4 de noviembre de 2014

C-379-2014

Licenciado

Mauricio Antonio Salas Vargas

Secretario Concejo municipal

Municipalidad de Montes de Oca

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AC-773-12), de 14 de agosto de 2012 –recibido el 27 de agosto del mismo año, mediante el cual trascribe el acuerdo adoptado por el Concejo municipal de Montes de Oca en la sesión ordinaria 120-2012, Transitorio 1 del 13 de agosto de 2012, mediante el cual se nos consulta acerca de la legalidad de un convenio suscrito entre partes (representantes de los trabajadores y de esa corporación municipal) con el fin de dar extensión a los beneficios de la Convención Colectiva ya denunciada ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mientras se negocia una nueva convención.

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consulta contiene el criterio de la asesoría jurídica institucional.

I.- Antecedentes de interés:

            El 3 de marzo de 2004, la V Convención Colectiva de esa corporación municipal fue denunciada por la entidad patronal ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

            No obstante, el 5 de abril de 2004 los representantes tanto de los trabajadores, como de la entidad patronal, en aplicación plena del principio de autonomía colectiva que impera en la materia, acordaron mantener vigentes todos los beneficios establecidos en la V Convención Colectiva, por el lapso que dure la renegociación de una convención.

            Por constancia DRT-094-2014, emitida a las 12:10 hrs. del 14 de marzo de 2014, la Jefa del Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, indican que la V Convención Colectiva de la Municipalidad de Montes de Oca se encuentra vigente.

II.- Inadmisibilidad de la consulta.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, un triple orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante respecto de las preguntas formuladas en su consulta:

Por un lado, si bien en apariencia su gestión ha sido planteada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer, por su directa alusión, la existencia de asuntos concretos en los que el punto consultado está pendiente de resolución en sede administrativa. Por otro lado, se nos está pidiendo una valoración de legalidad sobre actuaciones concretas y potenciales de la Administración activa en casos específicos. Y en tercer lugar, hemos reconocido que el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tiene una competencia prevalente en materia de homologación, ratificación o refrendo de convenios colectivos (art. 57 del Código de Trabajo).

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003, OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-177-2010 de 17 de agosto de 2010 y C-207-2010 de 11 de octubre de 2010).

Debe comprender la administración activa consultante que, por un lado, como la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones o relaciones de empleo por el acuerdo de las partes –representantes de la Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo que habrán de aplicarse a todos los trabajadores de determinada unidad productiva, a través de una nueva fuente formal de derecho (dictámenes C-257-2005, OJ-029-2005, C-058-2006 y C-413-2007, entre otros), y por el otro, considerando además, que a diferencia de otros entes descentralizados que únicamente tienen autonomía administrativa, pues en materia de gobierno están sujetas inexorablemente a la Ley (art. 188 constitucional), las municipalidades gozan además de autonomía política o de gobierno plena, que le permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades - lo cual conlleva para el Concejo municipal el poder de decidir y definir libremente políticas, programas de acción, metas, medios normativos, administrativos y presupuestarios  indispensables para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público local-, podemos concluir que en el presente caso es clara y ostensible la presencia de un interés corporativo de esa entidad territorial en el asunto en cuestión, lo cual comporta por sí la necesaria, obligada y exclusiva intervención de las respectivas autoridades municipales -de gobierno y administración (Artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1, 2, 3, 4.f) y 13. e) y m) del Código Municipal) para negociar y decidir los asuntos que les competen.

Así las cosas, dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso no es posible atender la gestión formulada, y por ende, ejercer la función consultiva que se solicita, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares. En efecto, el ente corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre lo consultado no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.

En segundo término, en lo concerniente a la valoración de actuaciones –actuales o potenciales-, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).

            En tercer lugar, resulta innegable que en este caso el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, órgano heterónomo especializado que por mandato legal expreso ratifica o refrenda el instrumento colectivo (artículo 57 del Código de Trabajo y dictámenes C-038-98, C-058-2006 y C-198-2007; resolución Nº 2006-010781 de las 14:53 horas de 26 de julio de 2006, Sala Constitucional y la resolución Nº 2010-001066 de las 08:34 hrs. del 6 de agosto de 2010, Sala Segunda), ha emitido constancia acerca de la vigencia de la V Convención Colectiva de esa municipalidad.

En todo caso, por el innegable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, le indicamos a esa corporación territorial que si bien la regla en doctrina es que si el convenio es denunciado mientras se pacta uno nuevo no tendrán vigencia las cláusulas obligacionales, pero sí las de contenido normativo, salvo que se pacte lo contrario, lo cierto es que en nuestro medio la jurisprudencia laboral ha determinado que la denuncia de una convención colectiva no produce la aniquilación automática de los efectos de la convención colectiva, pues el ordinal 58 del Código de Trabajo faculta a las partes pactar una cosa distinta, incluso dentro del mismo instrumento colectivo, manteniendo su vigencia, aún en el supuesto de denuncia, durante el período en que las partes logren un nuevo acuerdo colectivo, en aplicación plena del principio de la autonomía colectiva que impera en esta materia (Resoluciones Nºs 2012-000905 de las 10:00 hrs. del 3 de octubre de 2012, 2012-001045 de las 14:20 hrs. del 21 de noviembre de 2012. En sentido similar la Nº 2001-00183 de las 10:30 hrs. del 22 de marzo de 2001, todas de la Sala Segunda); reconociéndose así excepcionalmente la denominada “Ultractividad del convenio vencido y denunciado”[1], si así lo dispusieran las partes legitimadas.

            No obstante, estimamos que aquella excepción reconocida a nivel de fuente no escrita del ordenamiento (art. 7 incisos 1 y 2 LGAP) no puede quedar abierta e ilimitada “sine die” –como en este caso-, máxime que aquella ultractividad del convenio denunciado está circunscrita al lapsus temporal que comprende el período necesario para negociar un nuevo convenio colectivo y su homologación. Y por tanto condicionada a que se alcance un nuevo convenio[2]. Admitir lo contrario –ultractividad sin límite temporal- podría conducir a un fraude de ley[3], en el tanto se estarían perpetuando convenios colectivos que, por regla general, debieron perder vigencia al ser oportunamente denunciados[4]. La idea es incentivar o estimular la renovación del contenido negocial de los convenios colectivos y evitar así la petrificación de las condiciones de trabajo pactadas, adaptándolas a la actual situación económicos en términos de flexibilidad, y que no se demore en exceso el acuerdo renegociador.

CONCLUSIÓN.

            Por tratarse, en primer término, de un asunto de competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal –autodeterminación de las condiciones de trabajo por acuerdo entre partes-, o en su caso del  Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –homologación del convenio suscrito y su vigencia-, y consecuentemente, con el fin de evitar un eventual desapoderamiento ilegítimo tantode la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, como de competencias legalmente conferidas al Ministerio de Trabajo, concluimos que deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

Le corresponderá entonces, según lo expuesto y bajo su entera responsabilidad, a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, determinar el criterio aplicable para resolver el conflicto normativo acusado, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/vhv