01 de diciembre de 2014

C-440-2014

 

Señora

Noemy Méndez Madrigal

Auditora Interna

Dirección General de Archivo Nacional

S.O.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio número AI-23-2013 de 2 de julio de 2013, recibido en esta Procuraduría el día 4 de julio siguiente.

 

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio arriba indicado, se solicita criterio en torno a legalización de libros en instituciones públicas. Al efecto, se plantea la siguiente inquietud:

 

“(…) La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N. 7428 publicada en La Gaceta 210 del viernes 4 de noviembre de 1994, establecía:

“… ARTÍCULO 37.- OTRAS POTESTADES Y FACULTADES

La Contraloría General de la República tendrá, además de las anteriores, las siguientes facultades y potestades:

…

5. Apertura de libros: autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que legal o reglamentariamente, deben llevar los sujetos pasivos que no cuentan con auditoría interna.”

Por competencia establecida por el artículo 22 de la Ley de Control Interno esta función recayó en los auditores internos institucionales a partir de su promulgación:

“e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno” y se mantuvo lo dispuesto en el inciso 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N. 7428 en lo relativo a la apertura de libros legales por la Contraloría General de la República en el caso de que las instituciones que manejaran fondos públicos o instituciones públicas no tuvieran auditor.

Según artículo 55 de la Ley 8823 del 05 de mayo de 2010 se derogó el inciso 5 del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

He revisado el marco jurídico y no encuentro norma aplicable para que saber en quien recae la función de apertura de libros legales en una institución pública en el caso de no existir auditor nombrado (estar incapacitado por un largo tiempo sin ser sustituido, no tener auditor temporalmente por renuncia del auditor sin haber nombrado sustituto aún o ser una institución nueva que aún no lo ha nombrado o está en el proceso de hacerlo).”

 

Como se advierte de la transcripción que precede, la inquietud del consultante se cierne sobre aspectos relacionados con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Ley de Control Interno, materia que, por su naturaleza, corresponde ser conocida por la Contraloría General de la República, tal y como pasamos a indicar.

 

 

II.                 INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

Revisados los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de obligación señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas, los que se echan de menos en la presente gestión.

 

En tal sentido, las interrogantes que se plantean en la presente consulta, versan sobre competencias propias de las auditorías internas, referentes a la legalización de libros legales que deben llevar los órganos sujetos a su competencia institucional, obligación que establece el artículo 22 de la Ley de Control Interno.

 

Al respecto, esta Procuraduría ha expresado que las consultas relativas a la materia de control interno y al ejercicio de labores de auditoría, por razones de competencia en razón de la materia, deben ser resueltas por la Contraloría General de la República. Cabe hacer mención en este punto de nuestro dictamen N° C-302-2007 del 28 de agosto de 2007, el cual indica al efecto:

 

“(…) La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas, establece varios requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.

Concretamente, en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se enuncian la naturaleza jurídica y las funciones de este órgano asesor:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones.Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

Si bien es cierto las anteriores disposiciones son las que marcan las pautas para que esta Procuraduría ejercite su función consultiva, lo cierto es que las mismas no deben ser analizadas de forma aislada. Es por ese motivo que este Órgano Asesor ha procurado sentar, en varios de sus pronunciamientos, los criterios que la limitan a no evacuar consultas, cuando el propio Ordenamiento Jurídico ha atribuido tal labor a un órgano especializado de la Administración Pública.

En este sentido, hemos desarrollado la competencia prevalente y exclusiva que ostenta la Contraloría General de la República respecto al tema de los fondos públicos, de manera que mediante dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (en el mismo sentido en el dictamen C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) se dispuso:

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (…)”.

Tanto la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, como la Ley General de Control Interno, No. 8292, con el fin de proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, entre otros fines, han establecido la obligatoriedad para que las administraciones activas cuenten con un sistema de control interno. En ese sentido, se dispone en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que:

“ARTÍCULO 4.-AMBITO DE SU COMPETENCIA

la Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública (…).

Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.”

“Artículo 26. —Potestad sobre auditoríasinternas. La Contraloría General de la República fiscalizará que la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional, cumpla adecuadamente las funciones que le señala el ordenamiento jurídico que la regula (…).”

“ARTÍCULO 29.- POTESTAD CONSULTIVA

La Contraloría General de la República evacuará las consultas que le dirijan los órganos parlamentarios o cuando lo soliciten al menos cinco diputados, que actúen conjuntamente, y los sujetos pasivos”

         De las normas transcritas, podemos concluir que:

· Las auditorías internas están sometidas a la fiscalización de la Contraloría General de la República;

· La Contraloría General de la República tiene competencia para analizar el ámbito competencial de esas auditorías internas

Continuando con el análisis normativo, la Ley General de Control Interno dispone lo siguiente:

Artículo 1º—Contenido y ámbito de aplicación. Esta Ley establece los criterios mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno.

Artículo 3º—Facultad de promulgar normativa técnica sobre control interno. La Contraloría General de la República dictará la normativa técnica de control interno, necesaria para el funcionamiento efectivo del sistema de control interno de los entes y de los órganos sujetos a esta Ley. Dicha normativa será de acatamiento obligatorio y su incumplimiento será causal de responsabilidad administrativa.

La normativa sobre control interno que otras instituciones emitan en el ejercicio de competencias de control o fiscalización legalmente atribuidas, no deberá contraponerse a la dictada por la Contraloría General de la República y, en caso de duda, prevalecerá la del órgano contralor.

“Artículo 9º—Órganos del sistema de control interno. La administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a esta Ley, serán los componentes orgánicos del sistema de control interno establecido e integrarán el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública a que se refiere la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.”

“Artículo 23. —Organización. La auditoríainterna se organizará y funcionará conforme lo disponga el auditor interno, de conformidad con las disposiciones, normas, políticas y directrices que emita la Contraloría General de la República, las cuales serán de acatamiento obligatorio.

Cada auditoria interna dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento, acorde con la normativa que rige su actividad. Dicho reglamento deberá ser aprobado por la Contraloría General de la República, publicarse en el diario oficial y divulgarse en el ámbito institucional.”

Sobre las relaciones que se derivan entre la Contraloría General de la República y las unidades de auditoríainterna, hemos precisado:

“De la línea interpretativa sobre el numeral 4° de nuestra Ley Orgánica que deriva de la anterior transcripción, es oportuno analizar su consulta. Para ello, estimamos indispensable citar el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, mismo que es aludido en su oficio como fundamento para la gestión que nos ocupa:

“Artículo 22.—Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:

a) Realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos sujetos a su competencia institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de naturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos y actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes de su competencia institucional.

b) Verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes.

c) Verificar que la administración activa tome las medidas de control interno señaladas en esta Ley, en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros; asimismo, examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos, en esas unidades desconcentradas o en la prestación de tales servicios.

d) Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende; además, advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.

e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.

f) Preparar los planes de trabajo, por lo menos de conformidad con los lineamientos que establece la Contraloría General de la República.

g) Elaborar un informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones de la auditoría interna, de la Contraloría General de la República y de los despachos de contadores públicos; en los últimos dos casos, cuando sean de su conocimiento, sin perjuicio de que se elaboren informes y se presenten al jerarca cuando las circunstancias lo ameriten.

h) Mantener debidamente actualizado el reglamento de organización y funcionamiento de la auditoría interna.

i) Las demás competencias que contemplen la normativa legal, reglamentaria y técnica aplicable, con las limitaciones que establece el artículo 34 de esta Ley.”

Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994). Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (vg., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo: “a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.”); todo bajo el concepto “funcional” de auditoría interna: “La auditoríainterna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas.” (artículo 21, ibid) (…)”  

 

Conforme a lo expuesto, en vista que lo consultado se refiere a un tema propio de las competencias asignadas a las Auditorías Internas, en relación a la legalización de libros, se estima, como ha sido criterio reiterado de este Órgano Asesor, que tales inquietudes, por razones de competencia sobre la materia, deben ser resueltas por la Contraloría General.

