18 de noviembre de 2014

C-390-2014

Licenciado

Jairo Emilio Guzmán Soto

Alcalde Municipal

Municipalidad de San Mateo

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AI/MSM/-98/12-12, cuya atención me fue asignada el 4 de noviembre último, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la figura de la dedicación exclusiva y con el plazo de prescripción regulado en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

1.                  Sobre los alcances de la consulta

            Nos indica en la consulta que en el mes de enero de 2008 ingresó a laborar a la Municipalidad de San Mateo, en la plaza de promotora social, la señora Siany Rodríguez Hidalgo.  Agrega que en el mes de mayo de ese año, la Municipalidad suscribió un contrato de dedicación exclusiva con la señora Rodríguez, a raíz de lo cual se le reconoció el pago de una compensación económica equivalente a un 35% sobre su salario base.  Manifiesta que el 9 de junio de 2008, la auditora de la Municipalidad  comunicó a la Alcaldía que ese pago podría ser improcedente, por lo que el 11 de junio de 2008 se decidió suspenderlo.  Sostiene que el 8 de agosto de 2011, el órgano director del procedimiento nombrado para conocer del asunto emitió su recomendación, e indicó que “… cualquier acción para recobrar el dinero pagado a la señora Siany Rodríguez Hidalgo en el mes de mayo de 2008 en concepto de dedicación exclusiva se encuentra prescrito al tenor del artículo 607 del Código de Trabajo”.

            Afirma que a pesar de lo anterior, fue citado por un funcionario de la Contraloría General de la República quien, en una reunión llevada a cabo en el Departamento de Denuncias, le indicó “… que dicho proceso no se encuentra prescrito de acuerdo a lo establecido en los artículos 71, 72, 73 y 174 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.  En virtud de esa situación nos consulta “… si la responsabilidad de un funcionario que recibió dinero mediante un plus salarial al que no tenía derecho se encuentra prescrita o no y si en su defecto procede la interposición de un órgano director”.

2.                  La consulta se refiere a un caso concreto

De lo expuesto en el apartado anterior se deduce, sin mayor esfuerzo, que la consulta que se nos plantea constituye un caso concreto que debe ser resuelto por la Administración consultante, por lo que emitir un dictamen vinculante en esas circunstancias implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones.

            La posición antes dicha ha sido sostenida reiteradamente por este Despacho.   A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-194-94, del 15 de diciembre de 1994 (reiterado, entre muchos otros, en el C-220-2014 del 18 de julio de 2014) manifestamos lo siguiente:

"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasio­nes, que el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados.  En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa”.

A pesar de lo anterior, y en un afán de colaboración, haremos referencia de seguido a algunos criterios emitidos por esta Procuraduría sobre la prescripción regulada en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, con la expectativa de que esa información pueda ser de utilidad para resolver el caso.

3.                  Sobre la prescripción especial prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República

Si bien en la consulta se hace referencia a la posibilidad de aplicar en el asunto en estudio los artículos 71, 72, 73 y 174 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994), una vez analizado el punto estimamos que el único artículo de los citados que podría tener relación con el tema es el 71, porque el 72 y el 73 se refieren a otras situaciones; mientras que el 174 no existe, pues la Ley Orgánica de la Contraloría tiene solamente 80 artículos.

Para mayor claridad, transcribiremos de seguido el artículo 71 mencionado:

“Artículo 71.— Prescripción de la responsabilidad disciplinaria.  La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas:

a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho.

b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio −entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad− la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.

La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.

Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada”.  (Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la ley n.° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

            Sobre la norma recién transcrita, debemos indicar que según lo ha dispuesto la Sala Constitucional (sentencia n.° 6750-97 de las 11:12 horas del 17 de octubre de 1997), es aplicable solamente a los servidores que manejan fondos públicos, categoría que fue definida por esta Procuraduría de la siguiente manera:

“Servidor que "maneja fondos públicos" es aquél que por disposición del ordenamiento y conforme su acto de nombramiento está en una particular relación con los citados fondos, que le permite participar en las distintas etapas de la ejecución presupuestaria de los ingresos y egresos, así como los que intervienen en el proceso de fiscalización y control de la "Hacienda Pública" o en general, participan directamente en la administración financiera del organismo público de que se trate”. (OJ-107-98 del 17 de diciembre de 1998).

