01 de Diciembre de 2014

OJ-171-2014

 

Señor

Ottón Solís Fallas

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General nos referimos a la solicitud de criterio sobre el proyecto de ley número 18.636 denominado “Reforma y Adición de los Artículos 63 Y 65 de La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional”.

 

 

I.-        CONSIDERACIONES PREVIAS.

 

Previo a referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

 

El artículo 4 de nuestra Ley Orgánica le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”; criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2 de dicho cuerpo legal.

 

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia, escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.

No obstante, con un afán de colaboración, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

 

Por otra parte, y en razón de que en la solicitud se nos requirió éste criterio en el plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, con fundamento en lo establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omitimos manifestar que ése numeral se refiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente asunto.

 

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado

 

 

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El objetivo del proyecto de ley consultado según se establece en la correspondiente exposición de motivos es facilitar el crédito a todos los ciudadanos, especialmente, a los de menores ingresos y a la población más joven.

 

            Para tales efectos se pretende reformar los artículos 63 y 65 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional,  eliminándose dentro del artículo 63 la regulación referente a la Comisión de Crédito y delegación de la aprobación de los Créditos por parte de la Junta Directiva, e incorporándose la posibilidad de que las entidades financieras otorguen créditos de vivienda hasta por el cien por ciento del valor del avalúo y dentro del artículo 65 la propuesta pretende incluir un párrafo segundo que autorice a los patronos a deducir del salario, las cuotas que los trabajadores deben pagar a las entidades financieras, siendo que ambos casos se requiere de autorización o solicitud expresa del solicitante del crédito.

 

Debemos advertir, que a la presente opinión jurídica se le dará un enfoque estrictamente jurídico y no de oportunidad y conveniencia, por quedar esta valoración dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.  

 

 

II.        SOBRE LA REFORMA PLANTEADA.

 

Como se indicó, a través de la reforma se pretende en primera instancia eliminar la redacción del artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, a partir del párrafo segundo, a través de los cuales se regulan las competencias y funcionamiento de las Comisiones de Crédito, y se autoriza a la Junta Directiva de la Entidades Financieras a delegar en las mismas así como en el Gerente y Subgerente el conocer y resolver las solicitudes de crédito.

 

En su lugar,  se incorpora un párrafo segundo que autoriza a las entidades financieras del Sistema Bancario Nacional a otorgar créditos de vivienda hasta por el cien por ciento del valor del avalúo de la garantía a otorgar, cuando el usuario así lo solicite.

 

En primera instancia debe indicarse que conforme se desprende de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, el otorgamiento de créditos es una facultad que recae en la Junta Directiva de cada banco. No obstante, a través de los dictámenes número  C-166-89 de 9 de octubre de 1989 y C-155-97 de 20 de agosto de 1997, este Órgano Asesor se pronunció sobre  la delegación de esta competencia, estableciéndose claramente que si bien a la luz de los artículos 20, 34, 41 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional,  la facultad de otorgar el crédito reside en la Junta Directiva de cada banco, el artículo 63 de este mismo cuerpo autoriza que dicha facultad sea delegada en otros órganos de la estructura de los banco, siendo que el objetivo de esa disposición es favorecer que distintos órganos, como lo son la Comisión de Crédito, el Gerente o el Subgerente,  participen en el otorgamiento del crédito, para que se agilicen las operaciones y se logre una mayor eficiencia en el funcionamiento bancario, lo que permite, además, que las Juntas Directivas se concentren en la fijación de la política bancaria y crediticia del banco.

 

Se desprende de lo anterior, que las competencias y responsabilidades que el artículo 63 regula en relación con las Comisiones de Crédito, así como del Gerente y subgerente en relación al conocimiento de las solicitudes y aprobación de créditos, es general, sea, se refiere al universo de créditos que las entidades financieras pueden otorgar,  por lo que la delimitación  que realiza el proyecto en estudio en relación a los créditos de vivienda, podría causar distorsiones en relación a los otros créditos que ofrecen las entidades financieras.

 

Adicionalmente, no puede perderse de vista que las actuaciones financieras encuentran regulaciones que trascienden los límites fronterizos, y que el país ha adquirido compromisos de cumplimiento de estándares internacionales en la materia, que no pueden ser obviados por el legislador al momento de analizar el presente proyecto, entre los que se deben citar los lineamientos del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, ya que es  sobre esta base que la Superintendencia General de Entidades Financieras  ha emitido una serie de acuerdos, que son de acatamiento obligatorio para las entidades financieras, interesando para el caso concreto el Acuerdo Sugef 1-05 denominado “Reglamento para la Calificación de Deudores”, el cual tiene por objeto cuantificar el riesgo de crédito de los deudores y constituir las estimaciones correspondientes con el fin de salvaguardar la estabilidad y solvencia de las entidades y conglomerados financieros.

