27 de noviembre de 2014

C-424-2014

 

Señor

Ramón Venegas Porras

Auditor Interno

Defensoría de los Habitantes

 

 

Estimada señor:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número           AI-DHR-56-08-13 del 13 de agosto del 2013.

 

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado por el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio supra indicado, se solicita criterio de este Órgano Asesor sobre las competencias de las Auditorías Internas del sector público, según los artículos 22 y 38 de la Ley de Control Interno. Al efecto, seña su oficio lo siguiente:

 

 “(…) Con respecto a las competencias de las auditorías internas del sector público, según lo estipulado en el artículo 22 de la Ley de Control Interno, en su inciso d), en lo que literalmente me interesa destacar:  ..…., (sic)” además de advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.”

Por otra parte este mismo cuerpo legal, en el artículo 38 sobre el “Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República”, señala: “Firme la resolución del jerarca que ordene resoluciones distintas de las recomendadas por la auditoría interna, ésta tendrá un plazo de quince días, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los motivos de su inconformidad con lo resuelto para indicarle que el asunto en conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de los ocho días siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones de inconformidad indicadas”. Lo subrayado en negrita es del suscrito.

Las “advertencias” son simples prevenciones o “alertas” que las auditorias remiten a los jerarcas y titulares subordinados, generalmente vía correo electrónico, sobre diversos aspectos de control interno (detallados en el artículo 8 arriba mencionado) sin que las mismas surtan ningún tipo de efectos jurídicos y mucho menos responsabilidades para el destinatario, quedando dentro del ámbito potestativo y discrecional del destinatario acogerlas u (sic) simplemente archivarlas, sean que no revisten ningún carácter vinculante (solo si el hecho o el acto se concreta posteriormente, podría materializarse la responsabilidad en contra de la Administración o Jerarca). No sucede lo mismo con los informes de auditoría estructurados (bajo cierto formato y metodología de trabajo en cuanto a la determinación de los hallazgos), donde se detallan las supuestas anomalías encontradas, conclusiones, recomendaciones, normas incumplidas, plazos para dar respuesta a este órgano de control, etc., donde si se presenta cierto grado de coerción de la Auditoria hacia la Administración Activa, a efecto de que atienda las recomendaciones vertidas en determinado lapso perentorio de tiempo.

La consulta: A) ¿En ambos ejemplos aplica indistintamente el artículo 38 anterior o solo para los informes del segundo ejemplo, sea para las “advertencias” no? B) ¿Este artículo aplica solo para los desacuerdos surgidos por el fondo o sea (sic) sobre el resultado a que se llegó en la ejecución de la auditoria o también por la forma, sea sobre la metodología o procedimiento de trabajo seguido, así como el soporte probatorio? C) Exigir o solicitar el cumplimiento de requisitos formales en el contenido de un informe de “advertencia”, ¿es competencia del Jerarca o de la Contraloría, en aras de lo que dispone el artículo 25 de esta misma ley y el segundo párrafo del 24, ya que se trata de un órgano superior con capacidad técnica para valorar esta situación?

 

Como se advierte de la transcripción que precede, la inquietud del consultante se cierne sobre aspectos propios derivados de las competencias que la Ley de Control Interno concede a las Auditorias, materia que, por su naturaleza, corresponde ser conocida por la Contraloría General de la República, tal y como pasamos a indicar.

 

II.                 INADMISIBILIDAD  DE LA CONSULTA

 

La consulta que se plantea se encuentra vinculada a las competencias propias de las auditorías internas en relación a los informes y advertencias que emitan, en ejercicio de las competencias que la Ley de Control Interno concede a estos órganos (artículo 22 de la Ley de Control Interno).

 

Así las cosas, existe un motivo que impide desarrollar nuestra función consultiva vinculante, pues si bien la competencia consultiva de la Procuraduría General es genérica, no podemos pronunciarnos en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982).

 

Véase que el asunto consultado, por su objeto prevalece la competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, al versar sobre aspectos puntuales sobre la Ley de Control Interno, que sin duda involucran funciones que les son propias tanto a las auditorías internas, como a aquel órgano contralor como rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores (arts 22, 24 y 38 de la Ley General de Control Interno, Nº 8292 de 27 de agosto de 2002).

