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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 077 del 05/08/2014
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 077
 
  Opinión Jurídica : 077 - J   del 05/08/2014   

05 de agosto, 2014


OJ-077-2014


 


Sra. Rosa María Vega Campos


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirnos a su oficio CG-101-2014 de 26 de junio de 2014.


 


            En el oficio CG-101-2014 de 26 de junio de 2014 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de consultarnos el proyecto de Ley N.° 17.937 “Ley para la Construcción de un Aeropuerto Internacional de la Región San Carlos y Zona Norte”.


 


Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).


 


En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.


 


Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden a la naturaleza de bien de dominio público de los aeropuertos, b. La construcción del eventual aeropuerto internacional debe ser aprobada y supervisada por las autoridades de aviación civil.


 


 


A.                EN ORDEN A LA NATURALEZA DEL BIEN DE DOMINIO PUBLICO DE LOS AEROPUERTOS


 


Es evidente que la finalidad del proyecto de Ley N.° 17.937 es que se construya un aeropuerto que reciba vuelos internacionales en lo que se denomina la región de San Carlos y Zona Norte. A este efecto se ordenaría incorporar en los programas del Ministerio de Obras Públicas y Transporte la necesidad de construir dicho aeropuerto y se le otorgaría al Poder Ejecutivo un plazo de 10 años para implementar dicha construcción.


 


Ahora bien, debe indicarse que el proyecto de Ley no señala ni afecta ningún bien inmueble para la construcción de ese eventual nuevo aeropuerto.


 


No obstante, conviene señalar que, de acuerdo con el último párrafo del inciso 14 del artículo 121 constitucional, los bienes que eventualmente queden afectados para la construcción del que sería el nuevo aeropuerto,  no podrían ser enajenados, arrendados ni gravados directa o indirectamente. Y que de ninguna forma, tampoco podrían salir del dominio ni control del Estado.


 


En este sentido, conviene transcribir lo señalado por la Sala Constitucional en su voto N.°  2318-98 de las 17:51 horas del 31 de marzo de 1998:


 


“Volviendo ahora al texto del artículo 121, inciso 14) constitucional, cuyo último párrafo, como se menciona en la consulta, es el que podría verse afectado por el segundo párrafo del artículo 6 del Proyecto, conviene en el marco de esta consulta, delimitar su contenido. En efecto, el artículo 121, inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a) La primera, es una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar "la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Por una parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Nación, y, por otra, reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué bienes no "podrán salir definitivamente del dominio del Estado". Para esas categorías, que están enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricción es total y absoluta en cuanto a "salir del dominio del Estado", pero, de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de bienes pueden ser "explotados por la administración pública o por particulares" de acuerdo con la ley o mediante concesión especial; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubriría la norma de habilitación con que el inciso 14) comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposición específica implica un régimen jurídico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenación y aplicación a usos públicos de una manera rigurosa: tales bienes "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencia o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan técnicamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la expresión "ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado", expresión esta a la que también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma. Ahora bien: si se confronta la sumaria enumeración de algunas características de la concesión que se hizo antes, con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14), se derivan los siguientes comentarios. El vocablo "enajenación" importa la transmisión del dominio o propiedad de la cosa o la titularidad de un derecho a otra persona, lo que no sucede con la concesión, pues de acuerdo con los propios términos del Proyecto, el Estado conserva el dominio sobre ellos, al punto de que podría recuperarlos -si por razones de interés público así lo llegara a estimar- previa indemnización al concesionario. Difiere igualmente de la figura del arrendamiento, pues como contrato sinalagmático que es, el arrendante asegura al arrendatario el use y disfrute de la cosa por un tiempo determinado, mientras que el último se compromete al pago de una suma de dinero; en tanto en la concesión, si bien es cierto existe un plazo para su explotación, el Estado -como se señaló- puede recuperarlo no obstante el plazo fijado, y el beneficio económico que recibe el concesionario, consiste exclusivamente en el canon o suma de dinero que abonan los usuarios. Tampoco implica gravamen del bien, como resulta de los artículos del Proyecto. En otros términos, la obra pública construida será siempre del Estado. De ahí que como bien de dominio público, gozará de las características de imprescriptibilidad, irrenunciabilidad e inembargabilidad que le son propias a este tipo de bienes. En consecuencia, dadas las prerrogativas que el proyecto reserva a la Administración, no es razonable entender que los bienes objeto de la concesión salgan o puedan salir -directa o indirectamente- del dominio y control del Estado. A lo anterior hay que añadir los amplios poderes de control o fiscalización que el Estado se reserva para sí, incluso en lo referente al estipendio (tarifas por prestación del servicio público) que recibirá el concesionario, el cual deberá fijarse por los organismos competentes de la Administración Pública que se señalan en el Proyecto, todo sobre la base de principios de justicia y razonabilidad, propios del derecho público. De ahí que en opinión de esta Sala, no se observa infracción alguna por parte de la norma consultada con respecto al artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política." (En un sentido semejante: ver sentencia N.° 11657-2001 de las 14:43 del 14 de noviembre de 2001)


 


            No obstante lo anterior, debe indicarse que el proyecto de Ley no afecta ningún bien inmueble en particular para la construcción de ese nuevo eventual aeropuerto.


