3 de diciembre de 2014

OJ-174-2014

Señora

Noemy Gutiérrez Medina

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General República, me refiero a su oficio del 7 de noviembre de 2013, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de este Despacho con relación al Proyecto de Ley “Reforma de la Ley 8444 (Modificación de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones, N⁰ 7293)”, el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N^o 18.693, publicado en el Acance N⁰ 10 a la Gaceta N^o 113 del 13 de junio de 2013.

De previo a dar respuesta a la solicitud, cabe señalar que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Asimismo cabe recordar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, en virtud de que no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.                   Antecedentes

De previo a referirnos al Proyecto N^o 18.693, es pertinente recordar los antecedentes directos, mediante los cuales, al igual que en el proyecto en estudio, se pretende Reformar la Ley N°8444 (Modificación de la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones N° 7293), y que han sido consultado previamente a esta Procuraduría, quien ha externado los siguientes criterios: 

a-                  La Asamblea Legislativa solicitó el criterio técnico- jurídico de  este órgano consultivo en relación con el Proyecto “Reforma de la Ley N°8444 (Modificación de la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones N° 7293)” tramitado bajo el expediente legislativo N° 18.221. En esta ocasión mediante la opinión jurídica  OJ-049-2013 del 30 de agosto de 2013, esta Procuraduría determinó lo siguiente:

“SOBRE EL PROYECTO DE LEY: “REFORMA DE LA LEY N°8444 (MODIFICACION DE LA LEY REGULADORA DE TODAS LAS EXONERACIONES VIGENTES, SU DEROGATORIA Y SUS EXCEPCIONES, N°7293)”

El proyecto propuesto pretende a grandes rasgos sanear una aparente discriminación que se podría desprender del artículo 2° de la Ley N° 8444 en el cual se establecen las limitaciones físicas, que legitiman a los beneficiarios para acceder a la exención de impuestos prevista en el artículo 1° de dicha ley mediante la cual se adiciona el artículo 2° de la Ley N° 7293.

Según se indica en la exposición de motivos del proyecto de reforma, tal y como está redactado el actual artículo 2° de la Ley N° 8444 se revictimiza a ciertas personas con discapacidad las cuales son acreedoras de  la exención tributaria respecto a la adquisición de vehículos que facilitan su desplazamiento, además de que dicha ley limita de forma injustificada el acceso de alguna de estas personas al beneficio fiscal, debido al establecimiento de ciertas condiciones carentes de estudios y que no concuerdan con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

 En lo que interesa la reforma que se pretende del artículo 2° de la Ley N° 8444, simplemente amplía la cobertura de los sujetos exentos, ya no solo para aquellas personas que presentan la amputación de una o ambas extremidades inferiores sobre la rodillas, sino también en aquellos casos de amputación debajo de la rodilla.

Si bien la reforma que se introduce al párrafo primero del artículo 2° de la Ley N° 8444, por sí no presenta vicios de legalidad o constitucional, por cuanto de conformidad con el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política en relación con el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, es competencia exclusiva de los señores Diputados no solo el crear tributos, sino también otorgar exenciones o reducciones tributarias; y en el caso de marras estamos en presencia de una exención subjetiva a favor de personas que presenten limitaciones físicas, entre ellas la amputación de las extremidades inferiores. Sin embargo, a juicio de esta Procuraduría de previo a la aprobación del proyecto de ley propuesto, debe oírse el criterio técnico del CENARE (Centro Nacional de Rehabilitación), toda vez que los procesos de rehabilitación de personas con amputaciones de extremidades inferiores para arriba o por debajo de la rodilla, es diferente, al igual que las consecuencias para su movilidad. Sobre el particular, y a modo de ilustración debemos considerar lo dicho por el Doctor Douglas G. Smith, Director Médico de la Amputee Coalition, en la tercera parte de su artículo “Amputación Transfemoral” nos expresa las siguientes ideas las cuales nos ayudan a entender de una mejor forma la diferencia en cuanto a consecuencias  entre una amputación por debajo de la rodilla y una amputación por encima de esta, veamos:

“Las amputaciones a nivel de muslo o cadera requieren de la persona que la sufre mucho más esfuerzo que las amputaciones a nivel de pantorrilla o pie. Para una persona con una amputación transtibial (bajo la rodilla o BK, por sus siglas en inglés) que conserva el buen funcionamiento de la rodilla, la prótesis puede ayudarle tanto a desplazarse como a levantarse de una silla. Una articulación de rodilla no artificial que conserve toda su fuerza hace que el dispositivo protésico sea útil incluso para una persona que no vuelva a caminar bien. La prótesis proporciona un punto de contacto con el suelo que facilita el equilibrio y el apoyo, y la persona conserva en la rodilla la fuerza necesaria para poder desplazarse. En los niveles de amputación bajo la rodilla, la persona suele empezar a utilizar una prótesis poco después de la intervención quirúrgica.

No ocurre lo mismo con las personas con amputaciones transfemorales. Una prótesis para una amputación a nivel de muslo o cadera no ayuda al paciente a desplazarse o levantarse de una silla porque la pierna ya no tiene fuerza en la rodilla. Puesto que la prótesis no proporciona potencia de elevación, pedimos a los pacientes que adquieran suficiente fuerza en la otra extremidad, el torso, la pelvis y los brazos. Esa fuerza es necesaria para ponerse de pie con un dispositivo protésico; la fuerza adicional en el muslo y la pelvis son fundamentales para que la prótesis transfemoral funcione sin peligro alguno (…)

Las personas con amputaciones transfemorales no solo han perdido la rodilla y la potencia de elevación que ésta proporciona, sino que también han de aprender a usar una prótesis que funciona de forma muy distinta a la pierna que han perdido. Puesto que no hay músculos ni motores en el interior de la prótesis, el peso del cuerpo solo recae en el suelo a través de la prótesis cuando la rodilla está totalmente recta o, en algunas unidades de rodilla, cuando le faltan de 5 a 10 grados para llegar a su máxima extensión. Para ponerse de pie, las personas con amputación transfemoral deben soportar todo el peso de su cuerpo con la pierna sana, lo que repercute en su equilibrio. Si intentan poner peso en la extremidad amputada cuando la rodilla protésica está flexionada, la prótesis puede doblarse y hacer que la persona se caiga. Sin embargo, una vez que están totalmente erguidos y con ambas rodillas extendidas pueden apoyar peso en la extremidad amputada.” El subrayado no es del original.) Véase http:/www-coalition.org/spanish/inmotion/jul-aug04/transfemoral3.html )

Partiendo de lo anterior, bien podríamos afirmar que tal y como está redactado el actual artículo 2 de la Ley N° 8444 no se deriva ningún trato discriminatorio para las personas discapacitadas. La valoración que deberán realizar los señores (as) Diputados es la incidencia en las finanzas públicas, si tomamos en consideración el incremento en los accidentes automovilísticos con amputaciones por debajo de la rodilla, y que colocaría a los afectados como posibles beneficiarios de la exención.

En cuanto a la adición de la frase “ sin importar su edad” que se introduce al párrafo segundo del artículo 2 de la Ley N° 8444, el mismo  no tiene razón de ser por cuanto la exención subjetiva se otorga en función de cumplir el requisito establecido en el párrafo primero del artículo, sea que tenga una limitación física, tal es el caso de la amputación de las extremidades inferiores sea para arriba de la rodilla como reza el actual artículo 2, o bien por debajo de la rodilla si se aprobara la reforma que se propone, sin que se establezca limitación alguna en función de la edad.

I.                  CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, sin perjuicio de la recomendación que se hace, que la reforma del artículo 2 de la Ley N° 8444 no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, por lo que su aprobación o no, es competencia exclusiva de los señores diputados”.

b-                 Los señores diputados solicitan la opinión de este órgano consultor, en relación con el Proyecto de Ley 18.376, publicado en el Alcance N° 88 a la Gaceta N ° 130 del 5 de julio del 2012, denominado “Reforma del Artículo 2 de la Ley N° 8444, Ley Reguladora de las Exoneraciones Vigentes Derogatorias y excepciones”. La Procuraduría expresa su criterio mediante la Opinión Jurídica número OJ-058-2012 del 21 de setiembre de 2012, de la siguiente manera:

“(…)

SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.

  El proyecto de ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la República, se compone de un Único Artículo en el cual se propone una reforma al artículo 2 de la Ley N °8444 del 17 de mayo del 2005.

  De acuerdo con lo señalado en la exposición de motivos del proyecto de ley, el fin de esta iniciativa radica en que el beneficio fiscal que se otorga a las personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales severas con la adición del inciso u) al artículo 2 de la Ley N ° 7293 que introduce el artículo 1° de la Ley N° 8444, en la compra de vehículos nacionales o importados, se haga extensiva  a aquellas personas que hayan sufrido una amputación en sus extremidades inferiores por debajo de la rodilla y no solo a aquellas cuyas amputaciones son por encima de la rodilla, tal y como lo dispone el artículo 2° de la Ley N ° 8444, ello para no crear discriminaciones odiosas.