 

 

            Al efecto, esta Procuraduría indicó en el dictamen No. C-247-2011 de 4 de octubre de 2011, lo siguiente:

 

“(…) Al respecto, ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General que las consultas que versen sobre la materia de control interno y el ejercicio de las labores de auditoría, por razones de competencia sobre la materia, deben ser resueltas por la Contraloría General, y no por este Despacho. Al respecto, valga traer a colación nuestro dictamen N° C-302-2007 del 28 de agosto del 2007, en el que señalamos lo siguiente:

“La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas, establece varios requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.

Concretamente, en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se enuncian la naturaleza jurídica y las funciones de este órgano asesor:

“Artículo 1.-

Naturaleza jurídica:   La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.-

Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

(...)”.

Artículo 4.-

Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

Si bien es cierto las anteriores disposiciones son las que marcan las pautas para que esta Procuraduría ejercite su función consultiva, lo cierto es que las mismas no deben ser analizadas de forma aislada.  Es por ese motivo que este Órgano Asesor ha procurado sentar, en varios de sus pronunciamientos, los criterios que la limitan a no evacuar consultas, cuando el propio Ordenamiento Jurídico ha atribuido tal labor a  un órgano especializado de la Administración Pública.

En este sentido, hemos desarrollado la competencia prevalente y exclusiva que ostenta la Contraloría General de la República respecto al tema de los fondos públicos, de manera que mediante dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (en el mismo sentido en el dictamen C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) se dispuso:

 “En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (…)”.

Tanto la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, como la Ley General de Control Interno, No. 8292, con el fin de proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, entre otros fines, han establecido la obligatoriedad para que las administraciones activas cuenten con un sistema de control interno.  En ese sentido, se dispone en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que:

“ARTÍCULO 4.-

AMBITO DE SU COMPETENCIA

La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública (…).

Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.”

“Artículo 26. — Potestad sobre auditorías internas. La Contraloría General de la República fiscalizará que la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional, cumpla adecuadamente las funciones que le señala el ordenamiento jurídico que la regula (…).”

“ARTÍCULO 29.-

POTESTAD CONSULTIVA

La Contraloría General de la República evacuará las consultas que le dirijan los órganos parlamentarios o cuando lo soliciten al menos cinco diputados, que actúen conjuntamente, y los sujetos pasivos”

De las normas transcritas, podemos concluir que:

Las auditorías internas están sometidas a la fiscalización de la Contraloría General de la República;

La Contraloría General de la República tiene competencia para analizar el ámbito competencial  de esas auditorías internas

Continuando con el análisis normativo, la Ley General de Control Interno dispone lo siguiente: (…)

Sobre las relaciones que se derivan entre la Contraloría General de la República y las unidades de auditoría interna, hemos precisado: (…)

Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994).  Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (vg., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo:  “a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.”); todo bajo el concepto “funcional” de auditoría interna:   “La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones.

Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas.” (artículo 21, ibid)   (…)

La promulgación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República ((Capítulo IV) y la Ley General de Control Interno (Capitulo IV) significan un esfuerzo del legislador por precisar el contenido de las atribuciones que están llamadas a desarrollar las auditorias internas, así como el conjunto de relaciones orgánicas que se establecen entre éstas y los distintos repartos de la Administración Pública en que se desenvuelven.

Tal y como se citó anteriormente, se define el concepto funcional de la auditoría interna (artículo 21 de la Ley N° 8292), así como el conjunto de competencias básicas que está llamada a desarrollar (artículo 24 ibid).  Sin embargo, el contenido de su primera interrogante –tal y como la interpreta esta Procuraduría General-, nos sitúa en el terreno de las posibles relaciones que se establecen entre el Concejo Municipal y el Auditor Interno.  A tal efecto, no está de más recordar las siguientes disposiciones jurídicas.   La primera de ellas, está contenida en el Código Municipal (Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998):

“ARTÍCULO 52.-

Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.”

Por otra parte, el artículo 24 de la ya citada Ley General de Control Interno dispone:

“Artículo 24.— Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.

Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”

En criterio de la Procuraduría General, la conjugación de ambas normas permite establecer un vínculo entre el jerarca –en este caso, el Concejo Municipal- y el auditor interno, que si bien no jerárquico –artículos 101 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 25 de la Ley N ° 8292-, sí puede ser definido como de necesaria coordinación y colaboración.   En esa medida, puede afirmarse que el auditor es, a la vez, un colaborador y un fiscal del Concejo, con competencias específicas en materia de asesoría y vigilancia sobre la buena marcha de las actividades y manejo de la Hacienda Pública del Municipio.  Y dado que los acuerdos del Concejo se adoptan precisamente en las sesiones de dicho órgano colegiado (artículos 44 y siguientes del Código Municipal), una interpretación conforme al mejor cumplimiento del fin público encargado a las auditorías internas –artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública- recomiendan la presencia del auditor en tales sesiones.

