11 de noviembre de 2014

OJ-154-2014

 

Señor

José Alberto Alfaro Jiménez

Diputado

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su oficio ML-JAAJ-GL-036-2014 de fecha 22 de mayo de 2014 (asignado para su conocimiento el 27 de mayo de 2014), por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho respecto a si resulta aplicable la exoneración de impuestos en la compra de vehículos para prestar servicio de  transporte público remunerado de personas, en las condiciones indicadas en la Ley de taxis a las personas físicas o jurídicas acreditadas del Servicio Especial Estable de Taxi.

 

Manifiesta el señor Diputado:

 

“De acuerdo al artículo 60 de la Ley N° 7969, los vehículos de transporte remunerado de personas en modalidad taxi gozan de exoneración de impuestos en la compra de unidades nuevas, incluso, la exoneración de 100% en vehículos con tecnologías limpias.

 

Mediante la reforma a la Ley N° 3284 (Código de Comercio), y a la Ley N° 7969 (Ley de Taxis), se crea la Ley N° 8955 publicada el 7 de julio de 2011, denominada: Servicio Especial Estable de Taxi, misma que en el Transitorio I,   establece: “Habiendo cumplido en tiempo con la presentación de estos requisitos, se le otorgará el documento que lo acredita como permisionario especial estable de taxi autorizado por parte del Consejo de Transporte Público; podrá operar hasta por el plazo de tres años, prorrogable por períodos iguales, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente transitorio, y en la Ley N° 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi, esta última en lo resulte aplicable, respetando la naturaleza jurídica y operativa del servicio al que se refiere el presente transitorio (…)”.

 

De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

 

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

 

 

I.                   GENERALIDADADES

 

De previo a entrar al análisis del asunto consultado, es necesario hacer referencia a la naturaleza jurídica de la exención tributaria.

 

De acuerdo a la doctrina tributaria, ésta constituye una situación jurídica objetiva, que produce un efecto desgravatorio especial, a consecuencia de normas positivas expresas que delimitan el hecho imponible o los elementos cuantitativos del tributo, dependiendo de si se trata de una exoneración total o una parcial.

 

En el fondo, la exención consiste en una técnica que puede impedir el nacimiento de la obligación tributaria lo que llamaríamos exención total, o reducir la cuantía del tributo exención parcial. Por tanto, se considera exenciones todas aquellas normas tributarias que afectan, el elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, o los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible en las deducciones o en el tipo de gravamen.

 

En cuanto a la configuración de las exenciones debe resaltarse que en virtud del artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, las mismas tienen un límite de aplicación fundamental, en tanto se aplican respecto de los tributos ya establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.

 

También resulta pertinente hacer referencia al concepto de servicio público de transporte de personas. Sobre el particular esta Procuraduría en anteriores oportunidades se ha referido al concepto de servicio de transporte de personas, y ha señalado que en Costa Rica el transporte de personas vía terrestre podía ser prestado ya fuera como una actividad privada desarrollada por sujetos particulares -en tanto manifestación de su derecho a la libertad de empresa- o bien bajo la figura del transporte remunerado de personas (transporte colectivo regulado en la Ley N° 3503 de 10 de mayo de 1965 y sus reformas, y transporte remunerado modalidad taxi regulado en la ley N° 7969 del 22 de diciembre de 1999), como servicio público y cuya titularidad corresponde al Estado. En el fondo, el  servicio público designa una actividad dirigida a la satisfacción de una necesidad general, que es de interés público y que está sujeta a un régimen jurídico especial. Al respecto la Sala Constitucional ha indicado:

 

"Una necesidad es de carácter general cuando muchas personas pueden identificar en ella su necesidad individual, o lo que es lo mismo, la necesidad general es "la suma apreciable de concordantes necesidades individuales". Sala Constitucional, N° 10134-99 de 11: 00 hrs. del 23 de diciembre de 1999.

 

Asimismo, en el dictamen N° C-231-2005 de fecha 23 de junio de 2005, este órgano asesor se ha pronunciado sobre los aspectos fundamentales del servicio público, enfatizando  el concepto de "publicatio" y en la posibilidad de que la gestión del servicio sea realizada en forma indirecta. En ese sentido, se indicó que:

 

"Al origen del servicio público encontramos una actuación pública dirigida al público y que tiende a satisfacer una necesidad que - se parte- es sentida colectivamente por la sociedad. Es esa circunstancia lo que justifica la asunción pública de dicha actividad.

