28 de noviembre del 2014

C-434-2014

 

Licenciado

Gerardo Gutiérrez Villafuerte

Presidente Junta Directiva

Colegio de profesionales en Ciencias Económicas

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CPCE-DE-217-2013 emitido por el señor Giovanni Loría Sánchez ratificado mediante oficio CPCE-JD-90-2013 emitido por el señor José Daniel Mora Mora, reasignado a mi despacho el día  5 de noviembre del 2014, en el cual solicita nuestro criterio en relación con la interpretación del artículo 51 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales  en Ciencias Económicas de Costa Rica. Solicitamos las disculpas por la tardanza en la emisión del criterio requerido, todo motivado en el volumen de trabajo de este Despacho.  Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con la siguiente interrogante:

 

“Al respecto, planteamos atenta solicitud para que la Procuraduría General de la República, nos brinde una interpretación del Artículo 51 de la Ley Orgánica N° 7105, en cuanto a la obligatoriedad o no por parte del Colegio de brindar a todos los colegiados un régimen de beneficios sociales, incluido el Fondo Mutual; si este tiene que ser de carácter obligatorio para todos los colegiados y si debe ser gratuito o con un costo agregado al monto de la colegiatura”

 

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“1) La consulta formulada a esta Asesoría precisa del análisis de tres aspectos, el primer tema es si para el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, resulta legalmente obligatorio brindar a sus colegiados un régimen de beneficios sociales. El segundo tema es si este régimen de beneficios sociales debe necesariamente ser un Fondo de Mutualidad; y finalmente, si este régimen resultare obligatorio, determinar si el Colegio puede agregar su costo al monto de colegiatura o si por el contrario debe necesariamente ser gratuito.

2) De acuerdo al artículo 51 de la Ley 7105, el Colegio de Profesionales en Ciencias económicas de Costa Rica debe brindar a sus agremiados al menos un régimen beneficios sociales para sus miembros.

 

3) No existe ninguna norma que establezca, que el régimen de beneficios sociales a que se refiere el artículo 51 de la Ley 7105, se refiera única y exclusivamente a un fondo de mutualidad, sino que bien la Asamblea general puede establecer ese tipo de régimen o bien puede establecer cualquier otro régimen de beneficios sociales.

 

4) Con base en los artículos 51 de la Ley 7105 y 21 del Reglamento General, así como en la jurisprudencia vinculante emitida por la sala Constitucional, cualquier beneficio social que se otorgue de forma obligatoria a todos los Colegiados tendría que brindarse de forma gratuita, puesto que el imponer de forma obligatoria una carga económica para el sostenimiento de cualquier régimen de beneficio social, violentaría el principio de libertad y el derecho de propiedad de los agremiados.”

 

 

I.                   Sobre la potestad de organización de los Colegios Profesionales.

 

Los Colegios profesionales tienen como función pública el resguardo del debido ejercicio de la profesión, lo cual logran mediante la potestad reglamentaria la cual le reconoce al colegio profesional  la potestad de regular y fiscalizar el ejercicio de la profesión mediante estatutos o reglamentos que permitan  normar lo relativo al ejercicio de la profesión, así como para darse su propia organización.

 

      Sobre la potestad de organización interna de los Colegios Profesionales, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha señalado:

 

“II. SOBRE LAS POTESTADES DE ORGANIZACIÓN INTERNA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.

 

Ha sido consecuencia de diversas gestiones ante la Sala Constitucional que se haya logrado consolidar una jurisprudencia aclaratoria de diversas facetas que corresponden a la naturaleza jurídica y atribuciones de los colegios profesionales en nuestro medio. Abarcando temas que van desde la colegiatura obligatoria a las potestades disciplinarias sobre sus agremiados, el Tribunal ha perfilado una doctrina que subsana la ausencia de una regulación de rango legal que establezca los elementos básicos y aplicables a la generalidad de corporaciones públicas no estatales, que agrupan a diferentes profesionales de las ramas del saber científico.

