20 de octubre, 2014

C-350-2014

Licda. Miriam Orozco Valerio

Comisión Nacional de Emergencias

Auditora Interna

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio AI-193-2014 de 25 de agosto de 2014.

En el memorial AI-193-2014 de 25 de agosto de 2014, se nos consulta sobre el alcance del artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. 

Específicamente la consulta de la auditoría tiene por objeto que se establezca el modo en que debe interpretarse el numeral 44 en orden a establecer la forma de cubrir los costos de administración, gestión, control y auditoría del Fondo Nacional de Emergencias.

Al respecto, la auditoría consultante indica que, en su criterio, el Fondo Nacional de Emergencias es acumulativo, no obstante lo anterior, entiende que  a la hora de calcular el 3% que establece el artículo 44 bajo consulta, deben considerarse únicamente los recursos ingresados en el Fondo durante el año presupuestario correspondiente y que no hayan sido sujeto de cálculo en períodos anteriores.

Empero, la auditoría admite que existe otra fórmula interpretativa que se ha planteado y que entiende que la estimación del 3% previsto en el numeral 44 debe calcularse sobre el acumulado general del Fondo Nacional de Emergencias.

La consulta se plantea con fundamento en lo dispuesto en el artículo 4, última parte, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General que permite a los auditores internos consultar directamente.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a En relación con la finalidad del Fondo Nacional de Emergencias, y  b. En relación con el alcance del artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.

A.          EN RELACION CON LA FINALIDAD DEL FONDO NACIONAL DE EMERGENCIAS.

El artículo 43 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005, ha provisto la creación de un Fondo Nacional de Emergencias.

“Artículo 43.-Creación del fondo nacional de emergencia. Créase el Fondo Nacional de Emergencias, destinado a los fines y objetivos dispuestos en esta Ley. Estará conformado por los siguientes recursos:

a) Los aportes, las contribuciones, donaciones y transferencias de personas físicas o jurídicas, nacionales o internacionales, estatales o no gubernamentales. 

b) La transferencia referida en el artículo 46 de esta Ley. 

c) Las partidas asignadas en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. 

d) Los aportes obtenidos de los instrumentos financieros. 

e) Los intereses que se generen por la inversión transitoria de los recursos.

Este Fondo será administrado por la Comisión, la cual queda autorizada para invertir en títulos de instituciones y empresas del sector público, para ello el Fondo Nacional de Emergencias quedará excluido de la aplicación de las disposiciones correspondientes a la Caja Única del Estado, contempladas en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

El Fondo y los recursos que se obtengan de las inversiones que de él se realicen, se utilizarán para atender y enfrentar las situaciones de emergencia y de prevención y mitigación.”

Luego, por ministerio expreso del párrafo primero de ese mismo artículo 43 es claro que  el  Fondo Nacional de Emergencias está en función de la obligación del Estado de implementar medidas de reducción de  las causas de las pérdidas de vidas y las consecuencias sociales, económicas y ambientales, inducidas por los factores de riesgo de origen natural y antrópico; así como del deber de efectuar acciones de salvamento en caso de estado de emergencia.

Así las cosas, se ha indicado que el Fondo Nacional de Emergencias tiene por  finalidad esencial servir para financiar las acciones necesarias para  mitigar   las causas   de riesgo, así como   el manejo oportuno, coordinado y eficiente de las situaciones de emergencia, que sufra el país por razones de fuerza mayor o caso fortuito, a fin de evitar   pérdidas,  daños  o   consecuencias  humanas,  económicas,   sociales  o ambientales. Al respecto, conviene citar el voto N.° 16452-2011 de las 2:30 horas del 29 de noviembre de 2011:

“IV.-

  SOBRE    LA  CREACIÓN   DEL   FONDO  NACIONAL  DE EMERGENCIAS. De previo a resolver sobre el fondo de esta acción, es preciso analizar algunos aspectos relacionados con la creación y administración del fondo, a efecto   de contar con un mayor panorama de la situación planteada.    En ese sentido, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgo, se creó la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención   de  Emergencias,  como   órgano  de  desconcentración   máxima  con personalidad jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos,  con patrimonio y presupuesto propio. Dicha Comisión tiene la   finalidad principal de mitigar   las causas   de riesgo, así como   el manejo oportuno, coordinado y eficiente de las situaciones de emergencia, que sufra el país por razones de fuerza mayor o caso fortuito, a fin de evitar   pérdidas,  daños  o   consecuencias  humanas,  económicas,   sociales  o ambientales. Así las cosas, para   la consecución de los fines y el desarrollo de las funciones asignadas a la Comisión, se creó el  Fondo Nacional de Emergencia, el cual es administrado por la propia Comisión y está conformado  por recursos provenientes de   diferentes  fuentes,  incluidas     las  partidas  asignadas   en  el presupuesto ordinario y extraordinario de la República. Ahora bien,   al tratarse de una institución pública, resulta claro que la actuación de la Comisión Nacional de Emergencias se rige conforme al principio de legalidad, así como a las normas y principios que integran el Derecho  Público, por lo que no está exenta de los mecanismos de control por parte de la Administración Central. Específicamente, el funcionamiento y     los  gastos  regulares   de   la Comisión   están  sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República y de la auditoria interna de la institución, todo  de conformidad con el  artículo 50 de la citada ley y   el artículo  184 de la Constitución Política.”

      De hecho, el último párrafo del artículo 43 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo dispone expresamente que el Fondo y los recursos que se obtengan de las inversiones que de él se realicen, se deben utilizar para atender y enfrentar las situaciones de emergencia y de prevención y mitigación.

Luego, debe entenderse que el artículo 44 permite que un cierto porcentaje de los recursos que conforman el Fondo, sean destinados, de forma accesoria y secundaria, para la administración, gestión, control y auditoría del mismo.

B.          EN RELACIÓN CON EL ALCANCE DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY NACIONAL DE EMERGENCIAS Y PREVENCIÓN DEL RIESGO

Debe insistirse en que la ratio iuris y finalidad esencial del Fondo Nacional de Emergencias es que sus recursos se utilicen para atender y enfrentar las situaciones de emergencia y de prevención y mitigación.

Empero, el artículo 44 de la misma Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, permite que un cierto porcentaje de los recursos del Fondo sean utilizados y presupuestados para cubrir los costos de la administración, control y auditoría del mismo Fondo Nacional de Emergencias.

“Artículo 44.—Administración del fondo nacional de emergencias. Los costos necesarios para la administración, la gestión, el control y la auditoría del Fondo Nacional de Emergencias, serán cubiertos hasta con un tres por ciento (3%) del monto que conforma dicho fondo.”

Ahora debe señalarse que, entendida en su sentido propio y atendiendo a la finalidad esencial del Fondo Nacional de Emergencias, la disposición del artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias permite que un porcentaje de los recursos que llegan a formar parte del Fondo sean destinados para cubrir los costos de administración.

Es decir que el montante que puede destinarse a la administración del Fondo se debe determinar sobre la base de los recursos que llegan a conformar dicho Fondo. Esto es aquellos recursos que son destinados al Fondo y que le dan forma.

En este sentido, debe observarse que el artículo 43 ya transcrito ha establecido explícitamente cuáles son los recursos que conforman el Fondo.

Luego, debe notarse que, de acuerdo con el artículo 44, el monto total destinado a los costos de administración, no puede ser mayor al 3% de los recursos que se destinen a conformar el Fondo.

Así las cosas, es claro que la finalidad del Fondo Nacional de Emergencias es dar contenido económico  a la función sustantiva de la  Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, por lo que si bien el artículo 44 permite que ciertos recursos se destinen a los costos de administración y auditoría, es evidente también que se trata de una suma cuyo montante debe ser proporcional a los recursos que ingresen a conformar el Fondo.

Nuevamente, a pesar de que el artículo 44 en comentario permite que un porcentaje de los recursos del Fondo se destinen a sus costos de administración, lo cierto es que es la intención manifiesta de esta norma, que dicho monto sea  proporcional a los recursos que ingresan a aquel.

Es decir que no es procedente que el monto destinado a sus costos de administración se determine sobre la base del total de recursos acumulados en el Fondo Nacional de Emergencias, pues esto implicaría, de un lado, que se incluyan, dentro de ese cálculo, recursos provistos de años económicos ya vencidos y del otro extremo, podría llevar a un abultamiento del monto destinado a la  administración del Fondo, lo cual sería contrario a la intención manifiesta del artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.

C.          CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto se concluye que  conforme el artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Atención de Emergencias, el montante del Fondo Nacional de Emergencias que puede destinarse a su administración se debe determinar sobre la base de los recursos destinados a ingresar y  conformar dicho Fondo. No se procedente, entonces, calcular dicho monto sobre la base del total de recursos acumulados en el Fondo Nacional de Emergencias.

Atento se suscribe;

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto    

JOA/jmd