Así las cosas, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de nuestra función consultiva en este caso, en tanto las interrogantes planteadas se refieren a materia que resulta de competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

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            Sin perjuicio de lo antes indicado, y con un ánimo de colaborar con la Institución consultante, nos permitimos hacer los siguientes consideraciones, relacionadas con algunos aspectos jurídicos generales sobre lo consultado.

 

            Como se indicó supra, se solicita criterio en punto a quién tiene la competencia para la apertura de libros legales, en los casos de ausencias, ya sea por falta de nombramiento o por incapacidad, del auditor interno.

 

            La Contraloría General de la República se ha pronunciado sobre la competencia para la legalización de libros legales establecida en el artículo 22 inciso e), y se ha referido puntualmente, al desarrollo de la normativa, incluida la derogada, que ha venido regulando el tema de consulta.

 

            En ese sentido, ha sido criterio del Órgano Contralor, que es competencia de las Auditorías Internas la autorización de legalización de libros, y se concibe como una función relevante dentro del sistema de control interno, que forma parte de las actividades de control preventivo de dicho sistema.

 

Así, sobre la finalidad de la legalización de los libros por parte de la Auditoría Interna, ese Órgano  Contralor ha señalado:

 

         “(…) La Ley General de Control Interno No. 8292, en sus artículos 7 y 8, señala la obligatoriedad que tienen los entes y órganos sujetos a esta ley de disponer de un sistema de control interno, que les proporcione una seguridad razonable en la consecución de objetivos tales como proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier perdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, exigir confiabilidad y oportunidad de la información, así como cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico. Consecuentemente, corresponde a la misma administración a partir de los postulados de dicha Ley y demás normativa técnica emitida por el órgano contralor, decidir la forma en que se realizará el control en la organización.

         En relación con la legalización de libros, en el inciso e) del artículo 22 ibídem, se establece que una de las competencias de la Auditoria Interna es “Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno”.

         En ese contexto el acto de legalizar libros tiene como fin fortalecer el control interno, identificándose varios objetivos y etapas en cuanto a su proceso y cada uno de ellos le permite a la administración, ejercer un control por medio del cual se proporcione una garantía razonable de su autenticidad y de la información que contienen, de modo que dicha información se encuentre documentada de la forma correcta y en un medio oficial.

         El órgano contralor se ha referido con antelación sobre ese particular mecanismo de control y el papel que tiene la Auditoría Interna, en los términos del citado artículo 22, inciso e), para lo que se remite en lo que resulte de interés a los oficios Nro. 09937 (DI-CR-383) del 12 de setiembre del 2003 y el Nro. 05654 (DAGJ-0725-2006) del 3 de mayo de 2006, disponibles en la red de Internet, con la advertencia de que no obstante la normativa vigente que regula la materia en cuestión no se refiere con el mismo detalle que las normas citadas en los oficios, se mantiene la esencia del tema.(…)” (Contraloría General de la República, DFOE-DL-0451 de 30 de mayo de 2012)

 

En punto a la derogación del inciso 5) del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría, -que según expone la consultante creó un vacío normativo para la legalización de libros cuando no se cuente con Auditor Interno-, ese Órgano Contralor ha señalado que, cuando ocurre esa situación, corresponderá a los sujetos pasivos, establecer el mecanismo de control adecuado cuando requieran autorizar la apertura de libros, sin que para ello intervenga ese Órgano Contralor.

