la autonomía administrativa a efecto de impedir intervenciones del Poder Ejecutivo, independientemente de que esas intervenciones lesionen la esfera de competencias de X órganos. Si bien el Presidente Ejecutivo es un órgano de enlace entre la institución autónoma y el Estado - persona, es lo cierto que dicho funcionario es servidor no del Estado sino de la entidad en cuestión, por una parte; de modo que no se está ante intervenciones - directas o indirectas- del Poder Ejecutivo, sino ante el ejercicio interno de una función que compete al ente. El acordar plazas será siempre una función administrativa, pero expresará no el aspecto de simple ejecución sino el poder de iniciativa implícito en la función mencionada, por otra parte. Lo anterior no significa una prohibición al Gerente para participar en los actos reseñados, pero sí que dicha participación está sujeta a lo que disponga la Presidencia Ejecutiva dentro del marco de sus competencias.


Con dicha distribución se pretende diferenciar entre lo político y lo administrativo, lo que es producto de la posición ideológica que separa en la esfera pública, lo político y lo administrativo (en este caso, al interno de la administración), otorgándole a ésta una posición de instrumentalidad. La tarea administrativa es así un instrumento de acción al servicio del poder político, un poder diferente y superior. Se pretende con ello evitar que la administración participe en la toma de decisiones políticas, posibilidad que conduciría a una corrupción de los principios democráticos (decisiones tomadas por quienes carecen de legitimidad derivada del sufragio) y al deseo de preservar la administración de una politización nefasta o conducente a conflictos políticos. Es decir, se postula el principio de neutralidad de la administración como punto de base de su profesionalización. Situación que puede, empero, no expresar la realidad jurídico-social, tal como se verá más adelante”.


                                                                                          


            Así las cosas, es claro que la figura de las Presidencias Ejecutivas en las instituciones autónomas tiene por función esencial, el servir de enlace y  de mantener la relación entre el Poder Ejecutivo y el ente autónomo. Esto para efectos de coordinación interinstitucional.


           


 


B.                EN ORDEN AL PROYECTO DE LEY


 


Ahora bien, debe constatarse que la Ley de Presidencias Ejecutivas de 1974 reformó la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, para introducir la figura de la Presidencia Ejecutiva en la estructura organizativa de esa institución autónoma. Se transcribe, en lo conducente, el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social:


 


“Artículo 6º.- La Caja será dirigida por una junta directiva, integrada en la siguiente forma:


 


1) Un presidente ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo correspondiente a la Institución, designado libremente por el Consejo de gobierno. Su gestión se regirá por la siguiente normas:


 


a) Será el funcionamiento de mayor jerarquía para efectos del gobierno de la Institución, cuya Junta Directiva presidirá. Le corresponderá fundamentalmente velar porque se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva, así como coordinar internamente la acción de la Institución, y la de ésta con las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley están reservadas al Presidente de la Junta Directiva y las otras que le asigne la propia Junta.


 


b) Será un funcionario de tiempo completo y dedicación exclusiva; consecuentemente no podrá desempeñar otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.


 


c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esa indemnización se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que esos artículos determinan.


 


ch) Tendrá la representación de la Institución, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma. No será necesaria la inscripción de su personería en el Registro Público y bastará únicamente la publicación de acuerdo de nombramiento en "La Gaceta".


 


        Por supuesto, es claro que la introducción de la figura e la Presidencia Ejecutiva no ha enervado la autonomía de gobierno que el artículo 73 de la Constitución garantiza a la Caja Costarricense del Seguro Social en la administración y gobierno de los seguros sociales. Sobre el alcance de esta autonomía puede verse el dictamen C-212-2010 de 19 de octubre de 2010 – reiterado por el C-175-2011 de 26 de julio de 2011 -:


 


“En virtud de esa autonomía, ningún órgano o ente externo puede intervenir en la esfera dejada por el constituyente a favor de la Caja. Lo que significa que solo esta puede regular lo relativo  a la administración y el gobierno del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y, en general, lo relativo a los seguros sociales que le corresponden. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esa autonomía de gobierno significa un límite para el propio legislador y, obviamente para toda autoridad administrativa, incluyendo la Superintendencia de Pensiones.  En razón de esa autonomía de gobierno especial de la Caja, esta no solo no puede ser regulada sino que le corresponde regular con carácter exclusivo y excluyente las prestaciones propias de los seguros sociales, incluyendo las condiciones de ingreso del régimen, los beneficios otorgables y demás aspectos que fueren necesarios.”


        Luego, debe subrayarse que el proyecto de Ley eliminaría la figura de la Presidencia Ejecutiva del marco orgánico de la Caja Costarricense del Seguro Social.


 


        En efecto, de acuerdo con la reforma que se plantea del artículo 6 del proyecto de Ley, se eliminaría la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, de tal manera que sus  funciones administrativas las asumiría – así se dispondría en un artículo 15 bis que se adicionaría – un Gerente General.


 


        Ahora bien, conviene advertir que, a pesar de que la figura de la Gerencia General relevaría a la Presidencia Ejecutiva en el cumplimiento de sus funciones administrativas, lo cierto es que el Gerente General ya no sería de nombramiento del Consejo de Gobierno sino que sería un funcionario de nombramiento de la Junta Directiva, subordinado a ella. Es decir esta Gerencia General que propone el proyecto no desempeñaría la  función de servir de enlace y  de mantener la relación entre el Poder Ejecutivo y el ente autónomo. Esto sin perjuicio de que el proyecto de Ley, en su artículo 15 Bis. A) le impondría, eventualmente, al Gerente General un deber de coordinar con otras instituciones del Estado.


 


Igualmente debe destacarse que a diferencia de la Presidencia Ejecutiva actual, la figura del Gerente General que el proyecto de Ley propone, no integraría la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.


 


 


C.                CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 19.135.


 


 


                                                                                Atentamente,


 


 


 


                                                                                Jorge Oviedo Álvarez


                                                                                Procurador Adjunto 


 


 


 


JOA/jmd