 

Dicho reglamento establece que las entidades deben calificar la capacidad de pago de los deudores, para lo cual deberá tomar en cuenta una serie de variables que permitan valorar la capacidad de pago y cumplimiento de la obligación durante el plazo que tenga la misma. Para los efectos del presente proyecto, debe traerse a colación el artículo 14, en el tanto el mismo faculta a las entidades financieras para que sobre la garantía ofrecida se otorgue el porcentaje máximo del valor que puede considerarse para el cálculo de las estimaciones (porcentaje de aceptación máximo de una garantía) que varía entre el 100% del avalúo y el 40% según sea el caso, lo cual quiere decir que en la actualidad, y sin que exista una norma de rango legal que así lo establezca,  las entidades financieras cuentan con la posibilidad de otorgar créditos hasta por el 100% del valor del avaluó del bien que se dé en garantía.

 

En síntesis, la redacción planteada para el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional debe analizarse desde tres perspectivas a saber:

 

a.                  la eliminación de la posibilidad de delegación del otorgamiento de créditos por parte de la Junta Directiva en los Gerentes, Subgerentes y Comisiones de Crédito podría venir a entorpecer la gestión de las mismas y generar atrasos en la aprobación de los créditos,

 

b.                  el otorgamiento de un crédito implica un análisis de riesgo y de capacidad de pago que va más allá de la garantía y en la actualidad la normativa vigente autoriza a las entidades financieras a otorgar créditos por montos que sean iguales al 100% de la garantía,

 

 

c.                  la delimitación que realiza la redacción propuesta a los créditos de vivienda,  podría ocasionar distorsiones en relación con los demás créditos que colocan las entidades financieras.

 

En consecuencia, por las razones expuestas, se recomienda analizar la redacción de dicho artículo.

 

Por otra parte, el proyecto pretende incluir un párrafo segundo al artículo 65 del mismo cuerpo legal, que tiene el objetivo de que los patronos deduzcan las cuotas de los créditos del salario de los trabajadores, cuando estos así lo soliciten.

 

Sobre el particular debe indicarse que dentro del proyecto de ley número 18.837  denominado “Ley para Facilitar a los Empleados Asalariados el Acceso al Crédito en el Sistema Bancario Nacional y demás Entidades Financieras Reguladas Y Autorizadas Por CONASSIF”,  se pretende introducir una reforma idéntica a la aquí analizada,  y respecto a la cual este Órgano Asesor ya brindó su criterio a través de la Opinión Jurídica número OJ-099-2014 del 03 de setiembre de 2014,  estableciéndose  que:

 

“Luego, debe indicarse que en el ordenamiento jurídico ya existe una norma vigente, sea el artículo 69.k del Código de Trabajo, que establece actualmente la obligación de los patronos de deducir del salario las cuotas que los trabajadores se hayan comprometido a pagar por concepto de créditos, en general, y de créditos de vivienda en particular, siempre que el acreedor sea una cooperativa, sindicato o una institución de crédito, organizada conforme los principios de las cooperativas. Por supuesto se requiere la previa autorización del trabajador.

 

“ARTICULO 69.-

 

Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos:

 

k. Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida. Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.

 

La Cooperativa, Sindicato o institución de crédito que demande la retención respectiva, deberá comprobar su personería y que las cuotas cuyo descuento pide, son las autorizadas por los estatutos o contratos respectivos”

 

No obstante lo anterior, conviene apuntar que la reforma que se propone al artículo 65 de la Ley del Sistema Bancario Nacional, establecería una obligación general de todo patrono de deducir las cuotas que sus empleados deben  pagar a los bancos del Sistema Bancario Nacional y demás entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

 

En este sentido, es oportuno acotar que la técnica legislativa material requiere que se analice la proporcionalidad y viabilidad de los proyectos de Ley. (Al respecto, puede verse el Manual de Técnica Legislativa en: http://www.asamblea.go.cr/Iniciativa_Popular/Documentos%20relevantes/Manual%20de%20t%C3%A9cnica%20legislativa%20para%20la%20elaboraci%C3%B3n%20de%20proyectos%20de%20ley.pdf)

