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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 449
 
  Dictamen : 449 del 03/12/2014   

3 de diciembre del 2014


C-449-2014


 


Señora


Cristina Ramírez Chavarría


Ministra


Ministerio de Justicia y Paz


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio MJP-771-09-12 emitido por el señor Fernando Ferraro Castro, reasignado a mi despacho el día 31 de octubre del 2014, en el cual solicita nuestro criterio en relación con la posibilidad de suscribir un fideicomiso para facilitar becas a los funcionarios del Registro Nacional. Solicitamos las disculpas por la tardanza en la emisión del criterio requerido, todo motivado en el volumen de trabajo de este Despacho.  Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con la siguiente interrogante:


 


“En ese sentido, valga señalar que desde el año 1989, el Registro Nacional suscribió un contrato de fideicomiso con el Banco de Costa Rica, para el financiamiento de vivienda a sus funcionarios, el cual se mantiene vigente a la fecha. No obstante, , siendo que la redacción del citado artículo no es excluyente a otros fines para el fondo previsto-vivienda y cesación de labores-se plantea la inquietud de si es posible, bajo ese mismo marco normativo, suscribir un fideicomiso destinado a facilitar becas a los funcionarios de la Institución, siempre y cuando esté apegado a la normativa que rige la constitución de fideicomisos en el ámbito de las entidades públicas, y en respeto absoluto del principio de legalidad que  rige nuestras actuaciones”


 


  Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional, en el cual se concluye lo siguiente:


 


1. El Fideicomiso es un contrato en el cual una persona le transmite la propiedad o administración de determinados bienes a otra, en donde esta última la ejerce en beneficio de quien se designe en el contrato, hasta que se cumpla un plazo o condición.


2. Una beca es la ayuda económica o subvención que generalmente una institución  le entrega a alguien para que lleve a cabo estudios o investigaciones. El Estado, organizaciones no gubernamentales, o internacionales, fundaciones o asociaciones, empresas privadas, bancos o compañías se encuentran facultados para otorgar becas.


 


3. Que de la Ley N° 3009, Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos y su reglamento y del reglamento N°. 40-2008, Reglamento para el otorgamiento de Becas a Funcionarios del Registro Nacional. NO se desprende clara ni expresamente la posibilidad de adjudicación de becas por parte de ninguna institución pública ni del Registro Nacional a partir de la figura del contrato de fideicomiso.


 


4. El Registro Nacional en amparo a la Potestad de Imperio delegada por el Estado y los Principios de Legalidad y Razonabilidad, debe encaminar su actuar con estricto apego al Ordenamiento Jurídico, al encontrase legalmente facultado para establecer un fondo de ahorro y préstamo, o un sistema similar tal como el Solidarista, con el objeto de brindar financiamiento a los servidores de la Institución, mediante la figura del fideicomiso entratándose de aquellos casos en los cuales el funcionario del Registro Nacional desee optar una Beca, teniendo que cumplir de previo, con los requisitos establecidos por el reglamento para el otorgamiento de becas a funcionarios del Registro Nacional.


 


5. Que la Contraloría General de la República, es una institución auxiliar por mandato constitucional, encargada del Sistema de Control y Fiscalización Superiores de la Hacienda Pública, siendo que el Registro Nacional cuenta con el presupuesto esencial establecido por la Ley de Administración Financiera de la República N. 8131, artículo 14, sea la existencia de una Ley especial que autorice la constitución del contrato como tal.


 


6. Que el marco normativo que regula la materia de fideicomisos, en tratándose de la utilización de fondos públicos, por parte de instituciones de la Administración Pública, lo constituyen la Constitución Política, Código de Comercio Ley N. 3284, Ley de Administración Financiera de la República N. 8131, así como la ley de la Contraloría general de la República N. 7428, Directriz D-3-2006-CO-DFOE, emitida por la Contraloría General de la República.