             


 


B.                LA CONSTRUCCIÓN DEL EVENTUAL AEROPUERTO INTERNACIONAL DEBE SER APROBADA Y SUPERVISADA POR LAS AUTORIDADES DE AVIACIÓN CIVIL


 


Ahora bien, conviene señalar que, en todo caso, la construcción de un nuevo aeropuerto internacional debe ser aprobada y supervisada por las autoridades de Aviación Civil.


 


      En efecto, debe indicarse que conforme los artículos 10, inciso II) y 18, inciso V) de la Ley General de Aviación Civil, que la construcción del eventual Aeropuerto, debe ser supervisada por la Dirección General de Aviación Civil, y su funcionamiento autorizado por el Consejo Técnico de Aviación Civil.


 


Debe entenderse además que la eventual construcción del aeropuerto, se encontraría supeditada al cumplimiento de las reglamentaciones que haya dictado el Poder Ejecutivo en la materia, particularmente lo que establezca el Decreto N.° 31803 de 15 de marzo de 2004 sobre Regulaciones Aeronáuticas de Certificación de Aeropuertos.  


 


En este tema conviene transcribir lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-29-2009 de 23 de marzo de 2009:


 


En este sentido, debe destacar que la República de Costa Rica ha adoptado la obligación de respetar los lineamientos básicos que la Organización de Aviación Civil Internacional, establezca en orden a la edificación de Aeropuertos. Esto de acuerdo con el artículo 37 del apéndice II del Convenio Internacional de Aviación Civil – Ley N.° 877 del 4 de julio de 1947. Asimismo, se impone señalar que la normativa hoy vigente – artículo 19, inciso I) de la Ley General de Aviación Civil - encomienda al Poder Ejecutivo el deber de establecer la reglamentación necesaria para regular la construcción de los aeropuertos. Potestad que se ejerce por medio de la Dirección General de Aviación y del Consejo Técnico de Aviación Civil. Las normas de cita, se transcriben en lo conducente:


 


“ARTÍCULO 37


Adopción de normas y procedimientos internacionales


Cada Estado contratante se compromete a colaborar, a fin de lograr el más alto grado de uniformidad posible en las reglamentaciones, normas, procedimientos y organización relativos a las aeronaves, personal, aerovías y servicios auxiliares, en todas las cuestiones en que tal uniformidad facilite y mejore la navegación aérea.


 


A este fin, la Organización de Aviación Civil Internacional adoptará y enmendará, en su oportunidad, según sea necesario, las normas, métodos recomendados y procedimientos internacionales que traten de: (…)


 


b) Características de los aeropuertos y áreas de aterrizaje;(…)”


“Artículo 19.- La Dirección General de Aviación Civil someterá a la consideración del Consejo Técnico de Aviación Civil, para su posterior promulgación, por medio de decreto ejecutivo, reglamentación pertinente a las siguientes materias:


I.-Construcción, mantenimiento, funcionamiento de aeródromos, aeropuertos y edificaciones que se hagan en ellos o en las zonas de acercamiento.”


 


         Es decir que, no obstante el proyecto de Ley, la eventual construcción del aeropuerto, se entiende que se encuentra supeditada al cumplimiento de las reglamentaciones que haya dictado el Poder Ejecutivo en la materia, particularmente lo que establezca el Decreto N.° 31803 de 15 de marzo de 2004 sobre Regulaciones Aeronáuticas de Certificación de Aeropuertos.       


 


         En todo caso, es menester advertir que la construcción del eventual Aeropuerto, debe ser supervisada por la Dirección General de Aviación Civil, y su funcionamiento autorizado por el Consejo Técnico de Aviación Civil. Estas disposiciones se encuentran contempladas en los artículos 10, inciso II) y 18, inciso V) de la Ley General de Aviación Civil.


 


         Finalmente, cabe apuntar que nuestro Derecho Nacional establece expresamente – artículo 93 de la Ley General de Aviación Civil – que los aeropuertos internacionales deben ser construidos y operados conforme las normas internacionales establecidas. Igualmente, la norma de cita establece que estos aeropuertos solamente podrán operar como aeropuertos internacionales, cuando el Poder Ejecutivo verifique el cumplimiento de estos estándares, y los habilite como tales. Reza el artículo 93 de cita:


“Artículo 93.-


Para que un aeropuerto tenga carácter internacional, deberá ser declarado como tal por el Poder Ejecutivo y ser habilitado para los servicios internacionales correspondientes, propios de esta clase de aeropuertos, de acuerdo con las normas internacionales conocidas.”


 


 


 


 


 


 


C.                CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 17.937.


 


 


                                                                                Atentamente;


 


 


 


                                                                      Lic. Jorge Andrés Oviedo         


                                                                                Procurador Adjunto   


 


 


JOA/jmd