 

Al efecto, la Contraloría señaló en el oficio número DFOE-ST-0074 de 18 de octubre de 2012, lo siguiente:

 

         “(… ) a) SOBRE LA COMPETENCIA DE LEGALIZACIÓN DE LIBROS A CARGO DE LA AUDITORÍA INTERNA

En primer término es necesario indicar que existen ciertos actos de la administración, que por su relevancia son registrados en libros que deben cumplir varias formalidades que permitan dar fe de que tales registros, para todos los efectos, son los oficiales. Una de esas formalidades es la legalización de dichos libros, la cual tiene como objetivo principal proporcionar una garantía razonable de la autenticidad de los mismos y de la información que éstos contienen.

Así, dicha función se convierte en un elemento coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno, que permite a la administración, ejercer un control por medio del cual se proporcione una garantía de que la información se encuentre documentada de la forma correcta y en un medio oficial.

De forma más detallada, este órgano contralor ha indicado que el proceso de legalización de libros consta de dos momentos clave, uno antes y otro posterior a su uso.

 Antes del uso del libro.

“De acuerdo con sanas prácticas de control interno, en la fase de apertura, entre otros, la legalización consiste en verificar que los libros u hojas estén debidamente foliadas, que no hayan sido utilizadas, que cuenten con el logotipo y nombre de la institución entre otros datos que solicita el sello de apertura (Norma 316 del Manual), y otros que a criterio del auditor sean necesarios. En resumen que los libros no estén iniciados por cuanto debe tenerse presente que su apertura y la estipulación del sello de la auditoría en cada folio que lo conforma debe hacerse en forma previa a su uso. Una vez revisados a conformidad los requisitos previos correspondientes, la Auditoría Interna estampa en el primer folio del libro el sello de apertura y anota la información que en él se solicita (norma 315 del Manual), y además, tal y como ya se comentó, en cada folio el sello de esa unidad (norma 314 del Manual).”

 Posterior al uso del libro.

“Una vez que el órgano competente solicita el cierre del libro, la Auditoría Interna debe realizar las verificaciones respectivas, y en caso de no detectar anomalías, proceder a estampar inmediatamente después de la última anotación el sello de cierre correspondiente y completar la información que en él se solicita (normas 321 a 324 del Manual). Es pertinente advertir que la razón de cierre es, muy importante, porque es donde se comprueba, entre otros, que el libro realmente se haya utilizado para lo que fue autorizado, que los folios estén completos, en este caso que se encuentren firmadas las actas por quienes legalmente corresponde y que sean los originales, que no contengan alteraciones y que estén debidamente encuadernados para evitar que se pierdan o sustraigan hojas del libro. Es pertinente indicar que en la declaración interpretativa de la norma 323 se explica que el cierre queda sujeto a la adecuada encuadernación entendiéndose esta como la acción y efecto de unir las hojas mediante cosido o pegado y con sus respectivas cubiertas. Dada la finalidad de la encuadernación cual es el evitar que se puedan sustraer o cambiar folios fácilmente, el pegado que se realice debe garantizar dicha protección de tal forma que quede similar al cosido de las hojas. Con la razón de cierre se completa el ciclo y se da seguridad razonable a los usuarios en cuanto a que el libro es el original y que su contenido, por ende, es el oficial.”

La anterior descripción y referencias puntuales a disposiciones se refieren a normativa que ya no se encuentra vigente pero que en esencia resulta aún aplicable por lo que puede ser tomada como referencia, aspectos que se tratarán con un poco más de detalle en el apartado siguiente.

El proceso de legalización de libros entonces se concibe como una función relevante dentro del sistema de control interno, que forma parte precisamente de las actividades de control de dicho sistema. El jerarca y los titulares subordinados, como responsables del adecuado funcionamiento del sistema deben disponer los elementos y condiciones necesarios para que se ejecuten las actividades necesarias para obtener, procesar, generar, controlar, asegurar y comunicar la información de la gestión institucional. Una de esas actividades es precisamente la de legalización de los libros con que cuente la institución.

b) SOBRE LA NORMATIVA QUE REGULA EL EJERCICIO DE DICHA COMPETENCIA

La competencia bajo análisis ha estado a cargo de la Auditoría Interna de cada institución, primero de conformidad con lo dispuesto por el artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley 7428 y luego, a partir del año 2002, con la Ley General de Control Interno, Nº 8292, que en su artículo 22 inciso e) establece que le corresponde al Auditor Interno “Autorizar mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros que, a criterio del auditor, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno”.