El servicio público releva de la autoridad administrativa, que asume la responsabilidad de su prestación y, por ende, de la satisfacción de las necesidades de los usuarios. Ello aún cuando la gestión sea delegada posteriormente. La asunción de la actividad sea por un mandato legal, sea por una actuación de la competencia general que corresponde a las municipalidades, determina la obligatoriedad de la prestación del servicio. La apreciación por la autoridad pública del carácter público de una actividad, publicatio, otorga la titularidad de la actividad a la Administración, determinando el deber de su prestación y correlativamente, haciendo surgir el derecho subjetivo de cualquier ciudadano, potencialmente usuario de la actividad, de obtener dicho servicio. Procede recordar, al efecto, que el servicio público no funciona en interés propio de la Administración titular, así como tampoco en el interés particular de los usuarios, sino en relación con la satisfacción del interés público.”

 

Como corolario se tiene entonces que el servicio público de una actividad, determina la titularidad pública misma que corresponde ejercerla a la Administración Pública, aun cuando éste servicio sea explotado por particulares quienes requieren de una habilitación especial de la Administración, para poder gestionar la prestación del servicio.

 

 

II.                MARCO JURÍDICO

 

La posibilidad de prestar el servicio de transporte de personas como una actividad privada, quedó vedada con la promulgación de la Ley N° 8955 del 16 de junio del 2011, que no sólo reformó el artículo 323 del Código de Comercio en cuanto al porteo de personas, sino que reformó y adicionó la Ley N° 7969 “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi” de 22 de diciembre de 1999.

 

Así, mediante la reforma del artículo 2 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en vehículos en la modalidad de Taxi (Ley N° 7969), se reitera que el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, se considera un servicio público que se explotara mediante la figura de la concesión administrativa de acuerdo con los procedimientos establecidos en la ley y su reglamento, o del permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi, conforme lo dispone el inciso a) del artículo 7 de la ley de cita.

 

Quienes se encuentren autorizados para prestar el servicio de transporte remunerado de personas en modalidad taxi y que cuentan con la figura de la concesión administrativa, tienen derecho a obtener una desgravación arancelaria de los impuestos vigentes  que afecten la importación de vehículos destinados para tales fines. En lo que interesa dispone el artículo 60 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en vehículos modalidad taxi:

 

“ARTÍCULO 60.-

Los vehículos nuevos comprados para el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, tendrán derecho a una exoneración del sesenta por ciento (60%) de la totalidad de los impuestos de todo tipo que se pagan por la importación o con ocasión de ella. Solo se permitirá una exoneración cada cuatro años y por cada concesión otorgada conforme a esta ley. Las unidades exoneradas deberán dedicarse exclusiva y permanentemente al servicio público indicado, y solo podrán ser sustituidas conforme al artículo 53 de esta ley.

Las personas beneficiadas con una concesión de taxi que compren vehículos nuevos de tecnología limpia, quedan exentas totalmente del pago de aranceles y otros derechos de importación para la adquisición de vehículos nuevos eléctricos, de gas LP o con otra posibilidad de tecnología limpia, así como los destinados al transporte de discapacitados”.(El resaltado no es del original)

 

Corresponde a la Dirección General de Hacienda autorizar y regular todo lo referente a los trámites de exoneración de tributos de bienes; así como controlar y vigilar en conjunto con los órganos que recomiendan el uso y destino de los bienes exonerados. Sobre el tema el ordinal 2 del Reglamento sobre las exoneraciones a vehículos de transporte público de personas en la modalidad taxis dispone:

 

Artículo 2º-

Corresponderá al Ministerio de Hacienda, por medio de sus dependencias competentes, otorgar la autorización de las exoneraciones de acuerdo con la respectiva legislación, llevar a cabo el debido control en los trámites de exoneración y liquidación de tributos de los vehículos que correspondan para garantizar un adecuado control de los bienes exonerados; realizar estudios para verificar que las diversas oficinas involucradas cumplan adecuadamente con las funciones indicadas en el presente reglamento, así como las demás que señala la legislación atinente.

 

Asimismo establece el mismo cuerpo normativo en el numeral 3 que  corresponderá al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) por medio del Consejo de Transporte Público, recomendar las exoneraciones sobre vehículos para taxi, así como velar porque dichos vehículos sean utilizados específicamente en el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi y que cumplan con las indicaciones prescritas en la Ley Nº 7969.