 


7. Que no resulta viable la suscripción de un fideicomiso que opere como figura jurídica cuya finalidad sea invertir y administrar el Capital Fideicometido, para la finalización de becas de estudio para la obtención de un grado académico a nivel de bachillerato, licenciatura y estudios de postgrado e instituciones educativas dentro o fuera del país, favor de los funcionarios del Registro Nacional, lo cual se desprende de lo indicado por el artículo 14 de la Ley de la Administración financiera de la república N. 8131 y de las Directrices D-3-2002-DFOE y D-3-2006-CO-DFOE, relacionadas con la “Directrices Generales que deben observar las instituciones fideicomitentes en el proceso presupuestario relacionado con los fideicomisos sujetos a la aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República ”


 


 


I.                   SOBRE EL FIDEICOMISO.


 


      El fideicomiso es “…es un negocio jurídico mediante el cual una persona física o jurídica -fideicomitente- transmite a otra -fiduciario- la propiedad de bienes o derechos, para la realización de los fines señalados en el acto constitutivo, en beneficio de un tercero beneficiario -fideicomisario-“ (Dictamen C- 246-2005 del 4 de julio del 2005)


 


      El artículo 633 del Código de comercio señala que: “Por medio del fideicomiso el fideicomitente trasmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo”


 


      El contrato de fideicomiso tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo para el cumplimiento de determinados fines, sin  embargo, el traslado de la propiedad al fiduciario se realiza de manera imperfecta o limitada. Señala el artículo 634 del Código de Comercio, lo siguiente:


 


ARTÍCULO 634.-“Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso.”


 


  De las normas anteriores se desprende que el fideicomiso se establece para la ejecución de un encargo respecto de un bien, por lo que la facultad de disposición del fiduciario está limitada al cumplimiento de dichos fines.


 


Sobre el fideicomiso, este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa ha señalado:


 


“1. El fideicomiso: un negocio comercial dirigido a crear un patrimonio de afectación


 


El contrato de fideicomiso tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo para el cumplimiento de determinados fines. En ese sentido, es un negocio traslativo de la propiedad para disponer de bienes o derechos dentro de los límites y con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de determinados fines. Empero, se trata de una propiedad imperfecta o limitada. El fideicomiso se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien, por lo que la facultad de disposición del fiduciario es reducida.


 


En ese orden de ideas dispone el artículo 633 del Código de Comercio:


 


“Por medio del fideicomiso el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo”.


 


El fideicomiso entraña la transmisión de derechos, tanto reales como personales, al  fiduciario para que los destine al cumplimiento de un fin que es determinado en el acto constitutivo. La nota característica de este contrato es la transferencia de la propiedad del bien o derecho sobre el que recae el negocio a título fiduciario. Es un negocio traslativo de la propiedad para disponer de bienes dentro de los límites y con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de los fines. Empero, se trata de una propiedad imperfecta o limitada. No puede desconocerse, al efecto, que las facultades del fiduciario son restringidas y, particularmente, que le está prohibido dar al bien traspasado un destino diferente del determinado en el acto constitutivo. El fideicomiso se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien. En ese sentido, la facultad de disposición del fiduciario es reducida.


 


El fideicomitente transmite la propiedad en fiducia. En consecuencia no se trata de un traspaso que genere una propiedad absoluta del fiduciario. Obsérvese que desde el punto de vista legal, el fiduciario tiene la administración de los bienes en los términos en que el Código de Comercio y el acto constitutivo del fideicomiso disponen. Por consiguiente, no tiene la  propiedad absoluta de los bienes y derechos en el fideicomiso. Es precisamente, porque la propiedad fideicomitente no se transmite en forma absoluta, que el fiduciario carece de una facultad de disposición libre.


El patrimonio fideicometido es un patrimonio autónomo, por lo que no puede ni debe confundirse con el patrimonio del fideicomitente, del fiduciario o del fideicomisario: es independiente de los patrimonios de las partes del contrato. Son bienes separados del resto del activo, lo que implica cuentas separadas; pero, además, dichos bienes están excluidos de la garantía general de los acreedores del fiduciario, por cuanto solo responden por las obligaciones derivadas del fideicomiso. Lo que reafirma que el patrimonio del fideicomiso debe utilizarse exclusivamente para los fines establecidos en el acto constitutivo y dentro de los límites establecidos por la ley. 


Al respecto, el Código de Comercio dispone:


 


ARTÍCULO 634.-


Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso”. 


 


El principio de la autonomía patrimonial significa que los bienes o derechos fideicometidos son los únicos recursos que pueden y deben utilizarse para la consecución de los fines del fideicomiso.  Se trata de la afectación de un patrimonio a un determinado fin: una unidad completa y autosuficiente en sí misma. De modo tal que el patrimonio en cuestión no podría ser perseguido por deudas que contraiga el fideicomitente, el fiduciario o el fideicomisario -o viceversa-, excepto si el fideicomiso se ha constituido en fraude de los acreedores, según los términos que al efecto dispone el artículo 658 del Código de Comercio.