Es necesario recordar también que el artículo 37 inciso 5 de la Ley 7428 establecía que en las instituciones en las que no se contare con auditoria interna, la legalización de los libros estaría a cargo del órgano contralor. Para establecer claramente la forma en el que ejercería dicha competencia, la Contraloría General emitió la resolución número R-DC-62-2009 de las 11:00 horas del 8 de octubre de 2009, denominada “Reglamento para el trámite ante la Contraloría General de la República de autorización de apertura de libros de los sujetos pasivos que no cuenten con auditoria interna (R-3-2009-DC-DJ)”, publicada en La Gaceta Nº 208 del 27 de octubre de 2009”.

Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley denomina “Reformas de varias leyes sobre la participación de la Contraloría General de la República para la simplificación y el fortalecimiento de la Gestión Pública”, Ley N° 8823 del 5 de mayo del 2010, publicada en la Gaceta N° 105 del 1° de junio del 2010, se deroga el inciso 5 del artículo 37 de la Ley 7428 y, por lo tanto, ya no le corresponde a este órgano contralor legalizar los libros de aquellos sujetos pasivos que no posean auditoria interna, razón por la cual también se derogó el reglamento aludido en el párrafo precedente mediante el artículo III de la resolución R-DC-165, publicada en La Gaceta N° 239 del 9 de diciembre del 2010; así como por Aviso 214-2 publicado en La Gaceta N° 214 del 4 de noviembre de 2010, en el punto ix, se informó que producto de la emisión de la Ley N° 8823 “Corresponde a los sujetos pasivos que no cuenten con auditoría interna, establecer el mecanismo de control adecuado, cuando dada esa situación, requieran autorizar la apertura de libros, sin que para ello intervenga en lo sucesivo la Contraloría General de la República”.

Lo anterior es relevante pues permite comprender la evolución que ha sufrido a su vez la normativa que ha emitido la Contraloría General, para regular el ejercicio de dicha competencia. Así, inicialmente emitió el “Manual sobre Normas Técnicas que deben observar las unidades de Auditoría Interna Públicas en la Legalización de Libros”, publicado en el alcance N° 7 de La Gaceta N° 24 del 21 de febrero de 1996. El Manual integraba una serie de disposiciones que indicaban paso a paso el proceso y actividades que el encargado de la legalización de los libros debía realizar para asegurar el control de los mismos.

Posteriormente, dicho manual fue derogado mediante resolución R-DC-119-2009 del 16 de diciembre de 2009, denominada “Normas para el ejercicio de la auditoría interna en el Sector Público” y publicada en La Gaceta N° 28 del 10 de febrero de 2010. Esta nueva normativa ya no regula puntualmente el proceso sino que únicamente indica que la autorización de los libros forma parte de los servicios preventivos que brinda la auditoría interna y la define como la “obligación asignada de manera específica a la auditoría interna, que consiste en el acto de otorgar la razón de apertura de los libros de contabilidad y de actas que deban llevarse en la institución respectiva. Así también, aquellos otros libros que a criterio de la auditoría interna deban cumplir con este requisito.”

Sobre esta normativa interesa además destacar que en su apartado V, concedió a las auditorías internas un período máximo improrrogable de un año, a partir de la entrada en vigencia de dicha normativa, para realizar la implementación de estas normas en su gestión, así como para realizar todos los ajustes necesarios en los procedimientos relacionados con la normativa derogada.

Para lo anterior, aún y cuando el “Manual sobre Normas Técnicas que deben observar las unidades de Auditoría Interna Públicas en la Legalización de Libros” ya no está vigente, éste órgano contralor, ha indicado que “en acatamiento de lo establecido en la resolución R-DC-119-2009 corresponde a cada auditoría interna del Sector Público, bajo su entera responsabilidad y velando por un adecuado sistema de control interno institucional emitir sus propias regulaciones en torno a la actividad de legalización de libros, para lo cual podrán tomar como mera referencia el manual derogado.”

Resta indicar que de frente al ejercicio por parte de las instituciones, para crear su propia normativa interna que regule la forma en la que a lo interno deberá ejercerse la competencia de legalización de libros, debe tomarse en consideración lo indicado en las Normas de control interno para el Sector Público N-2-2009-CO-DFOE3, que en lo que interesa disponen:

“4.4 Exigencia de confiabilidad y oportunidad de la información El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar las actividades de control pertinentes a fin de asegurar razonablemente que se recopile, procese, mantenga y custodie información de calidad sobre el funcionamiento del SCI y sobre el desempeño institucional, así como que esa información se comunique con la prontitud requerida a las instancias internas y externas respectivas. Lo anterior, tomando en cuenta, fundamentalmente, el bloque de legalidad, la naturaleza de sus operaciones y los riesgos relevantes a los cuales puedan verse expuestas, así como los requisitos indicados en la norma 4.2. (…)”

 

Además, puntualmente sobre los aspectos que deben asegurarse con la legalización o autorización de los libros indica la normativa bajo mención:

“4.4.4 Libros legales El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar que se disponga de los libros contables, de actas y otros requeridos por el bloque de legalidad, según corresponda, y que se definan y apliquen actividades de control relativas a su apertura, mantenimiento, actualización, disponibilidad, cierre y custodia…” (Contraloría General de la República, DFOE-ST-0074 de 18 de octubre de 2012. Lo resaltado no es del original)

 

            Siguiendo el criterio sostenido por la Contraloría, en el oficio antes transcrito, corresponde a cada auditoría interna, bajo su entera responsabilidad, emitir sus propias regulaciones en torno a la actividad de legalización de libros, de suerte que, aspectos como los aquí planteados por la consultante, pueden ser regulados a lo interno de la Administración.

 

Por otra parte, ese mismo Órgano se ha referido a la consecuencia legal o de control interno sobre el contenido de los folios utilizados, pero que no contaban con la respectiva legalización, indicando lo siguiente:

 

“(…) Mediante oficio Nº DI-CR-524-2005 (11128),  de 14 de setiembre pasado, esta Contraloría se pronunció con relación al vaciado de actas con fecha anterior a la fecha de autorización de apertura del libro de actas. En este se indicó que “La oportunidad en el proceso de autorización es determinante para la eficacia del mismo. Por tal motivo la normativa, como ya se indicó, prevé los medios para que el levantado de actas no se atrase cuando algún libro se encuentra en la etapa de encuadernación. Si las actas no se registran oportunamente en libros que cuentan con el control de apertura y la razón de cierre, en la oportunidad que corresponde, se presenta el riesgo de la manipulación indeseable de los contenidos en los folios respectivos. Venir a transcribir actas de periodos anteriores en libros recién autorizados desvirtúa la oportunidad del control que compete a la auditoría interna, y pone en riesgo su contenido. Por tal motivo y a efectos de tener una correlatividad entre la apertura y el contenido cronológico de las actas correspondientes al período sujeto al control de autorización por parte de la Auditoría, lo conducente es que las actas que se integren a los libros correspondan exclusivamente a aquellas sesiones celebradas con posterioridad a la fecha de su razón de apertura.”.

Del análisis de lo transcrito se desprende que el fin de la legalización de libros es proporcionar una garantía razonable de la autenticidad de los libros y de la información que éstos contienen, por lo que viene a ser un elemento coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno. Por lo que si se utilizaren folios sin que éstos hubieren sido legalizados, se estaría desvirtuando la oportunidad del control que compete a la auditoría interna, y se estaría poniendo en riesgo el contenido de éstas, todo ello en menoscabo de esos sistemas y de la debida consecución de objetivos.