 

Atendiendo al específico tema que nos ocupa, conviene recordar un voto de la Sala Constitucional que, por su importancia, amerita de transcripción literal:

 

"La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.- Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha sólido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad. (…) En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce, a su vez, a que en el funcionamiento de los Colegios profesionales, puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional. (Voto 5483-95 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco. Lo resaltado no corresponde al original)

 

El tema de la competencia para que las corporaciones profesionales emitan la reglamentación interna que norme su organización, fue reiterado en Voto N° .2251-96 de las quince horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis, cuando se indicó que:

 

"… también conviene indicar que ya esta Sala ha externado criterio positivo en relación con la posibilidad de que los colegios regulen a través de normativa emanada de ellos mismos, cuestiones que tengan que ver con su régimen interno, en desarrollo de las que en principio contienen sus leyes orgánicas."

Igualmente, esta Procuraduría General ha emitido una abundante jurisprudencia administrativa en diferentes aspectos que se relacionan con los colegios profesionales. A modo de ejemplo, y atendiendo al tema de la presente consulta, nos permitimos la siguiente transcripción:

 

"La regulación profesional es una competencia del Estado que la expresa por medio de la ley. Al Estado corresponde, además, velar por el derecho al ejercicio de la profesión. Empero, el control sobre determinadas profesiones tituladas ha sido delegado en organizaciones corporativas: los Colegios Profesionales.

 

 La configuración de los Colegios, en particular las funciones, composición y organización es determinada obligatoriamente por la Ley, sin perjuicio de que la corporación puede establecer también reglas de autoorganización y de regulación del ejercicio profesional (reglas deontológicas). (…)

 

Por consiguiente, está prohibido a todo ente público autoatribuirse, por vía reglamentaria o no, potestades de imperio. Estas sólo pueden ser concedidas por el legislador. De modo que la potestad reglamentaria y en general, un poder normativo interno sólo puede ser utilizado en los supuestos de habilitación previa, en aspectos previamente definidos en la propia ley o bien, respecto de puntos no relevantes." (Lo resaltado no corresponde al original) (C-054-2000 del 17 de marzo del 2000)

 

También se ha precisado que no cabe el ejercicio de la potestad reglamentaria, sea en manos del Colegio Profesional, sea en manos del Poder Ejecutivo, en tratándose de materias propias de la ley, tales como los requisitos de incorporación, o similares que afecten o limiten el ejercicio del derecho fundamental al ejercicio de la profesión:

 

"Si bien es cierto que nuestra Constitución no consagra expresamente la libertad profesional, esa libertad fundamental, que tiene como contenido esencial el derecho de elección de la profesión y el derecho de ejercicio de la actividad profesional escogida, puede deducirse de la conjunción armónica de varios derechos constitucionales; concretamente de lo dispuesto en los artículos 46 y 56 de la Carta Política, en virtud de los cuales se reconocen el derecho al trabajo y la libertad de empresa. (Véanse al respecto, los dictámenes C-054-2000 de 17 de marzo del 2000 y C-055-2001 de 27 de febrero del 2001, así como las resoluciones Nºs 2508-94 de las 10:27 hrs. del 27 de mayo de 1994, 1626-97 de las 15:21 hrs. del 18 de marzo de 1997 y 7123-98 de las 16:33 hrs. del 6 de octubre de 1998, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

 

(NOTA DE SINALEVI: La trascripción de cita guarda algunas diferencias con lo dispuesto en el dictamen C-055-01 del 27 de febrero del 2001; siendo que el pronunciamiento C-054-00 del 17 de marzo del 2000, no contiene la trascripción.)

 

Según lo hemos sostenido en otras oportunidades, al Estado le corresponde velar por este derecho fundamental al ejercicio de la profesión, además de ejercer poder de dirección, regulación y control sobre determinadas profesiones liberales tituladas; facultades éstas últimas que han sido delegadas, conforme a la Ley, en organizaciones corporativas de Derecho Público: los Colegios Profesionales; entes públicos no estatales de afiliación obligatoria para quienes deseen practicar una determinada profesión titulada.

 

Entre las potestades de imperio delegadas en las Corporaciones Profesionales, encontramos aquella referida a la autorización del ejercicio profesional, que se produce cuando el Colegio respectivo acepta incorporar a un determinado profesional. Y "en ese sentido, la colegiatura tiene dos efectos primordiales. En primer término, permite al miembro el ejercicio profesional. En segundo término, el colegiado asume los deberes propios de su condición de miembro del Colegio y sujeto a una serie de disposiciones incluso de naturaleza ética, a que no están sujetos quienes no son miembros" (Dictámenes C-054-2000 y C-055-2001, Op. cit.).