 


El contrato de fideicomiso normalmente cuenta con tres partes:  el fideicomitente quien es el propietario de los bienes o derechos que se traspasan, el fiduciario quien recibe los bienes para la realización de los fines lícitos establecidos en el acto constitutivo y el fideicomisario o beneficiario del contrato de fideicomiso. No obstante, en el fideicomiso por titularización pueden intervenir más partes, consecuencia misma de la operación que se realiza.


El contrato de fideicomiso es un contrato de naturaleza eminentemente privada en tanto su regulación se encuentra establecida en el Código de Comercio. Al constituir este contrato, las partes se someten a la legislación correspondiente, salvo disposición legal que ampare lo contrario. Además, los contratos que realice el fideicomiso son, en principio, operaciones sujetas al Derecho Privado. No obstante, en tratándose de fideicomisos constituidos por los organismos públicos, esa sujeción debe ser matizada” (Dictamen C-319-2011 del 16 de diciembre de 2011)


 


Al respecto, la jurisprudencia judicial ha señalado, lo siguiente:


 


III.-Antes de entrar a definir la situación planteada, es menester, aunque brevemente, hacer algunas acotaciones en relación con el fideicomiso.  Éste, es una institución contractual regulada por los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, según la cual, un fideicomitente – Cempasa -, transmite la propiedad de bienes o derechos a un fiduciario, quien asume la administración de ellos, y se encuentra en el deber ineludible de emplearlos en la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo.  Conforme a lo anterior, los bienes fideicometidos constituyen un patrimonio autónomo.  Con base en lo anterior se tiene, que el administrador en toda operación de adquisición o sustitución de bienes, derechos o inversiones debe ajustarse a las instrucciones del acto constitutivo.  Esto permite arribar al convencimiento, que los bienes dados en fideicomiso, pasan a ser propiedad del fiduciario; en otros términos, salen totalmente del control del fideicomitente; formando eso sí, un patrimonio autónomo respecto del capital social de aquél – fideicomitente – y del fideicomisario, quien sólo se compromete a su mejor administración.  (…)


 


IV.- En resumen se tiene entonces, que los fiduciarios, al ser las personas que reciben el dominio de los bienes o derechos fideicometidos según lo establece el artículo 633 citado, se obligan a realizar los actos necesarios para el cumplimiento del fin pactado en el acto constitutivo del fideicomiso, también se les atribuye la titularidad del patrimonio, considerándolo dueño jurídico de los bienes o derechos al realizarse el traspaso de ellos.  No obstante, se constituye una propiedad fiduciaria, la cual no es de carácter económico ya que el fiduciario no puede sacar provecho  de las posesiones en beneficio propio, únicamente puede utilizarlos para el cumplimiento de los fines estipulados por el fideicomitente, convirtiéndose de esta manera, en el propietario ante terceros.  Referente al tema, Mariano Jiménez Zeledón menciona lo siguiente: “(…) el fiduciario es propietario, y por tanto, el titular de los derechos reales que le han sido transmitidos, con las limitaciones del caso, para la realización de los fines del fideicomiso (…) En suma, la titularidad deviene en función de la propiedad que ha sido transmitida, por lo que no puede haber titularidad sin propiedad, y no puede haber propiedad sin un sujeto titular, que en el caso de la propiedad fiduciaria es el fiduciario (…)” (“Fideicomiso: Naturaleza Jurídica”.  Revista de Ciencias Jurídicas, número 79, 1994, pág 65).” (Resolución N° 212-2004 quince horas treinta minutos del trece de mayo del  dos mil cuatro.-TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.)


 


 


II.                SOBRE EL FONDO


 


      Una vez aclarado el concepto citado en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a la interrogante planteada por el Registro Nacional


 


      En ese sentido, valga señalar que desde el año 1989, el Registro Nacional suscribió un contrato de fideicomiso con el Banco de Costa Rica, para el financiamiento de vivienda a sus funcionarios, el cual se mantiene vigente a la fecha. No obstante, , siendo que la redacción del citado artículo no es excluyente a otros fines para el fondo previsto-vivienda y cesación de labores-se plantea la inquietud de si es posible, bajo ese mismo marco normativo, suscribir un fideicomiso destinado a facilitar becas a los funcionarios de la Institución, siempre y cuando esté apegado a la normativa que rige la constitución de fideicomisos en el ámbito de las entidades públicas, y en respeto absoluto del principio de legalidad que  rige nuestras actuaciones.