 

Por otro lado, para efectos de la aprobación de la exoneración a que hace referencia la ley citada anteriormente, las personas físicas que deseen obtener un contrato de concesión administrativa formalizado para la explotación del servicio de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi firmado con el Consejo de Transporte Público, deberá seguir el procedimiento establecido en el artículo 14 del Reglamento sobre las exenciones de vehículos  de transporte público de personas en la modalidad taxi. Sobre el tema establece dicho numeral:

 

Artículo 14.-

El Consejo de Transporte Público recibe del concesionario en primera instancia el formulario de solicitud y autorización de exoneraciones de impuestos y los documentos anexos, verifica que el vehículo cuya solicitud de exoneración se gestiona cumpla con los requisitos de Ley y confecciona el oficio o nota de remisión ante el Departamento de Exenciones, acompañándola de toda la documentación.

El Departamento de Exenciones recibe la totalidad de la documentación y una vez analizada, autoriza o no, finalmente la nota de exención. De este documento de exención se remitirá fotocopia al Consejo de Transporte Público o indicará por escrito las razones técnicas y jurídicas que imposibilitan el otorgamiento de la exoneración.

Si se aprobara la exoneración, se entregará copia al beneficiario y el original de la Nota de Exoneración la remitirá el Departamento de Exenciones, a la dependencia correspondiente de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, con el fin de que se aplique al respectivo desalmacenaje. En caso de que se establecieran medios de transmisión electrónica, en lugar de remitir el documento físico de la nota de exención, se enviará vía electrónica la correspondiente comunicación a la Dirección General de Aduanas o a la Aduana respectiva.

La dependencia correspondiente de la Dirección General de Aduanas recibe dicho documento y procede a aplicarlo a la declaración aduanera de importación respectiva.

 

Como corolario, la Ley Reguladora de Exoneraciones vigentes, Derogatorias y Excepciones (ley N° 7293) sistematiza la exoneración de los impuestos vigentes  que afecten la importación de vehículos destinados al transporte remunerado de personas en modalidad taxi, asimismo reitera que el valor máximo permitido de los vehículos por importar se fijará conforme a las disposiciones que, a los efectos dicte el Ministerio de Obras Públicas y Transportes de común acuerdo con el Ministerio de Hacienda.

 

Con la reforma de las Leyes N°s 3284 ( Código de Comercio ) y N° 7969, introducida por la Ley N° 8995 se crea una modalidad nueva de servicio público, denominada  “servicio especial estable de taxi”  que se define como el servicio público de transporte remunerado de personas dirigido a un grupo cerrado de personas usuarias y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable, eliminándose expresamente el transporte ordinario de personas, conocido como porteo que regulaba el artículo 323 del Código de Comercio, y reserva dicha figura para el transporte de noticias o cosas que puede ser realizado por personas o empresas públicas Con la reforma del artículo 323 del Código de Comercio se elimina el porteo de personas y con la reforma de la Ley N° 7969 se crea el permiso para el servicio especial estable de taxi. En lo que interesa dispone el artículo 323 del mismo cuerpo normativo:

 

“De los Porteadores

ARTÍCULO 323.-Por el contrato de transporte la persona porteadora se obliga a transportar cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio. El transporte puede ser realizado por empresas públicas o privadas. Son empresas públicas las que anuncian y abren al público establecimiento de esa índole, comprometiéndose a transportar por precios, condiciones y períodos determinados, siempre que se requieran sus servicios de acuerdo con las bases de sus prospectos, itinerarios y tarifas. Son empresas privadas las que prestan esos servicios en forma discrecional, bajo condiciones y por ajustes convencionales.

El contrato de transporte regulado en este artículo no autoriza el transporte de personas por medio de vehículos automotores.” (Lo resaltado no es original).

 

De la norma transcrita, se puede determinar que  el porteo de cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio, constituye  una actividad lucrativa, para empresas públicas o privadas. No obstante el contrato de transporte regulado en el artículo anterior no autoriza el transporte de personas por medio de vehículos automotores.

 

Sin embargo, la Ley N° 8955 también reformó y adicionó la Ley N° 7969 “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, además instituye que las personas físicas o jurídicas que se encuentren dedicadas a la actividad del porteo de personas modalidad automóvil y que se encuentren operando según lo establecido en el artículo 323 de Código de Comercio sin itinerario fijo y cuyos servicios se contraten por viaje, tiempo o en ambas formas, deberán acreditar su condición ante el Consejo de Transporte Público.

 

Asimismo, a las personas cuyas peticiones resulten procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso especial de taxi, por un plazo de tres años prorrogables por plazos iguales a solicitud de la persona interesada, a la que se le aplicara las estipulaciones establecidas en el transitorio citado anteriormente.