“… si bien es cierto que en una dependencia pública pueden laborar muchas personas que tienen acceso al haber patrimonial de la oficina, no todos manejan y disponen de los fondos públicos. Y sólo en la medida en que aquél concepto se circunscriba únicamente a los "funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos", resulta justificable la diferencia de los plazos de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria, pues con un plazo de prescripción más largo como el que establece el citado artículo 71, "se pretende posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos, ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de asegurar el manejo más sano y limpio posible de los fondos públicos”. (OJ-043-2005 del 1° de abril de 2005).

            Esta Procuraduría se ha referido también a los diferentes tipos de responsabilidad en los que puede incurrir un funcionario público y a los plazos de prescripción que rige para cada uno de ellos:

“… la responsabilidad personal de los empleados y servidores públicos puede ser penal, administrativa o disciplinaria, civil y aun política, las cuales deben hacerse efectivas en aras de preservar el eficiente funcionamiento administrativo; y dentro de límites que resulten del ordenamiento jurídico aplicable, con todas las garantías que son propias del debido proceso, quedan proscritas todas las formas de autoritarismo, persecución o presión política o cualesquiera otra índole.

Indudablemente la responsabilidad administrativa o disciplinaria es la que más frecuentemente se aplica, mientras que la penal y la civil, en su efectivización son raras y casi excepcionales (Véase al respecto, ESCOLA, Héctor J. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, pág. 108-110).  

En cuanto a la posible responsabilidad civil que se pudiera igualmente imputar tanto a funcionarios, como a exfuncionarios, debemos advertir que ello sólo procederá en el tanto la Administración activa logre determinar en cada caso, mediante los respectivos procedimientos administrativos de rigor, si ha mediado contra ella algún tipo de daño efectivo que sea susceptible de ser evaluable e individualizable y, sobre todo, imputable a la persona contra quien se enderezaría la acción de responsabilidad en materia civil.  

Al respecto, deben tenerse presentes los plazos de prescripción que han sido establecidos en los artículos 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública, así como en el artículo 75 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.  (C-307-2004 del 25 de octubre de 2004).

“Dependerá del régimen jurídico transgredido la aplicación de un plazo específico de prescripción de la potestad sancionadora administrativa. Bajo el entendido de que las faltas cometidas en detrimento del régimen estatutario general, prescriben en el plazo de un mes (art. 603 del Código de Trabajo). Mientras que el establecimiento de la responsabilidad del funcionario público por falta personal, por infracción de los sistemas de fiscalización superior, de administración financiera (Ley Nº 8131), de control interno (Ley Nº 8292) e incluso para evitar la corrupción y el enriquecimiento ilícito (Ley Nº 8422), prescribe en cinco años, conforme al régimen de la Hacienda Pública (art. 71 de la  Ley Orgánica de la Contraloría General de la República –Nº 7428−). Lo cual deberá determinarse casuísticamente”. (C-021-2011 del 31 de enero de 2011).

            En este caso, corresponderá entonces a la Municipalidad de San Mateo decidir si la funcionaria Siany Rodríguez Hidalgo pertenece a la categoría de “servidores que manejan fondos públicos” y, en consecuencia, si le es aplicable el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

4.                  Conclusión

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

A.                Por versar la consulta que se nos plantea sobre un caso concreto, no nos es posible evacuarla con carácter vinculante, pues ello supondría sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones.

B.                 En todo caso, se reseñan algunos criterios emitidos por esta Procuraduría sobre la prescripción especial prevista en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, con la expectativa de que esa información pueda ser de utilidad para resolver el caso.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm