17 de noviembre de 2014

 C-386-2014

 

Licenciada

Adriana Castro M.

Auditora Interna

Unión Nacional de Gobiernos Locales

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AI-034-03-2014 de fecha 25 de marzo del 2014 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:

 

“[…] sobre las consecuencias jurídicas en el caso de que las actas del Consejo Directivo no se encuentren empastadas, no estén archivadas adecuadamente, ni estén debidamente legalizadas por la auditoría interna. Si se toman las medidas por parte del Consejo Directivo para subsanar esta situación la auditoría interna, debe proceder a legalizar estos libros?”

 

De previo a evacuar su consulta, es importante recordar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como lo dicho por la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, siempre y cuando su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

 

Así mismo, es importante anotar que las consultas presentadas ante este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (Sobre ese tema consúltese los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003,  C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, entre otros).

 

I.                   SOBRE EL FONDO

 

Solicita la señora Auditora Interna de la Unión de Gobiernos Locales, que se emita criterio respeto a una serie de situaciones relacionadas con el libro de actas del Consejo Directivo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales. Es necesario señalar que, de acuerdo con los términos en que se plantea la presente consulta, la misma trata sobre casos concretos, por lo que esta Procuraduría se referirá al tema de forma general, sin entrar a conocer las particularidades de las preguntas que formulan de forma específica.

 

De previo a analizar lo consultado, resulta importante recordar que las actas que emanan de un órgano colegiado, se han considerado de forma reiterada por la doctrina y la jurisprudencia administrativa, como documentos públicos en los cuales se plasman los acuerdos a que ha llegado el órgano en sus sesiones, los motivos que llevaron a su adopción, el cómo se llegó a ese acuerdo y permiten controlar el respeto de las reglas legales relativas al funcionamiento del órgano colegiado (Sobre el particular véase dictamen N° C-237-2007 del 18 de junio del 2007).

 

Así pues, el “acta” ha sido considerada como una formalidad substancial y un documento íntegro cuya redacción es el término de un proceso de elaboración de actos administrativos de los cuales el órgano colegiado da cuenta. En ella se puede reseñar uno o varios de los acuerdos que fueron aprobados en la sesión que documenta, pero no se divide ni se confunden con esos acuerdos.

 

Ese documento es el medio normal para que terceros conozcan el accionar del órgano colegiado, los aspectos fundamentales de la deliberación y aquellos acuerdos que se hayan adoptado. De esta forma, el carácter de documento público que posee garantiza su acceso con fundamento en el artículo 30 de la Constitución Política (acceso a la información) y 10 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos.

 

El llamado “libro de actas” es el soporte físico en el cual un órgano colegiado consigna las actas de sus sesiones, y en el cual se consignan no solo aspectos sustanciales de las sesiones, si no que también cuestiones formales de éstas como las firmas de los miembros participantes en cada una de las sesiones, lo cual garantiza la existencia y autenticidad de cada sesión y acuerdo tomado. De ahí la importancia de conservar y custodiar los libros correspondientes, pues éstos forman parte del sustento documental nacido en el seno del órgano colegiado.

 

Los libros de actas tienen la función de contener las actas de un órgano colegiado (cada una de las cuales constituye un documento), y ello permite determinar la existencia del acta, su autenticidad, su integridad y conservación, de manera que se logre determinar que los documentos ahí consignados resultan oficiales. Además, el libro de actas es un medio para lograr la publicidad de la actividad del órgano colegiado, que permite ejercer distintos controles, tanto internos como externos. 