Sin embargo, tal posición de principio puede verse afectada por situaciones concretas que escapan a cualquier regulación contenida en las leyes citadas.   En tales supuestos creemos de aplicación la reserva contenida en el artículo 24 supra transcrito, en la medida en que la presencia de los auditores municipales en todas las sesiones del Concejo es parte de “regulaciones de tipo administrativo” aplicables a dichos funcionarios.  De estimarse que tal presencia compromete o afecta las labores propias de la auditoría interna, el tema cae dentro de las competencias de la Contraloría General de la República, tal y como se prescribe en el artículo 24 párrafo segundo de la Ley General de Control Interno.   En virtud de esta constatación, es que se recomienda al Sr. Auditor Interno trasladar su inquietud ante el Órgano Contralor que, como queda evidenciado, ostenta la competencia decisora en este tema.” (Opinión Jurídica OJ-179-2003 del 25 de setiembre del 2003, reiterada en Dictamen C-005-2004 del 8 de enero del 2004)  

Con vista en los antecedentes legales citados, así como los criterios vertidos por esta Procuraduría General, es dable afirmar que la inquietud que aqueja a la Corporación consultante debe ser resuelta por la Contraloría General de la República.  Nótese que, en el fondo, se trata de determinar el correcto y adecuado alcance de las funciones de la Auditoría Interna, aspecto sobre el que el Órgano Contralor ostenta competencias específicas de fiscalización, mismas que se hacen efectivas sobre las atribuciones que tienen asignadas por las normas citadas estos órganos del sistema de control interno.   Luego, la correcta forma en que esas atribuciones pueden ejecutarse, y su debida separación de las competencias de los órganos de la Administración activa, es un asunto que puede y debe ser dictaminado, en forma vinculante, por la Contraloría General.” (ver en igual sentido el dictamen C-187-2008 del 3 de junio del 2008)

En vista de las anteriores consideraciones, las cuales devienen plenamente aplicables al asunto que aquí nos ocupa, resulta de obligada conclusión que las interrogantes planteadas en su oficio, en tanto versan sobre el cumplimiento de obligaciones de las auditorías internas, es un tema que debe ser objeto de pronunciamiento por parte de la Contraloría General de la República, y no por este Despacho, dadas las razones indicadas en el dictamen arriba transcrito.” En igual sentido,  dictamen No. C-117-2013.

 

Conforme a lo dicho, en vista que lo consultado se refiere a un tema propio de las competencias asignadas a las Auditorias en relación a la emisión de advertencias e informes, y el desacuerdo que pueda surgir con su emisión, se estima, como ha sido criterio reiterado de este Órgano Asesor, que tales inquietudes, por razones de competencia sobre la materia, deben ser resueltas por la Contraloría General.

 

            En ese sentido, y en concreto sobre las discrepancias que puedan surgir por la emisión de un informe de Auditoria, el numeral 38 de la Ley de Control Interno es claro en establecer un procedimiento de conflicto de competencia ante la Contraloría, lo que refuerza nuestro criterio en punto de que lo consultado en esta oportunidad, corresponde ser con conocido por  el referido Órgano Contralor.

 

            Así sobre las investigaciones que pueden realizar las Auditorías Internas con ocasión de las competencias que les otorga la Ley de Control Interno, y los eventuales conflictos de competencia que surjan, se indicó en el dictamen C-22-2010 de 25 de enero de 2010, lo siguiente:

“(…) II.     Las Auditorías Internas: órganos que conforme al ejercicio legítimo de sus funciones pueden realizar investigaciones o indagaciones preliminares que pueden conducir a la tramitación de un procedimiento administrativo formal.

Según hemos sostenido, los procedimientos administrativos sancionadores –incluidos en éstos los disciplinarios- y en general, el ejercicio de potestades ablatorias, que son incoados de oficio, aun cuando medie una denuncia o una orden superior, en ocasiones son precedidos por una “investigación o indagación preliminar” de carácter eminentemente facultativo para el órgano competente, a fin de determinar la procedencia o no del inicio de un procedimiento formal; esto especialmente cuando la denuncia, por imprecisión o generalidad, no permite un conocimiento cabal y preciso de los hechos y personas involucradas en aquella eventual infracción administrativa. Por ello se dice que estas actuaciones se orientan a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. (Dictamen C-178-2008 de 29 de mayo de 2008 y en sentido similar pueden consultarse la resolución Nº 2007-00759 de las 13:30 horas del 19 de enero de 2007, Sala Constitucional. En sentido similar, las Nºs 2001-08841 de las 09:03 horas del 31 de agosto de 2001, 2003-09125 de las 09:21 horas del 29 de agosto de 2003 y 009828-2007 de las 16:08 horas del 5 de julio de 2007, también de la Sala Constitucional).

