6 de noviembre de 2014

C-382-2014

Señora

Lidieth Angulo Fernandez

Secretaria del Consejo

Consejo Municipal de Distrito de Paquera

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio (sin número) de fecha del 27 de mayo del 2013, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho en relación con lo así dispuesto por el Consejo Municipal de Distrito de Paquera en sesión ordinaria N°737, celebrada el 14 de mayo de 2013, a fin de que se indique “SI ES POSIBLE LA EXONERACIÓN DE IMPUESTOS MUNICIPALES A EMPRESAS QUE VENGAN AL DISTRITO A DAR FUENTES DE EMPLEO”.

Debe advertirse primeramente que de conformidad con las disposiciones contenidas en la ley N° 8173 los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a la municipalidad, y por ende subordinados a las municipalidades y no plenamente independientes ( véase folios 101 a 102 del Expediente Legislativo N° 13.754 ), naturaleza que fue confirmada por la Sala Constitucional al evacuar consulta sobre dicho proyecto al indicar expresamente, que los concejos de distrito “serán dependencias de la municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo a las necesidades del Cantón (…).” ( Voto N° 2000-03773 de las 12:15 horas del 5 de mayo del 2000 ), ello nos permite afirmar entonces que en materia tributaria, ya sea en la creación de tributos o bien en el otorgamiento de exoneraciones, los concejos municipales de distrito pueden ejecutar las competencias  que corresponden a las corporaciones municipales en tanto órganos subordinados, sin que ello implique una delegación de competencias.

Resulta menester entonces referirse a la potestad tributaria de las entidades municipales que implica no solo la facultad para proponer sus propios tributos, si no para crear sus propias exenciones, a fin de que sean autorizadas por la Asamblea Legislativa, según lo dispone el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política.  Sobre el particular, de conformidad con lo establecido en los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución Política, las Municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, a las cuales - en tanto gobiernos de naturaleza local - se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios de un determinado cantón en beneficio de la colectividad. En virtud de esa autonomía otorgada por la Constitución, se deriva la potestad impositiva atribuida a las municipalidades, la cual supone la  iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos de naturaleza local, potestad que sin embargo es de carácter derivada, en el tanto se encuentra sometida  a la aprobación respectiva por parte de la Asamblea Legislativa, de acuerdo a lo preceptuado en el inciso 13 del artículo 121 de nuestra Constitución.

La Sala Constitucional en diferentes oportunidades se ha manifestado sobre el tema señalando, que:

“constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son las corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia". (el resaltado no es del original) (SCV. N° 1613-91 de las 15:15 horas del 21 de agosto de 1991).  

Con fundamento en esa potestad tributaria, a los gobiernos locales les corresponde en forma exclusiva, no sólo el otorgamiento de las licencias para el ejercicio de las distintas actividades comerciales realizadas en cada cantón, y consecuentemente la recaudación del impuesto de patente municipal sobre tales actividades, sino también fijar las tasas y los precios de los servicios municipales que preste. Paralelamente a esa potestad tributaria, surge la competencia de las municipalidades  para verificar  si se cumplen los presupuestos que configuran el hecho generador de la obligación tributaria, así como para fiscalizar y verificar la recaudación de los tributos que le corresponda. Es decir, las municipalidades se constituyen en verdaderas administraciones tributarias.

Por otra parte, los tributos creados por las municipalidades deben ajustarse a los principios de justicia tributaria material que informan la tributación, entre ellos, el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto, los tributos adquirien carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. En otras palabras, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada por el hecho generador, será sujeto del impuesto, salvo que el legislador en forma expresa establezca alguna norma exonerativa.

El ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales, se manifiesta no sólo mediante la creación de los tributos, sino también mediante la creación de normas que extingan los efectos económicos del tributo, tal es el caso de las exenciones.

Desde la perspectiva económica, la exención ha sido percibida frecuentemente como la antítesis de la imposición, dándose la circunstancia de que, si en un principio era el propio tributo el que necesitaba ser legitimado, una vez que éste se admite ya como propia consecuencia del ejercicio del poder tributario, va a ser el fenómeno contrario, la exención, la que tiene que justificarse frente a la imposición de la carga tributaria. Entendida la exención como la negación del tributo, se destaca entonces el carácter excepcional de ésta, al sustraer de la imposición ciertos hechos o ciertos sujetos, lo que la hace aparecer como una excepción al deber de contribuir con las cargas públicas, en contra del principio de generalidad tributaria y de igualdad ante las cargas públicas, convirtiéndose así en una especie de privilegio.

Siendo entonces, que a tenor de lo dispuesto en el Transitorio III de la Ley N° 8371, en tanto los concejos de distrito no tengan su propia ley deben aplicar en lo concerniente la Ley de patentes de la entidad municipal a la cual se encuentran adscritos, es precisamente dentro de ese marco jurídico que se debe analizar si el Concejo de Distrito de Paquera puede exonerar a empresas que se ubiquen en el distrito y que generen fuentes de empleo, del pago de impuestos municipales.

Si bien las entidades municipales ostentan un poder tributario que deriva de la relación de los artículos 121 inciso 13)  y 170 de la Constitución Política, que les permite no sólo crear y exonerar tributos, ello no implica que ni la entidad municipal, ni el concejo de distrito puedan arrogarse la facultad para establecer por sí, hechos gravados y hechos exentos, toda vez que de conformidad con el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en relación con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la creación de tributos y de exenciones, solo es posible mediante ley, es decir, existe una sujeción expresa al principio de reserva legal ( principio de legalidad ) de suerte tal, que a lo sumo una vez establecido el tributo o la exención, las autoridades municipales únicamente asumen la responsabilidad de verificar la ocurrencia del hecho generador del tributo, o en su defecto del hecho exento.  Y en ese sentido debe ser entendido el artículo 68 del Código Municipal al disponer que “Solo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar las exoneraciones de los tributos señalados”.

CONCLUSION:

            Con fundamento en lo expuesto, se tiene entonces que salvo que exista alguna ley que lo disponga, ni las entidades municipales ni los concejos de distrito  pueden otorgar por sí exenciones de pago de los impuestos que administran a las empresas que se ubiquen en el cantón o distrito respectivo, de suerte tal que si hubieren actividades que se deseen incentivar con el no pago de tributos, debe necesariamente elaborarse el proyecto correspondiente para su posterior aprobación legislativa, conforme lo demanda el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política.

Con toda consideración, suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/Kjm

Cod. 13044-2013