 Según se desprende del espíritu de la reforma que se propone, la misma pretende establecer la amputación por debajo de la rodilla como una limitación física severa, de manera tal que se le reconozcan a las personas con esta limitación física el derecho a gozar de la exoneración para la compra de vehículos contenida en el inciso u) de artículo 2 de la Ley N ° 7293 del 31 de marzo de 1993, adicionado por la Ley N ° 8444.

SOBRE DEL PROYECTO DE LEY.

  El proyecto de ley puesto en conocimiento de la Procuraduría General de la República, concretamente dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Refórmese el artículo 2 de la Ley N. º 8444, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones. El texto dirá:

“Artículo 2.- Son limitaciones físicas, mentales o sensoriales, severas y permanentes, las que afectan el sistema neuro- múculoesquelético, la parálisis parcial o completa de las extremidades inferiores, la amputación de una o ambas extremidades inferiores sobre o debajo de la rodilla, los problemas conductuales o emocionales severos, así como la ceguera total.

En estos casos, la persona, para su movilización, deberá depender total o parcialmente de asistencia personal, de una silla de ruedas u otra ayuda técnica. Esta última se entiende como todo elemento requerido por una persona con discapacidad para mejorar su funcionalidad y garantizar su independencia.” Rige a partir de su publicación.”

  De cara a la redacción del artículo propuesto, es necesario aclarar que la reforma que se pretende realizar no sería a la Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, si no a la Ley N° 8444 del 17 de mayo del 2005, que si bien mediante el artículo 1° adiciona el inciso u) al artículo 2 de la Ley N° 7293 mediante el cual se crea la exención, es el artículo 2° de la Ley N ° 8444 el que regula lo concerniente a lo que se debe entender por limitación física o mental severa, cuyos alcances se pretenden modificar con el proyecto que se propone.

En buena técnica legislativa, lo correcto sería -a fin de evitar confusiones e erróneas interpretaciones-, que el titulo de la ley sea corregido, por cuanto la reforma que se pretende introducir no es sobre la Ley N ° 7293, si no es sobre la ley N° 8444.

Por el fondo, el proyecto de ley busca ampliar los alcances del régimen exonerativo para los vehículos automotores importados o adquiridos en el territorio nacional y destinados al uso exclusivo de personas que presenten limitaciones físicas, mentales o sensoriales severas y permanentes, las cuales les dificulten, en forma evidente y manifiesta, la movilización y, como consecuencia, el uso del transporte público.

 Al respeto debemos recordar que la Asamblea Legislativa en uso de las facultades atribuidas por la Constitución Política y la Leyes, puede determinar una exoneración legal a favor de un grupo determinado de personas, partiendo de condiciones objetivas como las que se dan en el caso de las personas con limitaciones físicas, tal y como se indica en el  artículo 2 de la ley N° 8444.

 Así, el texto pretendido para el numeral 2 de la Ley N ° 8444, vendría ampliar el alcance del concepto de limitaciones físicas, mentales o sensoriales, severas y permanentes, a efecto de beneficiar a un grupo más amplio de personas que calificarían en tal condición como consecuencia de accidentes de tránsito, tal y como reza de la exposición de motivos del proyecto sometido a consulta. Siendo entonces, que el grupo de beneficiarios es grande y puede ampliarse más aún a causa de los accidentes de tránsito que han ido en aumento, a juicio de esta Procuraduría resulta prudente consultar al Ministerio de Hacienda acerca del impacto fiscal que ello representa en época de crisis económica como la actual.

CONCLUSIÓN

    Sin perjuicio de las observaciones realizadas, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de Ley denominado “Reforma del Artículo 2 de la Ley N ° 8144, no presenta problemas de constitucionalidad y ni de legalidad, por lo cual su aprobación o no es resorte exclusivo de los señores legisladores”.