A nivel doctrinal se afirma que la investigación preliminar la pueden realizar aquellos órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, evaluación, averiguación e inspección o control y fiscalización en la materia, y en su defecto, la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. En nuestro medio se han enumerado los siguientes órganos con competencia para efectuar indagatorias previas: los superiores y órganos encargados del procedimiento (Resoluciones NºS 2202-95 de 3 de mayo de 1995 y 2296-99 de 26 de marzo de 1999 y 2006-014761 de las 10:24 horas de 6 de octubre de 2006, Sala Constitucional), las auditorías internas (resoluciones NºS 7190-94 DE 6 de diciembre de 1994 y  7104-99de 10 de setiembre de 1999, Sala Constitucional) o la Contraloría General de la República (resoluciones Nºs 869-99 de 10 de febrero, 871-99 de 10 de febrero de 1999, 1029-99 de 16 de febrero y 7104-99 de 10 de setiembre, todas de 1999 y de la Sala Constitucional).

En lo que concierne a la presente consulta, interesa ahondar brevemente en el caso específico de las Auditorías Internas como órganos que, por su propia cuenta, y en razón del ejercicio independiente y objetivo de sus competencias (art. 25 de la Ley General de Control Interno (No. 8292 del 31 de julio del 2002), pueden realizar investigaciones preliminares.

Innegablemente,  la citada Ley General de Control Interno, en su artículo 35, párrafo 1°, habilita a las auditorías internas para realizar informes (auditorías o estudios especiales, artículo 32, inciso e, Ibídem) sobre diversos asuntos de competencia “(…) así como sobre asuntos de los que pueden derivarse posibles responsabilidades para funcionarios, ex funcionarios de la institución y terceros”, siendo que deben comunicarse “Los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios (…)” (párrafo 2° del artículo 35 Ibídem) al jerarca o los titulares subordinados para que se ordene la implantación de las respectivas recomendaciones; dentro de las cuales, lógicamente, puede figurar la apertura de un procedimiento administrativo por el órgano competente (artículos 39 y 42 Ibídem).

Y en ese sentido hemos concluido que el estudio o informe de la auditoría, como producto de una investigación o indagación preliminar, conduce a una recomendación; acto que por su propia naturaleza carece de efecto decisorio y, por ende, vinculante; con lo cual se garantiza el carácter asesor de la auditoría (cf. Resolución Nº 637-2005 de 18:28 horas de 25 de enero de 2005, Sala Constitucional; citado en el dictamen C-213-2005 de 6 de junio de 2005).

Y en ese contexto, resulta innegable que en caso de ser necesario, pero siempre en el ejercicio independiente y objetivo de sus funciones,  ya sea  a instancia de la Administración activa o bien, oficiosamente, la Auditoría Interna podría acceder a “completar” su informe o estudio específico cuando, por imprecisión o generalidad, éste no permite un conocimiento cabal y preciso de los hechos y personas involucradas en aquella eventual infracción administrativa que pone en conocimiento del jerarca institucional. Recuérdese que casualmente por ello, se dice que todas estas actuaciones preliminares, que bien podría retomar la Auditoría, se orientan a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento formal, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

No creemos de ningún modo que la Administración pueda imponerle unilateral y preceptivamente a la Auditoría Interna que complete las investigaciones preliminares, cuando aquella así se lo requiera. Recuérdese que conforme a la ley,  la Auditoría Interna ejerce objetivamente sus funciones bajo estrictos criterios técnicos y sobretodo, con total independencia respecto del jerarca y demás órganos de la Administración activa (art. 25 de la Ley General de Control Interno); es decir, sin interferencias externas. Se le otorga independencia como garantía del cumplimiento de sus funciones. Admitir otra cosa resultaría contrario a la independencia funcional que debe marcar el accionar de la auditoría

Incluso, estimamos que ante una negativa motivada de la Auditoría Interna de completar su informe o estudio, bien podría la Administración –personificada en el órgano administrativo jerárquico competente- ordenar y delegar en otro órgano subordinado dicha tarea y tomar una decisión formal al respecto; todo en aras de contar oportunamente con los insumos suficientes para valorar el mérito o no de la apertura de un procedimiento administrativo formal y evitar una eventual lesión antijurídica a los administrados con la prolongación innecesaria de procedimientos en su contra.

