04 de noviembre de 2014

 C-378-2014

Ingeniera

Sara Salazar Badilla

Gerente General

Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE)

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio GG-0082-2013, de 18 de enero de 2013, ratificado por oficio GG-1831-2013, de 12 de agosto de 2013, ambos firmados por su antecesor, y por los que se formula expresamente la presente consulta con el objeto de determinar si el criterio que ha operado en RECOPE acerca de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo, negociada entre las partes y firmada el 10 de octubre de 2012, es correcto (Artículo 160 dispone: “Esta Convención Colectiva de Trabajo tendrá una duración de dos años a partir del 1º de enero de 2011”), y si en consecuencia, los pagos correspondientes a los trabajadores respecto a la Evaluación del Desempeño del período 2011, con fundamento en el artículo 113 de la Convención Colectiva que fue negociada, y en el que se dispone que para efecto de calificación se tomará en cuenta el salario actualizado, se llevó a cabo de manera adecuada.

            A falta del criterio de la asesoría legal –criterio de admisibilidad conforma al artículo 4 de nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas -, mediante oficio APG-003-2013, de 22 de enero de 2013, el despacho de la Procuradora General les previno aportarlo en el plazo de 8 días hábiles.

En cumplimiento de lo prevenido se acompaña de la opinión de la Asesoría Jurídica institucional, materializada en el oficioDJU-1741-2012, de fecha 19 de noviembre de 2012; según la cual, en lo que interesa, concluye que el pago de la Evaluación del Desempeño del período laborado entre enero a diciembre de 2011, pagadero en el primer semestre del 2012, debió calcularse con fundamento en la norma 113 de la actual convención colectiva que entró en vigencia el 1º de enero de 2011 (art. 160 de la citada convención). Pero estima que los períodos anteriores al 2011 no sería posible aplicarles de manera retroactiva aquella nueva norma convencional.

Analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que al menos un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante con respecto de las preguntas formuladas en su consulta:

Por un lado, si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de asuntos concretos, quizás pendientes de resolución en sede administrativa. Por otro lado, implícitamente se nos está pidiendo una valoración sobre la conformidad o no con el ordenamiento jurídico, de actuaciones y conductas concretas emanadas de las autoridades administrativas de RECOPE. 

 Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a inveterada jurisprudencia administrativa, en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes,  no le corresponde a la Procuraduría General de la República entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 y C-135-2014), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

Adicional a lo indicado, siendo que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones o relaciones de empleo por el acuerdo de las partes –representantes de la Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo que habrán que aplicarse en el futuro a todos los trabajadores de determinada unidad productiva, a través de una nueva fuente formal de derecho (dictámenes C-257-2005 y OJ-029-2005), y dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, por la que a lo sumo estaríamos llamados a ejercer un control abstracto o directo de aquellas normas jurídicas como producto de un poder normativo autónomo, pero jamás un control de legalidad aplicativo o indirecto sobre actos concretos de aplicación del convenio colectivo, como expresamente se nos pide en el presente caso, consideramos que no es posible atender la gestión formulada, y por ende, ejercer la función consultiva que se solicita, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares que no nos competen (dictamen C-058-2006).

Efectivamente, si accediéramos a emitir nuestro criterio sobre lo consultado, el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y consecuentemente la decisión final tanto de la aplicación o no de la cláusula convencional aludida, no estaría residenciada exclusivamente en aquel órgano, sino, en buena parte en este órgano superior consultivo: lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias de nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegitimo de la Administración activa consultante de su capacidad negocial, ya que como dijimos, la discusión, así como la determinación de las condiciones de trabajo por pactar en una convención colectiva de trabajo, le corresponde exclusivamente a los interesados (Dictamen C-198-2007 de 20 de junio de 2007).

En segundo término, se nos pide analizar actos concretos adoptados al respecto por autoridades Administrativas de RECOPE, así como criterios vertidos por la asesoría legal sobre el tema de interés; esto con miras a determinar su validez para resolver en definitiva el reclamo administrativo presentado por los interesados.

Esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004,  C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-369-2007, C-113-2008, C-224-2009, C-177-2010,   C-205-2010, C-128-2011 y C-135-2014, entre otros muchos).

Sin perjuicio de todo lo dicho, en un afán de colaborar con la administración de RECOPE en la solución del problema de fondo planteado, instamos el estudio de varios de nuestros dictámenes sobre temas atinentes; a los cuales se puede acceder por medio de nuestra página en Internet http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

-      Si bien por regla de principio las convenciones colectivas rigen a partir de su homologación –eficacia jurídica- (art. 57 del Código de Trabajo), lo cierto es que el propio ordenamiento jurídico (art. 58 Ibídem) admite que las cláusulas convencionales puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior a su homologación, permitiendo de esta manera que las partes puedan indicar un momento anterior al cual pueda retrotraerse los efectos de las cláusulas una vez realizada la homologación, siempre que ello sea materialmente posible (Dictámenes C-172-2007 y C-332-2007); posición que ha sido incluso avalada por la Sala Segunda en las resoluciones Nºs 258-1996, 911-2000, 2000-00995 y 2001-00183; y que resulta coherente con el ordinal 11 in fine del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS y sus reformas -Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público-, según el cual: “Las partes podrán señalar la vigencia de cada norma en forma individual, o de la convención colectiva en forma integral”.

-      En el tanto los beneficios derivados de las convenciones colectivas se financian con fondos públicos, todo acto de disposición debe considerar, en principio, la legalidad de la erogación y ponderar su mesurabilidad o razonabilidad, bajo criterios de economía y eficiencia (Dictamen C-224-2009; resoluciones 7261-2006,  6347-2006 y 6728-2006, ambas de la Sala Constitucional, entre otras).

Estimamos entonces que la Administración activa consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, la procedencia o no del reclamo administrativo formulado por los interesados, a fin de determinar la aplicación o no de la cláusula convencional comentada.

CONCLUSIÓN:

Luego de un exhaustivo análisis, ante el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, por suponer tanto el análisis de un caso concreto como la valoración específica de criterios técnicos dados por órganos internos de la Administración consultante, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/vhv