 

Por ende, la incorporación al Colegio Profesional es un requisito indispensable para el ejercicio profesional, y una vez materializada dicha colegiatura, es que nace, de manera efectiva, el derecho fundamental al ejercicio de una profesión específica. Sin embargo, hemos sido claros en admitir que las condiciones y requisitos para la incorporación a un determinado gremio profesional, constituyen requisitos para aquel derecho fundamental, pues inciden y condicionan obviamente su disfrute efectivo (Dictamen C-054-2000, Op. cit.) y más concretamente el derecho al trabajo (Art. 56 constitucional).

 

 Ahora bien, consideramos que el Colegio de Matemáticos y Actuarios podría regular o bien restringir razonablemente el ejercicio profesional de los matemáticos y actuarios en Costa Rica, pero en definitiva no estaría legitimado para limitar "cualquier otra labor profesional de sus miembros temporales, diferente de la actividad para la cual fueron contratados por el Estado u organismos privados", máxime cuando esa labor resulta ser diversa de las profesiones liberales tituladas (matemática y actuaría) cuya dirección, regulación y control se pretende delegar, conforme a la ley, en esta nueva Corporación Profesional que se pretende crear.

 

 Por otro lado, debemos ser claros en advertir que toda limitación al derecho fundamental al ejercicio profesional, inexorablemente debe ser impuesta según lo exige el régimen jurídico de las libertades públicas, es decir, sólo mediante una norma de rango legal o superior a ésta, y no a través de un simple reglamento como se pretende.

 

En efecto, el régimen de los derechos fundamentales se caracteriza por dos principios básicos: el de reserva de ley respecto de la regulación de tales derechos y el "pro libertatis" que informa su interpretación. El primero determina que sólo mediante una norma con rango de ley –en sentido formal y material- o superior a ésta, pero nunca inferior, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, siempre y cuando la restricción sea, además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", tendente a satisfacer una necesidad social imperiosa (Ver en ese sentido, entre otras, las resoluciones Nºs 4205-96 de las 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996, 6273-96 de las 15:30 hrs. del 19 de noviembre de 1996, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia); mientras que el segundo determina que toda norma jurídica debe ser interpretada en forma que favorezca a la libertad.

 

    Al respecto, la Sala Constitucional ha dejado entrever que tanto las condiciones de incorporación a un colegio profesional, como derecho mismo al ejercicio profesional, deben ser reguladas por ley; esto al sostener que:

 

"...cuando la ley sujeta el ejercicio profesional a la incorporación a un colegio profesional, se da el caso del surgimiento de un derecho a la inscripción corporativa, que es expresivo de la libertad de ejercicio de la profesión para cuya práctica se cuenta con un título académico idóneo. Ese derecho a la inscripción corporativa está directamente vinculado al derecho al trabajo y a la libre elección del trabajo (expresamente reconocidos, en ese orden, en el artículo 56 de la Constitución). Si el derecho a la inscripción corporativa se hace impracticable por actos del colegio profesional (o de sus órganos) que no tienen asidero legal, o si ese derecho se obstaculiza de modo irrazonable o injusto, se produce inevitablemente un quebranto constitucional que, como es fácil advertir, lesiona toda esa compleja área de derechos y libertades". (Resolución Nº 2508-94, Op. cit., y en sentido similar las Nºs 13-90 de las 16:15 hrs. del 5 de enero de 1990, 2894-93 de las 15:09 hrs. del 18 de junio de 1993 y 1626-97 de las 15:21 hrs. del 18 de marzo de 1997). (Lo resaltado no está contenido en el original. Opinión Jurídica O.J.-055-2002 de 23 de abril del 2002) (Dictamen C-200-2002 del 12 de agosto del 2002)

 

 

II.                Sobre el fondo.

 

      Una vez aclarado el concepto citado en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a la interrogante planteada por el Colegio Profesional en Ciencias Económicas de Costa Rica.

 

      Al respecto, planteamos atenta solicitud para que la Procuraduría General de la República, nos brinde una interpretación del Artículo 51 de la Ley Orgánica N° 7105, en cuanto a la obligatoriedad o no por parte del Colegio de brindar a todos los colegiados un régimen de beneficios sociales, incluido el Fondo Mutual; si este tiene que ser de carácter obligatorio para todos los colegiados y si debe ser gratuito o con un costo agregado al monto de la colegiatura.