 

Si bien, en principio solamente por medio de libros encuadernados se podría llevar el consecutivo de las actas, posteriormente se amplió el análisis y este órgano consultor hizo referencia a que con la ayuda de la tecnología, hoy día existe la posibilidad de manejar la consignación de las actas de forma impresa y en hojas sueltas (ver Dictamen C-246-2007 del 20 de julio del 2007). Debemos tener presente que por razones de seguridad, es que se manejan las hojas foliadas y ordenadas cronológicamente pues es indispensable garantizar el acceso a la información a cualquier interesado, y que posteriormente al cierre del libro, las hojas que lo conforman sean encuadernadas para una mejor conservación y fácil acceso a cualquier persona que desee consultar el libro, de suerte éste podrá dar cuenta de que los documentos consignados contengan las formalidades que exige la ley, como por ejemplo la razón de legalización, las firmas y la foliatura, entre otros.

 

De estas normas se desprende que aún y tratándose de un órgano colegiado que maneje un libro de hojas sueltas, la impresión de las actas deberá ir realizándose conforme se lleven a cabo las sesiones, o en su defecto a más tardar antes de dar inicio la sesión siguiente en la cual debe aprobarse, pues existe una obligación legal de que sean firmadas.

 

La firma de los miembros implica la aprobación del acta que se somete a conocimiento y dar fe de que el contenido en ella sea veraz. Dicha aprobación resulta un requisito indispensable para la eficacia de los acuerdos tomados en la sesión que se llevó a cabo. En ese sentido, este Órgano Asesor en el dictamen C-215-2012 de 17 de setiembre del 2012, señaló:

 

“Tocante al tema que nos ocupa, debe decirse que, en tesis de principio, la aprobación de las actas se encuentra reservada de manera absoluta a los funcionarios que formaron parte de la deliberación y toma de acuerdos en esta plasmados. Entender lo contrario conllevaría desconocer la finalidad última de la aprobación del instrumento que nos ocupa – dar fe del contenido y discusión de las decisiones a las que se arribó-. […]

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico consultor, al establecer:

 

 

“…Dentro de la actividad que desarrollan los órganos colegiados, la aprobación del acta se realiza con la finalidad - entre otras- de que los funcionarios que estuvieron presentes en la sesión respectiva, den fe de la exactitud del documento y de los datos que en él quedaron insertos. La Ley General de la Administración Pública (aplicable en los casos en los cuales no exista regulación especial sobre la materia) exige que en el acta de la sesión se haga constar las personas que asistieron a ella, el lugar y tiempo en que se celebró, los puntos principales de la deliberación, la forma y el resultado de la votación, así como el contenido de los acuerdos.” (Lo resaltado no es original).

 

Dicho lo anterior resulta importante destacar en este punto la labor que la ley le concede al Secretario del órgano colegiado, el cual tiene entre sus funciones las de conservar y mantener en custodia el libro de actas, levantar las actas y tenerlas listas para su aprobación, además de que resulta un miembro de nombramiento obligatorio de conformidad con el artículo 50 de la Ley General de la Administración Pública.

 

En ese sentido se resalta la labor del Secretario como el responsable de mantener en custodia, en orden y en perfecta conservación los libros del órgano, así como resulta el responsable de realizar las impresiones de las actas cuando se trate de libros de hojas sueltas impresas, para que el Consejo proceda a la aprobación correspondiente.

 

Para efectos de la seguridad y de un adecuado control de los documentos que se manejan en un órgano colegiado, se ha considerado que resulta conveniente llevar a cabo la legalización de los libros de previo a iniciar su uso por parte del órgano. De acuerdo con el dictamen C-246-2007, la legalización de libros implica que se colocan distintivos “(razón de apertura, sellos, firmas, etc) en sus folios, a fin de asegurar su autenticidad y evitar su manipulación maliciosa. Dicho juicio se encuentra implícito dentro del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que atribuye a las auditorías internas de las distintas unidades administrativas la competencia de "autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que, legal o reglamentariamente, deban llevar los órganos sujetos a su jurisdicción institucional". También ha quedado entendido por la propia Contraloría que tal competencia no sólo se ejerce en relación con los libros a que se refiere la legislación mercantil, sino en general a todo registro de actas que por mandato legal o reglamentario deban llevar los órganos públicos, como es el caso del Concejo Municipal.” (Resaltado no es original).

 

Por su parte, la Ley General de Control Interno, ley N° 8292 del 31 de julio del 2002, dispone expresamente la competencia de las auditorías internas de legalizar los libros que sean necesarios para el funcionamiento del sistema de control interno, concretamente el inciso e) del artículo 22 de esta ley, señala:

 

“Artículo 22.-Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:

[…]

e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.

f) […]”

 

El tema de la legalización de los libros, ha sido abordado en varias ocasiones por la Contraloría General de la República, la cual mediante la resolución N° DAGJ-0038-2008 del 16 de enero del 2008, señaló:

 

“La legalización de libros como tal se ha entendido como un mecanismo de control que involucra a la Auditoría Interna, principalmente en aras de tutelar la autenticidad y oportunidad de la información consignada en éstos. Así por ejemplo se ha señalado:

“Existen ciertos actos de la administración, que por su relevancia son registrados en libros que deben cumplir varias formalidades que propenden a dar fe de que tales registros, para todos los efectos, son los oficiales. La legalización de libros tiene como objetivo principal proporcionar una garantía razonable de la autenticidad de los libros y de la información que éstos contienen, por lo que viene a ser un elemento coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno. (...)”

De igual forma el mecanismo de legalización de libros tiene dos momentos clave: al inicio y al final del uso del libro, de modo que los responsables de verificar que se cumplan los requisitos de cada una de estas etapas deben de garantizar que se cumplan los controles establecidos y finalmente garantizar que la información es cierta y fidedigna. Así en oficio 9937 de 12 de setiembre 2003 se indicó en lo que interesa:

“El proceso de legalización de libros consta de dos momentos clave, uno antes y otro posterior a su uso.

a) Antes del uso del libro. De acuerdo con sanas prácticas de control interno, en la fase de apertura, entre otros, la legalización consiste en verificar que los libros u hojas estén debidamente foliadas, que no hayan sido utilizadas, que cuenten con el logotipo y nombre de la institución entre otros datos que solicita el sello de apertura (Norma 316 del Manual), y otros que a criterio del auditor sean necesarios. En resumen que los libros no estén iniciados por cuanto debe tenerse presente que su apertura y la estipulación del sello de la auditoría en cada folio que lo conforma debe hacerse en forma previa a su uso. Una vez revisados a conformidad los requisitos previos correspondientes, la Auditoría Interna estampa en el primer folio del libro el sello de apertura y anota la información que en él se solicita (norma 315 del Manual), y además, tal y como ya se comentó, en cada folio el sello de esa unidad (norma 314 del Manual).

b) Posterior al uso del libro. Una vez que el órgano competente solicita el cierre del libro, la Auditoría Interna debe realizar las verificaciones respectivas, y en caso de no detectar anomalías, proceder a estampar inmediatamente después de la última anotación el sello de cierre correspondiente y completar la información que en él se solicita (normas 321 a 324 del Manual). Es pertinente advertir que la razón de cierre es, muy importante, porque es donde se comprueba, entre otros, que el libro realmente se haya utilizado para lo que fue autorizado, que los folios estén completos, en este caso que se encuentren firmadas las actas por quienes legalmente corresponde y que sean los originales, que no contengan alteraciones y que estén debidamente encuadernados para evitar que se pierdan o sustraigan hojas del libro. Es pertinente indicar que en la declaración interpretativa de la norma 323 se explica que el cierre queda sujeto a la adecuada encuadernación entendiéndose esta como la acción y efecto de unir las hojas mediante cosido o pegado y con sus respectivas cubiertas. Dada la finalidad de la encuadernación cual es el evitar que se puedan sustraer o cambiar folios fácilmente, el pegado que se realice debe garantizar dicha protección de tal forma que quede similar al cosido de las hojas. Con la razón de cierre se completa el ciclo y se da seguridad razonable a los usuarios en cuanto a que el libro es el original y que su contenido, por ende, es el oficial. Cuando la Auditoría Interna detectare anomalías en las revisiones antes de hacer el cierre del libro procederá conforme se instruye en la declaración interpretativa de la norma 322 del Manual [...]