 


El artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República y presupuestos Públicos señala que la constitución de fideicomisos por parte de los organismos públicos debe ser autorizada por la ley. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


ARTÍCULO 14.- “Sistemas de contabilidad


Los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario para la consecución de los objetivos. Asimismo, dichos contratos de fideicomiso serán de refrendo obligado por parte de la Contraloría General de la República, la cual, para todos los efectos y en acatamiento del mandato constitucional, deberá fiscalizar el uso correcto de los dineros, aprobar los presupuestos de ingresos y egresos, así como emitir las directrices atinentes a procurar un manejo sano de ellos.”


 


  El artículo 20 de la Ley de Creación del Registro Nacional, autoriza a dicha institución a suscribir un fideicomiso con el fin de otorgar financiamiento a los servidores que laboran para el Registro Nacional para vivienda y protección en caso de cesación de labores. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 20.- Se autoriza al Registro Nacional para establecer un fondo de ahorro y préstamo, o un sistema similar tal como el solidarista, con el objeto de brindar financiamiento a los servidores de la Institución, principalmente para vivienda y para protección en caso de cesación de labores. Los aportes del Registro y de sus servidores serán determinados en el reglamento de organización y funcionamiento del fondo que dictará su Junta Administrativa, los cuales no podrán ser superiores al dos por ciento (2%) de la planilla mensual de la misma.


(Así adicionado por el artículo 2º de la ley Nº 6934 del 28 de noviembre de 1983)


 


    De la norma transcrita se desprende que el Registro Nacional está autorizado para brindar un financiamiento a los servidores de la institución, y señala que principalmente ese financiamiento debe ser para la obtención de vivienda  y protección en el caso de cesación laboral, de ahí que, la Junta Administrativa del Registro Nacional mediante acuerdo firme J. 041 tomado en Sesión Ordinaria Nº 04-2008 celebrada el día 31 de enero del mes de enero del año dos mil ocho, aprueba el Reglamento para la Administración del Fideicomiso para el Financiamiento de Vivienda a los Funcionarios del Registro Nacional suscrito entre el Banco de Costa Rica y la Junta Administrativa del Registro Nacional, el cual regula el sistema de operación y funcionamiento general del fideicomiso para el financiamiento de vivienda.


 


    El artículo 2 del Reglamento mencionado señala que el objetivo del fideicomiso es para el otorgamiento de crédito destinados al financiamiento de vivienda ya sea para compra de lote, casa, construcción o remodelación. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 2º—Objetivo. “El Fideicomiso tiene como finalidad convertirse en un mecanismo ágil, transparente y eficiente para la constitución de un fondo que permita mejorar las condiciones de vida de los funcionarios del Registro Nacional y su familia, por medio del otorgamiento de créditos destinados a: 1) la compra de lotes, 2) compra de lote y construcción de vivienda, 3) construcción de vivienda en lote propio, 4) compra de vivienda, 5) ampliación o remodelación de vivienda, 6) cancelación de hipoteca.”


 


      De lo anteriormente expuesto, se desprende que la Ley de Creación del Registro Nacional autoriza a la Institución para la constitución de la figura del fideicomiso para brindar financiamiento a los servidores de la Institución principalmente para el financiamiento de vivienda y para protección en caso de cesación de labores, lo cual no permite la utilización del fideicomiso para el otorgamiento de becas a los servidores, de manera que se debe destinar los derechos reales como personales que se transmiten con el fideicomiso al cumplimiento del fin que fue determinado en el acto constitutivo, y en el caso bajo consulta, la finalidad del fideicomiso reiteramos es el financiamiento para vivienda y protección en caso de cesación de labores de los servidores del Registro Nacional.


     


      Las becas son una ayuda económica que se otorga o concede a una persona para que pueda pagar total o parcialmente los gastos en que pueda incurrir por cursar estudios, los cuales le permiten al servidor alcanzar una mayor eficiencia y efectividad en el servicio que presta para la administración pública.


 


      Al respecto, hemos señalado en el dictamen C-179-2002 del 9 de julio del 202, lo siguiente:


 


“En primer término, téngase en consideración que la capacitación que reciben los funcionarios por medio de una beca de estudios, se define como "…el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar y desarrollar las aptitudes, habilidades y  grados de conocimiento de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo, y a incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía…" (Héctor Humeres y otro. "Derecho del Trabajo y la Seguridad Social", Chile, 1992, pp.172).”