 

      El artículo 51 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas expresamente señala:

 

ARTICULO 51.- “El Colegio deberá mantener un régimen de beneficios sociales para sus miembros y sus causahabientes”.

 

  Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 21 del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas señala:

 

ARTICULO 21.- “Por acuerdo de la Asamblea General podrán disponerse seguros colectivos, fondos de mutualidad, subsidios y otros beneficios sociales en favor de los colegiados o sus causahabientes.”

 

      De conformidad con las normas anteriormente transcritas, se desprende que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas tiene un deber de cumplir con los fines de asistencia social para con sus agremiados establecido por ley, de manera que debe brindar a sus miembros beneficios sociales, sin embargo, las normas no establecen o no señalan taxativamente los tipos de beneficios sociales que el Colegio debe brindar.

 

      En razón de lo expuesto es criterio de este Órgano Asesor que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas no está obligado a otorgar dentro de los beneficios sociales un fondo de mutualidad, sino que, el Colegio dentro de su potestad de organización interna tiene la potestad de decidir si otorga un fondo de mutualidad como beneficio social a sus agremiados y si dicho fondo es obligatorio para los mismos o si es solo para aquellos que quieran pertenecer al fondo de mutualidad, o bien, puede decidir otorgar otro tipo de asistencia social. Lo que determina la Ley es que si tenga un régimen de beneficios sociales para sus miebros y sus causahabientes.

 

      Cabe señalar que la Sala Constitucional en su jurisprudencia judicial ha señalado que la pertenencia a un fondo de mutualidad en forma obligatoria por parte de los agremiados a un Colegio Profesional no es inconstitucional.

 

“B.-DE LOS FONDOS DE PREVISIÓN SOCIAL Y LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.

IV.-DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS FONDOS DE PREVISIÓN SOCIAL. El reclamo que hacen los demandantes sobre el establecimiento de un régimen de mutualidad para los agremiados del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, radica en que su pertenencia es de carácter obligatoria, en violación del artículo 25 de la Constitución Política y normas del derecho internacional que regulan la libertad de asociación. En relación con este punto, debemos retrotraer el análisis a lo que ya la Sala estableció en relación al tema de la obligatoriedad de la colegiatura “en términos generales-, pero también es importante hacer mención a la jurisprudencia constitucional en relación con la legitimidad de la adscripción forzosa a los fondos de previsión social (sentencias número 05033-97, de las catorce horas nueve minutos del veintiocho de agosto y 05035-97, de las nueve horas del veintinueve de agosto, ambas de mil novecientos noventa y siete), por no implicar una violación a la libertad de asociación (artículo 25 de la Constitución Política), toda vez que los mismos no tienen base asociativa, sino que fueron creados por disposición legal como mecanismos idóneos para la administración de los recursos que alleguen para regular un aspecto del servicio público existente entre el Poder Judicial y sus servidores (caso del Fondo del Socorro Mutuo, creado por Ley número 2281), a fin de otorgar a éstos de una protección adicional frente a los riesgos derivados de su fallecimiento, y el gremio de los educadores (Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, creada por Ley número 7, de veinticuatro de diciembre de mil novecientos veinte), a fin de dotarlos de una protección a sus familias en caso de inhabilitación absoluta para laborar o en caso de fallecimiento. Son principios rectores de estos regímenes, los principios cristianos de justicia y solidaridad social, cuya base se encuentra en el artículo 74 de la Constitución Política. En la primera ocasión se dijo:

 

"II).-Sobre los cuestionamientos concretos: En criterio de la Procuraduría General de la República (que coincide con el del accionante), «deben considerarse inconstitucionales aquellas disposiciones que imponen la adscripción obligatoria a asociaciones y regímenes mutualistas, mediante la deducción forzada de una porción del salario o pensión», por infringir los numerales 25 (libertad de asociación) y 45 (inviolabilidad de la propiedad privada) de la Constitución Política. Sostiene el órgano asesor que «El único régimen de previsión social que cuenta con autorización constitucional para funcionar bajo el sistema de contribución forzosa, lo es el que gobierna la Caja Costarricense de Seguro Social.» En este sentido, agrega, una protección adicional frente a los riesgos derivados del fallecimiento de un trabajador «puede ser válidamente proporcionado a través de sistemas mutuales de naturaleza diversa, pero bajo el entendido de que la pertenencia a ellos no puede serle impuesta al particular.»- Todos los cuestionamientos que se formulan giran en torno a dos libertades concretas, que se estiman conculcadas, a saber, la libertad de asociación y la inviolabilidad del patrimonio.- El derecho de asociación deriva de lo dispuesto en el artículo 25 constitucional, que en su tenor literal expresa que:

 

«Los habitantes de la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna.»