II.                Sobre el proyecto N^o 18.693, “Reforma de la Ley 8444 (Modificación de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones, N⁰ 7293)

Expuestos los Proyectos que anteceden a la reforma en consulta, es pertinente indicar que en todos los casos se pretende modificar el artículo 2 de la Ley N° 8444, mediante el cual se establecen las limitaciones físicas que legitiman a los beneficiarios para acceder a la exención de impuestos prevista en el artículo 1 de dicha ley, y de esta manera sanear una aparente discriminación en relación con las amputaciones para abajo de la rodilla. Esta Procuraduría no encuentra motivos para variar su criterio en este aspecto, por lo que se mantiene las opiniones externadas con anterioridad en cuanto a la materia.  Ahora bien, es dable indicar que el proyecto en examen, a diferencia de los proyectos anteriormente mencionados (proyectos bajo expedientes legislativos 18.221 y 18.376), modifica además del artículo 2 de la Ley N° 8444, los artículos 3 y 4 del mismo cuerpo normativo.

La reforma propuesta para el artículo 3 de la Ley N° 8444, pretende eliminar la utilización de cifras específica para indicar el tope máximo del valor tributario del vehículo adquirido al amparo de la Ley, la cual se establece actualmente en $35.000,00 dólares moneda en curso de los Estados Unidos de América, de manera que el monto del tope máximo en adelante se entienda en términos de 50 salarios base fijados para el puesto de auxiliar uno del Poder Judicial.

Sobre el tema considera esta Procuraduría que dicha modificación estaría empleando una mejor técnica legislativa, la cual va a permitir que la norma sea aplicable a lo largo del tiempo, y se ajuste a un valor real, en contraposición con las diversas variables económicas.

Este mecanismo de salarios base ha sido utilizado por otras normas en nuestra legislación, lo que ha permitido ampliar el rango de efectiva aplicación de las leyes, de manera que se considera la depreciación del dinero, y se establece un valor real en relación con las circunstancias del momento. En este sentido ha señalado el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, refiriéndose a las máximas de Montesquieu sobre el modo de componer las leyes, que: “Cuando la ley tiene que fijar algo, es necesario evitar que se traduzca en dinero. Por circunstancias mil, se altera el valor de la moneda; así es que no siempre con el mismo nombre se tiene la misma cosa. (La técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana, editado por Ronny Rodríguez Chang, San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2001. P. 337). De esta forma no se encuentra, en relación con este extremo, ningún problema de constitucionalidad o legalidad.

Ahora bien, es menester analizar  la reforma propuesta al artículo 4 de la Ley N° 8444, que procura corregir el acto, que a criterio del proponente, revictimiza a las personas con discapacidad. Para examinar este extremo, es dable recordar el párrafo tercero del artículo 4 en contraposición con la reforma planteada:

“Artículo 4:

(…)

“En el caso de robo o accidente, si el vehículo es declarado con pérdida total, el beneficiario deberá completar el período faltante de los siete años del beneficio de la exoneración vigente, en un cincuenta por ciento (50%), para tramitar nuevamente la solicitud de otro vehículo exonerado (…)”.

Reforma propuesta al artículo 4:

“(…)

En el caso de robo o accidente, si el vehículo es declarado con pérdida total, el beneficiario podrá tramitar de inmediato una nueva solicitud para adquirir otro vehículo exonerado. (…)”.

            Claramente se desprende que la reforma trata de evitar la revictimización de la persona con discapacidad que haya sufrido un infortunio, como lo es un robo o accidente con pérdida total del vehículo, para que puedan adquirir otro con el beneficio de la exoneración y de esta manera reponer el perdido. Ciertamente es menester tomar medidas de manera que no se cometan discriminaciones ni revictimizaciones a quienes tienen una discapacidad y además han sufrido alguna desventura y que efectivamente en razón de su discapacidad necesitan un automóvil que facilite su transporte. De este modo es procedente la reforma al artículo 4 de la Ley N° 8444, en virtud de que posibilita el acceso de las personas en estas condiciones a un vehículo que le permita solventar en parte su discapacidad y facilite su traslado. Sin embargo se insta a los señores diputados a revisar la redacción del artículo para determinar si verdaderamente cumple con el fin propuesto, de manera que se impida cualquier tipo de prácticas deshonestas que permita a las personas aprovecharse de la exoneración en forma incorrecta, y que efectivamente se corrobore que realmente sucedió un infortunio que amerita la nueva exoneración. 

III.             Conclusión

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, sin perjuicio de las recomendaciones realizadas, que la reforma del artículos 2, 3 y 4 de la Ley N° 8444 no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, por lo que su aprobación o no, es competencia exclusiva de los señores diputados

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

Código: 12644-2013

JLMS/drl/kjm