No obstante lo anterior, no se podría concluir que el contenido de dichas actas sería absolutamente nulo o inexistente, puesto que la aplicación en derecho de la “nulidad por la nulidad misma”^[1], ya fue ampliamente superada en el derecho administrativo hace mucho tiempo, por lo que no se podría caer en un supuesto de pensar de que todo lo que se consignó en las actas es nulo por no haber tenido los sellos y control inicial de la auditoría interna.  Lo anterior por cuanto sería como imaginar un supuesto en donde hubiere un órgano colegiado encargado de la adjudicación de contratos administrativos, y como el libro de actas donde se consignaron los acuerdos adjudicatorios no tenía dichos sellos iniciales, el contrato de una carretera que ya fue ejecutado, y la obra entregada y en uso para beneficio del país, tendría que anularse porque por control interno, previamente al uso de los folios, había que revisar los folios y poner los sellos de marras, y como no se hizo, entonces todo lo contenido en dichos folios es absolutamente nulo. Lo anterior iría en contra del interés público, la economía procesal, los principios elementales de la lógica y la técnica, por no mencionar otros.

Más bien, en este sentido se puede indicar que por Principio de Legalidad, no se aprecia ninguna norma en la regulación ad hoc, que regule algo en tal sentido, pero sí como se indicó, este contenido, podría eventualmente ser argüido de falso, inexacto, prueba espuria en escenarios penales, alterado, etc. por cualquier persona, y ergo, el carácter probatorio de la información que hacen constar dichas actas estaría siendo seriamente debilitado.  Por ello, en caso de que se necesitare acudir a dichas actas para efectos probatorios, habría que analizar las circunstancias fácticas acaecidas, de frente al caso que se tratare, y habría que analizar cómo proceder conforme a derecho de forma casuística…” (Contraloría General de la República, DAGJ-0725-2006 del 3 de mayo de 2006)

 

Como se advierte del extracto citado, si se utilizaren folios sin que éstos hubieren sido legalizados, se estaría desvirtuando la oportunidad del control que compete a la auditoría interna, en menoscabo de esos sistemas de control. Sin embargo, en tal situación no se configura la nulidad por la nulidad misma, sino que se deberá analizar en cada caso las circunstancias acaecidas y hacer la valoración jurídica que corresponda.

 

Finalmente, reiteramos que los temas vinculados con normas de control interno, deben ser conocidos por la Contraloría General, de manera que, de persistir dudas por parte de la consultante sobre este u otros temas ligados a la Ley de Control Interno, debe dirigir su inquietud al Órgano Contralor.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

Con base en las consideraciones expuestas, se concluye lo siguiente:

 

1.                  En vista de que la presente consulta posee problemas de admisibilidad no es posible emitir criterio sobre el fondo de la inquietud formulada, en tanto las  interrogantes planteadas se refieren a materia que resulta de competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

 

2.                  Sin perjuicio de lo indicado, y en aras de colaborar con el consultante, se indica que la competencia de legalización o autorización de apertura de libros legales se encuentra a cargo de las Auditorías Internas.

 

3.                    La finalidad de la legalización de libros es fortalecer el sistema de control interno, que la permite a la administración, ejercer un control mediante el cual se proporcione una garantía razonable de su autenticidad y de la información que contienen, de modo que dicha información se encuentre documentada de la forma correcta y en un medio oficial.

 

4.                  Ante la derogación del inciso 5) del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de República, ese Órgano Contralor señaló que “Corresponde a los sujetos pasivos que no cuenten con auditoría interna, establecer el mecanismo de control adecuado, cuando dada esa situación, requieran autorizar la apertura de libros, sin que para ello intervenga en lo sucesivo la Contraloría General de la República”.

 

 

Atentamente,

 

 

Sandra Sánchez Hernández                                   Andrés Céspedes Chaves

Procuradora Adjunta                                             Abogado de Procuraduría

 

 

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