 

Consiste pues tal derecho fundamental, en la libre posibilidad de los ciudadanos para constituir formalmente, con otros ciudadanos, agrupaciones privadas permanentes encaminadas a la consecución de fines específicos; y conforme al texto constitucional transcrito, dicha libertad tiene dos vertientes o facetas: una positiva, consistente en la libertad de constituir asociaciones o de adherirse libremente a las ya existentes, sin que los particulares o el Estado puedan impedirlo; y una faceta negativa, según la cual se excluye cualquier forma de obligatoriedad de adhesión a una asociación determinada, esto es, la imposibilidad de que nadie pueda ser compelido a formar parte de una asociación.-

 

Es éste último aspecto, el que se estima en la acción que lesiona la legislación impugnada, pues como se obliga a los empleados y jubilados del Poder Judicial, a formar parte del Fondo de Socorro Mutuo, se viola en criterio del accionante y de la Procuraduría, la libertad de no asociarse, en la medida en que ciertamente, una asociación obligatoria o coactiva no sería -al carecer del requisito de voluntariedad- una verdadera asociación en el sentido constitucional del término.- Sin embargo, resulta absolutamente claro que el Fondo que crea la ley 2258, no tiene base asociativa: éste fue creado por el legislador, para regular un aspecto de la relación de servicio público existente entre el Poder Judicial y sus servidores, a fin de otorgar a éstos últimos una protección adicional frente a los riesgos derivados de su fallecimiento. El Fondo de Socorro Mutuo del Poder Judicial no es una asociación, a la que se está obligando a pertenecer, sino simplemente el mecanismo escogido por ley para la administración de los recursos que se alleguen, mediante un órgano estructuralmente parte del sector público (la Contaduría Judicial), y de allí que en este asunto no entra en juego lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución Política.- Lo que está de por medio es más bien una cuestión de razonabilidad legislativa, en el sentido de si resulta posible o no establecer, mediante la aprobación de disposiciones legales como la que se analiza, regímenes de protección del trabajador, en los que se establezca la obligación de éste de contribuir con un monto de su salario, a lo que debe responderse afirmativamente, en especial si como en este caso, su instauración encuentra fundamento en el principio cristiano de justicia y solidaridad social, cuya base constitucional se halla en el artículo 74 de la Constitución Política.- Por supuesto que dicha razonabilidad debe ser analizada en cada caso concreto, a fin de verificar las razones dadas para instituir el régimen, y confrontarlas con el parámetro ya indicado, análisis que en este caso, y por las razones dichas, debe resolverse en favor de la constitucionalidad de la ley 2258 y sus reformas. Ahora bien, y resuelto el problema de la adscripción forzosa al Fondo de Socorro Mutuo del Poder Judicial, se desprende con naturalidad que el hecho de procurar el sostenimiento del régimen a través de deducciones salariales aplicadas a sus integrantes, tampoco quebranta los derechos y garantías fundamentales, que se citan en la acción, pues como ha quedado patente, no se trata de un menoscabo en el patrimonio de los empleados o jubilados del Poder Judicial, pues la contribución a que obliga la ley encuentra su contrapartida en el derecho de los beneficiarios del trabajador, de gozar de los beneficios derivados del régimen, razón por la que no existe razón alguna para afirmar que se ha lesionado el artículo 45 de la Constitución Política.-" (Sentencia número 05033-97, supra citada).