 

Aunado a ello, el Transitorio II de la Ley N° 8955 dispone lo siguiente:

 

TRANSITORIO II.-

Por tratarse el servicio especial estable de taxi de un servicio de carácter residual y limitado, en razón de que la prestación del servicio está dirigido a un grupo cerrado de personas, sin que existan estudios técnicos actualizados que permitan establecer o cuantificar la necesidad actual de este servicio especial, corresponderá al Consejo de Transporte Público, en razón de los principios de razonabilidad, proporcionabilidad, oportunidad y necesidad, lo siguiente:

a) Establecer los requerimientos nacionales de transportación del servicio especial estable de taxi.

b) El porcentaje de unidades que se autoricen para la prestación del servicio especial nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado.

c) De esta valoración dependerá el número de permisos especiales que podrá otorgar el Consejo de Transporte Público, el cual será, para esta única vez, del treinta por ciento (30%) a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por el Consejo de Transporte Público.

d) Para los efectos correspondientes, el Consejo de Transporte Público llevará un registro de control de todos los permisos autorizados.

 

En suma, habiendo cumplido en tiempo con la presentación de los requisitos establecidos en el Transitorio I de la ley de cita ante el Consejo de Transporte Público, se le otorgará el documento que acredite a las personas físicas o jurídicas como permisionario estable de taxi.

 

Se tiene entonces, que la Ley N° 7969 establece dos modos de explotación del servicio público, uno bajo la modalidad de taxi, que se otorga mediante concesión administrativa, y otro el llamado permiso especial de taxi, que surge como consecuencia de la eliminación del porteo de personas, y que no está sujeto a concesión administrativa.

 

 

III.             SOBRE EL FONDO

 

Lo que se pretende con la consulta planteada, es determinar si la exención prevista en el artículo 60 de la Ley N° 7969 ( Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi ),    resulta aplicable a las personas que  se encargan de prestar el servicio especial estable de taxi.

 

            Según se indicó supra, las personas físicas o jurídicas que se encuentren dedicadas a la actividad del porteo de personas modalidad automóvil y que acrediten su condición ante el Consejo de Transporte Público, según lo prevé la reforma introducida por la Ley N° 8955 y cumplan con los requisitos establecidos por el legislador, se les otorgará  documento que lo acredita como permisionario estable de taxi, por el término de tres años prorrogables. Es decir, que con la reforma introducida a la ley N° 7969, el legislador crea una nueva modalidad de servicio público, que si bien resulta similar a la prestación del servicio público que brindan los taxistas, difieren en su origen y configuración. A saber, en el caso de los taxis, el servicio público se presta en virtud de una concesión, en tanto, en el caso del servicio estable de taxi que surge con ocasión de la reforma del artículo 323 del Código de Comercio, el mismo se presta en virtud de un permiso que otorga el Consejo de Transporte Público cuando se cumplan con los requisitos que exige la ley.

 

Lo anterior tiene importancia para determinar los alcances de la exención prevista en el artículo 60 de la Ley N° 7969, toda vez que para esta Procuraduría, resulta condición sine qua non para el otorgamiento de la exención prevista en el artículo 60 de la Ley N° 7969 , respecto de la compra de vehículos nuevos para el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, la existencia de una concesión previa, condición que no reúnen los prestatarios del servicio estable de taxi, ya que dicho servicio se presta en virtud de un permiso temporal otorgado por el Consejo de Transporte Público, tal y como se indicó supra.

 

En lo que interesa el artículo 60 de la ley N° 7969 expresamente dispone, que sólo se permitirá una exoneración cada cuatro años por cada concesión otorgada conforme a la ley, ya sea para la adquisición de vehículos ordinarios, o de tecnologías limpias. No podría entonces, dimensionarse los alcances de la exención creada a supuestos no contemplados por el legislador, como sería el caso de los permisionarios del servicio estable taxi.

 

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que resultaría aplicable la desgravación arancelaria de impuestos en la importación de vehículos destinados al transporte público de personas, previsto en la en el ordinal 60 de la Ley Nº 7969 de fecha 22 de diciembre de 1999, publicada en La Gaceta Nº 20 de fecha 28 de enero de 2000, sólo en aquellos casos en los que  el beneficiario cuente de previo con una concesión administrativa.

 

Con toda consideración suscriben atentamente,

 

 

 

 

Licdo. Juan Luis Montoya Segura                        Licda Estefanía Villalta Orozco

Procurador Tributario                                           Abogada Procuraduría

 

 

 

EVO/Kjm

Código: 7035-2014