De igual manera se presenta el factor cronológico de los hechos o actos acontecidos respecto de la fecha de inicio del libro de que se trate. Sobre el particular ya esta Contraloría General ha señalado que la finalidad de autorizar una apertura es otorgar certeza a los actos que se consignen en el libro, de allí que, entre otros aspectos, resulte necesario respetar la cronología de los hechos suscitados. No sería entonces procedente una razón de inicio sobre hechos o actos anteriores a la fecha de autorización dado que ello distorsionaría la razón de ser de la legalización, se dejaría de cumplir con uno de los requisitos antes mencionados, además de restar credibilidad y confusión sobre el manejo del libro correspondiente.” (Resaltado no es original)

 

Así las cosas, es claro que la legalización es la aplicación de métodos de seguridad a los libros de actas que permitan asegurar que la información consignada en ellos no sea alterada o manipulada, y que cualquier persona que consulte los documentos pueda cerciorarse que son documentos válidos cuyo contenido es veraz. De ahí la importancia de que la legalización por la auditoría sea lo primero que se realice de previo a iniciar con la consigna de las actas correspondientes.

 

En el caso de encontrarse libros si legalizar, y que en ellos se consignen actas de un órgano colegido no podemos entender que el contenido de dichas actas sea absolutamente nulo o inexistente, pues por principio general no hay “nulidad por la nulidad misma”, sino que debe verificarse en cada caso concreto sobre la legitimidad de lo consignado en el libro si legalizar (Véase resolución N° DAGJ-0725-2006 del 3 mayo de 2006 de la Controlaría General de la República). No obstante, el contenido de las actas consignadas de esa forma podría eventualmente ser argüido de falso, inexacto, prueba espuria en escenarios penales, alterado por cualquier persona, y por lo tanto, el carácter probatorio de la información que hacen constar dichas actas estaría siendo seriamente debilitado.

 

Siendo así, podemos decir que solamente las actas consignadas con posteridad a la legalización de los libros serán las que cuenten con garantía de que su contenido es auténtico y veraz en virtud de que tienen el respaldo de la razón de apertura y la certeza de que se encuentran sometidas al control interno correspondiente dentro del órgano colegiado.

 

Cabe recordar que los artículos 28 inciso f) y 33 inciso l) de los Estatutos de la Unión Nacional de Gobiernos locales en concordancia con el numeral 56 de la Ley General de la Administración Pública, establecen la obligación de que las actas del Consejo Directivo sean firmadas tanto por el Presidente del Consejo como por el Director Ejecutivo, por lo que existe una obligación legal de que en el caso de la Unión de Gobiernos Locales se lleven adecuadamente sus libros a fin de que estos puedan ser consultado por cualquier interesado y que la información en ellos consignada se presuma como válida. 

 

II.        CONCLUSIONES

 

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.      Las actas son documentos públicos en los cuales se plasman los acuerdos de un órgano colegiado, y el libro de actas es el soporte físico en el cual se consignan las actas.

2.      El Secretario es el miembro responsable de mantener en orden, custodia y estricta conservación los libros u hojas sueltas que componen el libro de actas del órgano colegiado.

3.      La legalización de libros es una competencia asignada al Auditor Interno, y es la aplicación de métodos de seguridad, de previo al uso, que permitan asegurar que la información consignada en ellos no sea alterada o manipulada.

4.      La legalización procede únicamente en aquellos libros que cuenten con los medios de seguridad necesarios (foliatura, sellos, logotipos, entre otros),  siempre y cuando no hayan sido iniciado

 

 

Atentamente,

 

 

 

                                                                       Lic. Esteban Alvarado Quesada.                                      

Procurador

 

 

EAQ/ybm

Código 3885-2014