 

En la segunda de las oportunidades sostuvo esta Sala:

 

"IV.-Constitucionalidad de las normas cuestionadas: La Sala estima que la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional no tiene base asociativa en los términos que se alega, pues no muestra los elementos que la Sala ha indicado en su jurisprudencia para calificar de esta manera; consiguientemente, no podemos afirmar que nos encontramos ante el supuesto previsto en el numeral 25 Constitucional. En efecto, la sociedad no es una asociación a la que se está obligado a pertenecer, es por el contrario, un mecanismo jurídico elegido por el Legislador para la administración de los fondos que los afiliados allegan a la sociedad por medio de contribuciones salariales, para fines estrictamente sociales, y que tiene la finalidad específica de protección absolutamente indispensable en la época de su creación, en que no habían mecanismos adicionales para obtenerla. Su origen, como ya se expresó, es anterior a la Constitución que nos rige, y con este tipo de mecanismos Costa Rica daba sus primeros pasos hacia un Estado Social, que vendría a estar definido con más claridad a partir de la inclusión en la Constitución Política de 1871, del capítulo de garantías sociales, mediante reforma del año 1943 y luego con la adopción de la Constitución de 1949 en la que se mantuvo ese capítulo y se recogieron principios generales -informadores de todo el ordenamiento jurídico- que nos permiten calificar a Costa Rica como en un Estado Democrático y Social de Derecho. La Simple integración del numeral 74 con el 51 de la Carta Política permite establecer que el Estado Nacional tiene por finalidad configurar, de manera permanente, la sociedad, de acuerdo con una previa idea de justicia social,. De acuerdo con lo anterior, las normas que se cuestionan, no pueden resultar inconstitucionales, pues respondieron en su oportunidad y hoy continúan respondiendo al principio cristiano de solidaridad recogido en la Carta Magna. En efecto, de la simple lectura de las normas cuestionadas se desprende con toda naturalidad, que las deducciones salariales que forzosamente se hacen a los afiliados - mal llamados asociados por la ley- no quebranta los derechos ni las garantías fundamentales que se citan en la acción, pues es claro que la contribución a la que obliga la ley ofrece al afiliado, como contrapartida, el derecho de gozar de los beneficios sociales que genera el fondo, lo que coloca a sus afiliados, además, en una situación diversa al resto de los trabajadores del país, que por razones especialmente históricas no gozan de esta protección social adicional; consiguientemente, tampoco se puede admitir la alegada vulneración al principio de igualdad ante la ley." (Sentencia número 05035-97, supra citada).

 

Cabe agregar que, recientemente, con base en esta jurisprudencia, en sentencia número 04636-99, de las quince horas treinta y nueve minutos del dieciséis de junio del año en curso, se determinó la constitucionalidad del fondo de garantías y jubilaciones del Banco de Costa Rica.

 

C.-DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.

V.-DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL RÉGIMEN DE MUTUALIDAD DEL COLEGIO FEDERADO DE INGENIEROS Y ARQUITECTOS. Con fundamento en la jurisprudencia constitucional señalada, es que cabe concluir que el fondo o régimen de mutualidad del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos no sólo no resulta inconstitucional en sí mismo, sino que además resulta obligatorio para los profesionales agremiados a dicho colegio. La Sala señala como distinta la situación que se analizó en la sentencia de amparo número 00493-93, que declaró inconstitucional el fondo de retiro y otros beneficios para los abogados, toda vez que se determinó su creación mediante acuerdo de la Asamblea General de miembros del Colegio de Abogados de Costa Rica y no mediante acuerdo legislativo (ley); situación que también se dio en la sentencia de amparo número 02172-94, con el incremento de la póliza de cobertura de la póliza de vida del Colegio de Contadores Públicos, que fue acordado mediante Asamblea General de ese Colegio, en sesión ordinaria número 110, del diez de diciembre de mil novecientos noventa y tres. Nótese que -según se dijo en el Considerando II de esta sentencia-, los colegios profesionales no son asociaciones en sentido estricto, sino corporaciones del derecho público, motivo por el cual no se aplica lo dispuesto en el artículo 25 constitucional en relación con el reconocimiento de la libertad de asociación. Asimismo, este régimen de mutualidad constituye un mecanismo jurídico creado o dispuesto por previsión legal, en virtud de lo dispuesto en el propio artículo 58 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos –aquí impugnado-:

 

"La creación, supresión o modificación de cualquiera de los regímenes de auxilio económico, deberá ser aprobado por la Asamblea de Representantes. Los porcentajes de la cuota anual que pagan los miembros según el artículo 23 inciso h), que corresponde a tales regímenes y la forma en que serán administrados, se establecerán de acuerdo con el reglamento de esta ley";