 


  Bajo esta misma línea de pensamiento en el dictamen C-258-2008 del 23 de julio del 2008, señalamos lo siguiente:


 


“Según hemos dicho ya, es claro que para alcanzar una mayor eficiencia y efectividad en el servicio que se presta en la Administración Pública a la colectividad, es necesaria la preparación y capacitación de los servidores públicos, bajo objetivos y planes previamente establecidos. De ahí la necesidad de que lo ahí previsto se reglamente detalladamente, estableciéndose los derechos, deberes y responsabilidades que se adquieren al otorgarse una beca o estudio para la superación personal e intelectual del funcionario o trabajador, en bien del servicio público, así como las sanciones correspondientes. Ante situaciones parecidas a la de análisis, la Sala Constitucional, ha dicho en lo que interesa:


 


“…En la Administración Pública pueden otorgar determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que se traduzcan además en una mejor prestación del servicio público. Es por ello, que no se estima que las becas de estudio que otorga la (….) sean violatorias del Derecho de la Constitución, pues ellas constituyen un instrumento efectivo para lograr mayor idoneidad, calidad, y eficiencia en el puesto de trabajo, al estimular al trabajador para que realice estudios. Es evidente que al otorgarse facilidades como las dispuestas en la norma impugnada, el trabajador puede alcanzar mayor preparación para el ejercicio de sus funciones. Por supuesto que ello se entiende en la medida que dichos estudios sean de importancia para la (…), pues la finalidad es que el trabajador cuente con mayor preparación, generando un beneficio a la institución. En otras palabras, la razonabilidad de la norma radica en que la mayor especialización del trabajador va a resultar en un beneficio para el campo de aplicación en la Institución, de tal forma que la norma es válida en tanto reconozca estudios relacionados con la función que se presta. En ese sentido, es evidente que los estudios primarios y secundarios siempre van a resultar de beneficio a la institución, pues a través de ellos se garantiza un estándar mínimo de preparación de los trabajadores. (V.Sentencia Número 17441-2006, de 19:39 horas de 29 de noviembre del 2006)


 


      De lo anteriormente expuesto, es claro para este Órgano Asesor que las becas que otorga la administración pública son un incentivo, un donativo que se hace al servidor para que alcance una mayor preparación en el servicio que presta.


 


      En relación a los empleados del Registro Nacional, las becas de las que pueden ser beneficiarios los funcionarios de dicha entidad de conformidad con el artículo 2 del Reglamento  para el Otorgamiento de Becas a Funcionarios del Registro Nacional son ofrecidas por gobiernos, instituciones nacionales o extranjeras así como aquellas que son provenientes de recursos asignados por la Junta Administrativa. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 2º—“El Registro Nacional aprovechará para sus funcionarios las becas que le sean ofrecidas por gobiernos o instituciones nacionales o extranjeras de reconocida solvencia moral y económica, así como aquellas provenientes de recursos propios asignados por la Junta Administradora del Registro Nacional, para otorgarlas de conformidad con las necesidades institucionales, bajo criterios de oportunidad, conveniencia y respeto a las políticas y programación establecidas por la Junta Administrativa”.


 


      Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 3 del mismo cuerpo normativo señala que una beca es un “Beneficio parcial o total que se otorga a un funcionario para que realice estudios en un centro de formación superior universitaria nacional o extranjera”, y el artículo 11 señala que: “La Beca que se otorgue cubrirá total o parcialmente, según corresponda, los pagos por concepto de matrícula, materias, material de estudio y laboratorios, según el presupuesto institucional


 


      En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que no hay una ley que autorice al Registro Nacional el otorgar becas a sus funcionarios por medio del fideicomiso que establece el artículo 20 de la Ley de Creación del Registro Nacional, toda vez que la naturaleza de dicho fideicomiso es otorgar financiamiento (es decir prestar dinero) primordialmente para la vivienda y la cesación laboral,  y no para propinar beneficios económicos para estudio.


 


 


III.             CONCLUSION


 


            Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que el otorgamiento de becas para los servidores del Registro Nacional no está comprendido dentro de los alcances del fideicomiso para el financiamiento de vivienda autorizado por el artículo 20 de la Ley de Creación del Registro Nacional y regulado mediante el Reglamento para la Administración del Fideicomiso para el Financiamiento de Vivienda a los Funcionarios del Registro Nacional suscrito entre el Banco de Costa Rica y la Junta Administrativa del Registro Nacional. En virtud de ello, para realizar el otorgamiento de becas con recursos del Fideicomiso es necesaria una reforma legal previa.


 


                                                                                Cordialmente,


 


 


Berta Marín González


Procuradora Adjunta


 


BMG/gcga