 

En efecto, no debe pasarse por alto que es evidente que el ámbito de aplicación del artículo 69 del Código de Trabajo, se circunscribe a aquellos empleadores con organizaciones de complejidad suficiente para que exista una cooperativa o sindicato. Sin embargo, la reforma que se propone extendería la obligación de deducir las cuotas a cualquier empleador, aún los patronos de la pequeña y mediana empresa y aún los empleadores individuales. Asimismo, es notorio que éstos estarían, eventualmente, obligados  a deducir las cuotas debidas a cualquier banco o institución de crédito. Evidentemente, los costos de transacción para poder realizar la deducción y el pago correrían por cuenta del  empleador o patrono.

 

Así las cosas, es acertado que se pondere, no solo la conveniencia sino también con estudios técnicos, la viabilidad y proporcionalidad de imponer dicha obligación en esos términos.

 

De otro lado, conviene señalar que si bien el proyecto de Ley contempla la posibilidad de que se deduzca de la pensión o de la jubilación – pagados por el Ministerio de Hacienda o la Caja Costarricense del Seguro Social - las cuotas de los créditos para vivienda, es claro que, en ninguna forma, esto implica que las jubilaciones o pensiones puedan servir de garantía para el crédito que el jubilado adquiera. En este sentido, conviene tomar nota de que, conforme el artículo 984.2 del Código Civil, las pensiones y jubilaciones son inembargables.

 

“ARTÍCULO 984.- No pueden perseguirse, por ningún acreedor, y en consecuencia no podrán ser embargados ni secuestrados en forma alguna: (…)

 

2) Las jubilaciones, pensiones y beneficios sociales del deudor y las pensiones alimenticias. (…)”

 

En todo caso, conviene que se ponderen, con los estudios técnicos respectivos, el costo que implicaría para la Caja Costarricense y el Ministerio de Hacienda el realizar esas deducciones y pagos.

 

Igualmente, se impone subrayar que el proyecto de Ley pretendería prescribir que el hecho de que se pueda deducir la cuota del crédito del salario constituya  un mitigador del riesgo de crédito.

 

 Al respecto, es preciso denotar que la calificación del riesgo de las operaciones crediticias constituye una materia técnica, la cual  conviene que sea valorada y precisada a la vista de las circunstancias económicas del momento y por tanto que la realice el regulador técnico competente. Tómese nota de que actualmente el artículo 131.m) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica le otorga a la Superintendencia de Entidades Financieras la competencia para recomendar al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero las normas generales para clasificación calificación de créditos:

 

“Artículo 131.- Funciones del Superintendente General de Entidades Financieras (*)

 

Corresponderán al Superintendente General de Entidades Financieras, las siguientes funciones:

 

m) Recomendar, al Consejo Nacional, las normas generales para clasificar y calificar la cartera de créditos y los demás activos de las entidades fiscalizadas, para constituir las provisiones o reservas de saneamiento y para contabilizar los ingresos generados por los activos, con el fin de valorar, en forma realista, los activos de las entidades fiscalizadas y prever los riesgos de pérdidas. No obstante, el Consejo Nacional podrá dictar normas más flexibles, en relación con créditos por montos inferiores al límite que fije la Superintendencia.”

 

Finalmente, el proyecto sí tendría un efecto innovador en cuanto establecería una sanción administrativa para el patrono que se niegue a hacer las deducciones autorizadas por el trabajador. Sin embargo, no puede pasarse por alto que la propuesta de Ley no habría establecido cuál sería el órgano o entidad con la competencia para ejercer esa potestad sancionatoria.

 

 No obstante, nuevamente, se recomienda analizar la proporcionalidad de la multa – que equivaldría  a 10 salarios base -, particularmente en cuanto el proyecto de Ley alcanzaría a cualquier tipo de empleador, incluyendo la pequeña  y mediana empresa.”

 

En consecuencia, se reitera el criterio vertido y se recomienda analizar el atención al mismo la redacción propuesta, así como en general la conveniencia y necesidad de la reforma.

 

 

IV.      CONCLUSIONES

 

Conforme lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que, el proyecto de Ley denominado “Reforma y Adición de los Artículos 63 y 65 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional”, expediente legislativo 18.636, debe ser revisado por los señores legisladores, por cuanto puede presentar problemas de técnica legislativa; no obstante, su aprobación o no es un asunto de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa.

 

Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

 

Priscilla Piedra Campos                             

Procuradora Adjunta                                 

PP/gcc