 

con un claro objetivo de protección y solidaridad a favor de los agremiados de este colegio profesional con ocasión de su fallecimiento, conforme los fines establecidos en el artículo 84 del Reglamento Interior General del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, Decreto Ejecutivo número 3414-T (también impugnado en esta acción):

 

"El Fondo de Mutualidad y Subsidios tendrá por objeto auxiliar por una sola vez, con la suma que cada año se fije en el presupuesto, a el o los beneficiarios registrados en el Colegio, de los miembros activos fallecidos y en casos excepcionales, suministrar un auxilio global o una suma determinada divida en giros mensuales, a los miembros activos del Colegio Federado residentes en el país que por circunstancias especiales requieran ese auxilio para su subsistencia o a la de su familia o para la atención de una necesidad igualmente grave, todo a juicio de la Junta Directiva General, previo estudio exhaustivo del caso."

 

Por su parte el Reglamento del Régimen de Mutualidad, aprobado por la Asamblea de Representantes de esta entidad corporativa en sesión extraordinaria número 3-A.E.R., del veinticinco de setiembre de mil novecientos ochenta y nueve (impugnado en su totalidad), hace suyos estos principios, y así en el artículo 2 establece los fines de este régimen:

"El Régimen tendrá los siguientes Fines:

 

a)      Incrementar el espíritu de solidaridad y de cooperación entre los miembros del Colegio.

 

b)      Beneficiar por una sola vez, con la suma que sido aprobada en su oportunidad por la Asamblea de Representantes, al beneficiario o los beneficiarios del miembro fallecido, registrados en la boleta respectiva del Régimen.

Si un miembro del Régimen no hubiere llenado la boleta de beneficiario, dicha suma se entregará a los herederos legalmente reconocidos, mediante depósito en el juzgado en el cual se haya abierta la mortual correspondiente.

 

c)      Propiciar ahorros colectivos que permitan desarrollar programas que beneficien a los miembros del CFIA."

En virtud de lo anterior, es que el artículo 58 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, en cuanto prevé la existencia de regímenes de previsión social y auxilio económico para los miembros de esa entidad, cuya regulación la delega en su asamblea de representantes; los 83, 84, 85 y 86 del Reglamento Interior General del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, en cuanto establecen los objetivos del Régimen de Mutualidad de esta corporación, el órgano encargado de su administración (Junta Directiva General y asamblea de representantes), y los obligados a cotizar, así como la totalidad del Reglamento del Régimen de Mutualidad, no son inconstitucionales, debiendo rechazarse por el fondo la acción en a estos extremos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 9, párrafo Segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Queda entonces por analizar la sanción impuesta por el no pago de este fondo, lo cual se hará a continuación.” (Resolución 1999-06473 a las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y nueve)

 

Bajo esta misma de pensamiento, debemos señalar  que hoy en día dentro de los beneficios que brinda el Colegio profesional consultante, se encuentran  la Póliza Colectiva de vida y el Fondo de Mutualidad y Subsidios  el cual de conformidad con la página web del Colegio (www.cpcecr.com), “es un auxilio económico para gastos funerarios que se brinda a los beneficiarios del miembro colegiado fallecido o a sus herederos, así como al Colegiado Mutualista, en caso de fallecimiento de un miembro del núcleo familiar, de acuerdo a la siguiente información

 

Detalle	Monto
Aporte (Cuota) mensual se paga junto con la colegiatura	Mensual ¢1.600,00
Beneficio por fallecimiento del Colegiado (a) Mutualista	Subsidio ¢1.000.000,00
Beneficio por fallecimiento de cónyuge, conviviente e hijos menores de 18 años, hijos menores de 25 años (condición de estudiantes), hijos en condición de discapacidad (sin límite de edad) o uno de los padres del Colegiado Mutualista.	Subsidio ¢450.000,00

 

Dicho fondo es para aquellos miembros del Colegio que soliciten la afiliación al mismo y paguen el aporte, de conformidad con los artículos 2 y 4 del Reglamento del Fondo de Mutualidad y Subsidios del Colegio Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica del 6/01/ 2009,

 

Artículo 2º—“Miembros.

Pertenecerán al Fondo de Mutualidad y Subsidios, con sus derechos, obligaciones y beneficios que se otorgarán en este Reglamento, todos los miembros inscritos del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica que soliciten su afiliación antes de los 60 años de edad cumplidos y que se encuentren al día en el pago de sus obligaciones.

