5 de diciembre de 2014

OJ-175-2014

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa Comisión Especial

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CE-06-10-11 del 10 de octubre del 2011, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho en relación con el Proyecto “LEY DE SOLIDARIDAD TRIBUTARIA”, el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N.° 18.261, publicado en la Gaceta N° 187 del 29 de setiembre del 2011.

Cabe destacar que en el oficio mencionado se señaló de forma errónea el número de expediente legislativo bajo el cual se encuentra el proyecto a consultar, de manera que se hizo referencia al expediente N° 17.261; siendo el correcto el expediente N° 18.261.

De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.         SOBRE EL PROYECTODEL LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACION

El proyecto presentado podemos dividirlo en  5 partes, en donde la primera está conformada de 72 artículos que proponen una reforma sustancial a la Ley de Impuesto sobre la Renta N° 7092 de 21 de abril de 1988; en un segundo apartado se ubica la reforma  a la Ley de Impuestos sobre las Ventas N° 6826 de 8 de noviembre de 1982; posteriormente en tercer lugar tenemos las Disposiciones Transitorias y Derogatorias, seguidas del capítulo IV, es decir, las Disposiciones Transitorias relacionadas con las modificaciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta Ley No. 7092 y sus reformas y, por ultimo nos encontramos con las  Disposiciones Transitorias relacionadas con las modificaciones a la Ley del Impuesto General sobre las Ventas acá se incluyen la nueva canasta básica contemplada en el inciso 1) del artículo 9 de la Ley Impuesto General sobre las Ventas, y sus reformas.

El proyecto en sí, introduce una serie de adiciones y modificaciones sustantivas en el impuesto sobre la renta y en impuesto general sobre las ventas, se basa en la redacción del texto actual, que tienden a establecer un sano equilibrio de las finanzas públicas, para así poder lograr una estabilidad fiscal adecuada a fin de compensar el déficit fiscal acumulado.

En cuanto a las reformas a la ley de impuesto sobre la renta, el proyecto sugiere la modificación de los títulos I, III y IV; así como la adición del capítulo XXIV bis al título V y algunos cambios puntuales a ciertos artículos del título II, que hagan de la contribución fiscal, una contribución justa y equitativa.

Ente los aspectos más relevantes que pretende modificar el presente proyecto, y  como bien se explica en la exposición de motivos que presentaron las y los señores diputados, se encuentra el dar solución a lagunas existentes en la Ley de Impuesto sobre la Renta, tal como lograr distinguir entre las rentas del capital que provienen de un bien o derecho afecto a la actividad lucrativa, de manera que cuando los bienes o derechos se deriven de la renta estos serán regulados por el título I , y cuando esos bienes o derechos no estén afectos entonces tributaría según lo dispuesto en el título III de dicha Ley, (la ley a optado por considerar la inscripción en libros o registros del contribuyente para así determinar que un bien o derecho se encuentra afecto).

Adicionalmente se hace mención al tratamiento que se le dará al tema de las acciones de las empresas, y además se excluyen de la lista de contribuyentes los ingresos que obtienen ciertos compañías tales como: ICE, CNFL, AYA, la Refinadora Costarricense de Petróleo y la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago, además de entes públicos que presenten servicios en condiciones monopólicas o aquellos cuyas tarifas se encuentren sujetas a regulación y regidas por el principio de servicio al costo, instituciones que fueron elevadas al rango de contribuyentes por disposición de la Ley N° 7722.  A su vez, el proyecto mantiene la exoneración en el impuesto sobre la renta para las micro, pequeñas y medianas productoras orgánicas, con el fin de que esas pequeñas empresas puedan organizar los factores de producción y se integren a la productividad del país.

II.                SOBRE EL FONDO

Si partimos del análisis integral del proyecto presentado, el mismo se focaliza fundamentalmente en dos impuestos: el de Renta y el de Ventas, de manera tal que su modificaciones tienen por objetivo el procurar no afectar a los sectores menos afortunados del país, es decir, la reforma tributaria parcial que plantea trata de ser más solidaria que la actual, a través de la eliminación de ciertas exoneración que posee la clase más alta, para  tratar de proteger a la población que percibe menores ingresos, lo cual resulta conteste con la doctrina y jurisprudencia que ha venido sustentando la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al desarrollar el concepto de solidaridad, por lo que nos permitimos transcribir un extracto de lo dicho por la Sala en el Voto 3338-99:

“Sobre el principio de solidaridad. Una adecuada lectura de nuestro texto constitucional acarrea necesariamente la conclusión de que el sistema de derechos fundamentales en él establecido no se encuentra basado en el individualismo utilitarista, sino más bien en una concepción del hombre en el marco de la sociedad en la que se desenvuelve. La Constitución Política de 1.949 parte de la noción de que el ser humano no puede desarrollarse integralmente por sí solo, sino que para ello requiere de la participación de todos los otros miembros de la sociedad. De hecho, expresamente el numeral 50 constitucional impone como uno de los deberes fundamentales del Estado costarricense la búsqueda de una adecuada distribución de la riqueza, objetivo que no puede lograr sin el concurso de sus habitantes. En otras palabras, para lograr una más homogénea estratificación social, los individuos deben contribuir de acuerdo con sus posibilidades, en beneficio de quienes menos poseen. Lo anterior es un derecho fundamental de las personas que ocupan los estratos inferiores, y un deber de todos, principalmente los más beneficiados por el sistema económico. La riqueza en una sociedad no es producida apenas por quienes poseen los medios de producción, sino también por quienes contribuyen a ella con su mano de obra, con su trabajo. En consecuencia, los beneficios producidos por el mercado deben ser redireccionados a fin de que no rediten únicamente en favor de ciertas clases sociales. Relacionado este principio con el de justicia social, positivizado en el ordinal 74 de la Constitución, según el cual las personas deben colaborar recíprocamente en aras de preservar la dignidad humana de todos los miembros de la comunidad, tenemos que el constituyente buscó fomentar una sociedad donde la solidaridad fuera la regla general de convivencia.”  (Ver sentencia 3338-99 emitida por la  SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciocho horas con cuarenta y cinco minutos del cinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve.-) El resaltado es nuestro.

Basados en lo anterior, podemos indicar entonces que el alcance de las reformas que se pretenden con el proyecto sometido a consideración de esta Procuraduría, se sustenta en el principio del interés general sobre el interés particular de suerte tal que las reformas en el impuesto sobre la renta pretenden redireccionar la riqueza que generen los grandes contribuyentes de dicho impuesto. A modo de ejemplo es conveniente mencionar el hecho de que basados en el principio de solidaridad  se hicieron cambios en la tasa del impuesto, exonerando los excedentes de cooperativas, se propone que a estas rentas se les aplique la escala progresiva del impuesto al salario (0%, 10%, 15%, 20%, 25%). De igual forma la tasa del impuesto a los excedentes de asociaciones solidaristas, sea los cuales, se propone  se le aplique la escala progresiva de impuesto al salario (0%, 10% y 15%), asimismo se propone una tasa distinta para los pequeños y grandes contribuyentes, así como sujetar al pago de impuesto administrados que a la fecha no se encuentran sujetos al tributo.

El proyecto propone exonerar  una nueva canasta básica y brindar ayudas técnicas a personas con discapacidad. Es decir, las y los señores diputados están haciendo uso de la facultad que les es otorgada mediante mandato constitucional, por lo tanto, no hay quebrantamiento alguno de ninguna norma estatutaria.

En principio el proyecto presentado no genera ningún efecto negativo ya que lo que se pretende es establecer una sano equilibrio de las finanzas públicas, dicho equilibrio se ve sustentado en los siguientes  principios constitucionales en materia tributaria:

Principio de proporcionalidad: Indica que los tributos deben estar de acuerdo con la capacidad contributiva. En correspondencia al patrimonio, a las ganancias y a los consumos de las personas.

Principio de igualdad: Entre semejantes, es decir tributos iguales entre personas que se encuentren en situaciones análogas, en un mismo rango de capacidad contributiva.   

(http://www.afip.gov.ar/institucional/afipSimulada/archivos/Principios%20constitucionales%20en%20materia%20tributaria.pdf)

El proyecto pretende lograr de forma simultánea una desaceleración del crecimiento de la deuda, y simplificar el sistema tributario de forma tal que se  disminuyan las posibilidades de evadir el pago de impuestos y; por otro lado pretende establecer una reforma solidaria instaurando un sistema  en el cual las personas tributen en proporción a sus ingresos que perciben.

En cuanto a las reformas que se introducen a la Ley N° 6826 destaca la evolución hacia un verdadero concepto del impuesto sobre el valor agregado, ya que si bien el artículo 1° de la Ley N° 6826 vigente establece el impuesto de ventas como un impuesto al valor agregado, lo cierto es que se trata de un impuesto sobre la transferencia de bienes y servicios. Este cambio, amplia la base o alcance del impuesto que si bien alcanza a todos los administrados, el efecto se compensa ampliando la canasta básica. Así hoy se propone exonerar 267 bienes y servicios de la canasta básica tributaria, permitiéndole al contribuyente del sector social tener un trato progresivo para las distribuciones de excedentes u otras rentas de capital, de forma tal que se logre favorecerle con dicha exoneración.

Cabe advertir que los señores legisladores no hacen abuso del poder tributario que les confiere la Constitución Política a la hora de imponer tributos o de crear exoneraciones en el proyecto que se comenta, al contrario, con la reforma se está fijando que los tributos de cada sector sea de acuerdo a sus ingresos de forma tal que la economía de cada uno lo pueda soportar, aunque esto signifique que unos tributen más que otros.

Sin perjuicio de lo dicho por la Sala Constitucional en el Voto N° 2012-004621 mediante el cual se evacúa la consulta preceptiva de constitucionalidad y en la cual advierte vicios de constitucionalidad en el procedimiento legislativo, esta Procuraduría una vez realizado el análisis del proyecto, considera que el  mismo por el fondo no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura      

Procurador Tributario

JLMS/Kjm

Código N° 17815-2011