En todo caso, no está de más señalar que respecto a los informes de Auditoría, la Ley General de Control Interno –Nº 8292 de 31 de julio de 2002-, en sus artículos del 36 al 38, establece un procedimiento especial para proponer alternativas o soluciones distintas a las recomendadas por las Auditorías; incluso prevé un conflicto de competencias ante la Contraloría General. Por lo que podría valorarse en estos casos la aplicación de ese procedimiento, a fin de determinar con precisión el punto de interés ante aquella otra instancia competente.

Al respecto interesa destacar que la referida Ley establece que los informes de auditoría se pueden dirigir, según sea el caso, a los jerarcas o a los titulares subordinados de la administración activa con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones. 

Cuando los informes se dirijan al jerarca, éste debe ordenar al titular subordinado que proceda a la implantación de las recomendaciones pertinentes, salvo si discrepa de las referidas recomendaciones, en cuyo caso deberá ordenar soluciones alternas.  Ahora bien, si la auditoría no está conforme con las soluciones alternas propuestas por el jerarca, puede elevar el conflicto ante la Contraloría General de la República que lo resolverá en única instancia (artículos 37 y 38).

Por su parte, cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones destinadas al titular subordinado se le dirigirán directamente.  Bajo este supuesto, el jerarca entrará a conocer del informe únicamente si el titular subordinado discrepa de las recomendaciones rendidas en el informe de auditoría (artículo 36).

Como se advierte, de conformidad con las disposiciones expresas que sobre este punto existen en el ordenamiento jurídico, la posibilidad de discrepancia entre el auditor y la jerarquía de la Administración activa respecto de las recomendaciones giradas mediante un informe cuenta con un cauce específico para resolverse, lo cual, en última instancia, tendría que ser sometido a conocimiento de la Contraloría General de la República, que es la competente en razón de las atribuciones superiores que ostenta respecto de las auditorías internas de la Administración Pública”. (Lo resaltado no es del original).

 

            En esa misma línea, el dictamen número C-191-2008 de 3 de junio de 2008, señaló, en lo que interesa, lo siguiente:

 

         “(…) nótese que la Ley General de Control Interno establece claramente cuál es el cauce a seguir en caso de que la administración activa no comparta las recomendaciones giradas por el auditor interno mediante un informe. Al respecto, dispone dicha normativa lo siguiente:

“Artículo 37.—Informes dirigidos al jerarca. Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.

Artículo 38.—Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República. Firme la resolución del jerarca que ordene soluciones distintas de las recomendadas por la auditoría interna, esta tendrá un plazo de quince días hábiles, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los motivos de su inconformidad con lo resuelto y para indicarle que el asunto en conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de los ocho días hábiles siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones de inconformidad indicadas.

La Contraloría General de la República dirimirá el conflicto en última instancia, a solicitud del jerarca, de la auditoría interna o de ambos, en un plazo de treinta días hábiles, una vez completado el expediente que se formará al efecto. El hecho de no ejecutar injustificadamente lo resuelto en firme por el órgano contralor, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el capítulo V de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, de 7 de setiembre de 1994.” (el subrayado es nuestro)

Como se advierte, de conformidad con las disposiciones expresas que sobre este punto existen en el ordenamiento jurídico, la posibilidad de discrepancia entre el auditor y la jerarquía de la Administración activa respecto de las recomendaciones giradas mediante un informe cuenta con un cauce específico para resolverse, lo cual, en última instancia, tendría que ser sometido a conocimiento de la Contraloría General de la República, que es la competente en razón de las atribuciones superiores que ostenta respecto de las auditorías internas de la Administración Pública”. (Lo resaltado no es del original).

 

            Conforme a lo expuesto es clara la competencia que en materia de control interno ostenta la Contraloría General de la República, de manera que, lo consultado por el Sr. Auditor en tono a los alcances de las advertencias y del procedimiento previsto en el numeral 38 de la Ley de Control Interno, no es materia que pueda ser evacuada por este Órgano Asesor.

           

 

 

 

III.             CONCLUSION

 

En virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de nuestra función consultiva en este caso, en tanto las diversas interrogantes planteadas se refieren a materia que resulta de competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

 

 

Atentamente,

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta                       

 

 

SSH/hsc