Para renunciar al Fondo Mutual, bastara solamente que el Colegiado Mutualista lo manifieste en una nota dirigida a la Junta Administrativa, sin embargo si el Mutualista ha recibido un subsidio por fallecimiento de alguno de los miembros del núcleo familiar, no podrá como parte del compromiso solidario, desafilarse hasta 12 meses después de que se le ha brindado el subsidio, condición que deberá aceptar al momento de afiliarse.”

(Reformado por la Asamblea de Mutualistas número 05 del 17 de mayo del 2013 y ratificado por la Asamblea de Colegiados número 91, del 21 de junio del 2013.)

 

Artículo 4º—“Financiamiento. Los recursos económicos del Fondo de Mutualidad y Subsidios estarán compuestos de la siguiente manera:

a) Los activos que posea el Fondo de Mutualidad al momento de aprobación de este Reglamento.

b) La aportación mensual, sistemática y permanente que será cancelada por todos los miembros del Fondo.

En caso de mora en el pago de más de 3 aportes al Fondo, la Junta Administrativa del Fondo suspenderá todos los derechos derivados de este Reglamento, para lo cual deberá realizar de previo un apercibimiento para que el Colegiado se ponga al día en sus obligaciones. El Asociado suspendido podrá restablecer los derechos plenos del Fondo, si cancela los aportes dejados de pagar junto con los intereses correspondientes, previa decisión de la Junta Administrativa levantando la suspensión de la condición de suspensión.

Por ser el Fondo Mutual una asociación de carácter mutualista y solidario, el asociado que deje de ser mutualista, no tendrá derecho alguno sobre los aportes pagados y estos pasarán a formar parte de las reservas del Fondo.”

(Reformado por la Asamblea de Mutualistas número 03 del 4 de noviembre del 2011 y ratificado por la Asamblea de Colegiados número 88, del 22 de junio del 2012.)

 

      Ahora bien, en relación a si el fondo de mutualidad debe ser gratuito o con un costo agregado al monto de la colegiatura, debemos señalar que dentro de la función de control que tienen  los colegios profesionales, se encuentra la potestad de  fijar las cuotas de colegiatura que los agremiados deben pagar.

 

      El artículo 35 inciso i) de la Ley Orgánica del Colegio Profesionales en Ciencias Económicas señala que la Junta Directiva es quien acuerda las costas ordinarias y extraordinarias que deben cubrir los miembros del colegio. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

 

ARTICULO 35.- “Son atribuciones de la Junta Directiva:

 

(…)

i) Acordar las cuotas ordinarias y extraordinarias que deban cubrir los miembros del Colegio y las asociaciones de profesionales y empresas de consultoría.

(…)”

 

  En razón de lo anteriormente señalado, es criterio de este Órgano Asesor que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de conformidad con la potestad de organización interna y en beneficio de los intereses de sus agremiados,  tiene la potestad de decidir si el fondo de mutualidad es gratuito, si el mismo recibe financiamiento con un porcentaje de la cuota de la colegiatura que los agremiados deben pagar como parte de sus obligaciones, o bien, es financiado por un aporte adicional que los agremiados que quieren afiliarse deben pagar como lo hacen hoy en día.

 

 

III.             Conclusiones

 

            De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

 

·         El Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas no está obligado a otorgar dentro de los beneficios sociales un fondo de mutualidad, sino que el Colegio dentro de su potestad de organización interna tiene la potestad de decidir si otorga un fondo de mutualidad como beneficio social a sus agremiados y si dicho fondo es obligatorio para los mismos o si es solo para aquellos que quieran pertenecer al fondo de mutualidad, o bien, puede decidir otorgar otro tipo de asistencia social.

 

·         El Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de conformidad con la potestad de organización interna y en beneficio de los intereses de sus agremiados,  tiene la potestad de decidir si el fondo de mutualidad es gratuito, si el mismo recibe financiamiento con un porcentaje de la cuota de la colegiatura que los agremiados deben pagar como parte de sus obligaciones, o bien, es financiado por un aporte adicional que los agremiados que quieren afiliarse deben pagar como lo hacen hoy en día.

 

            Cordialmente,

 

Berta Marín González

Procuradora Adjunta

BMG/gcga