18 de diciembre de 2014

C-471-2014

 

M.Sc.

Lilliam González Castro

Presidenta

Colegio de Licenciados y Profesores

en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes

 

Estimada señora

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CLP-109-2008-PRES, cuya atención me fue encargada el 21 de noviembre último, por medio del cual el Colegio que Usted preside nos solicitó reconsiderar el dictamen C-213-2008 emitido por esta Procuraduría el 20 de junio de 2008.

 

 

1.                  Sobre los requisitos para el trámite de reconsideración

 

            El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor en caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano.  Esa dispensa de acatamiento opera únicamente en casos excepcionales en los cuales esté empeñado el interés público y la reconsideración −que como trámite previo es necesario solicitar− debe plantearse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

 

            En este caso, la solicitud de reconsideración fue interpuesta cuando había transcurrido ya el plazo de ocho días al que se hizo referencia.

 

Por lo anterior, no es posible tramitar la reconsideración como parte del procedimiento previsto en el artículo 6 citado; sin embargo, en uso de las atribuciones conferidas a la Procuraduría en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica, procederemos de seguido a examinar nuevamente el tema que se analizó en el dictamen C-213-2008, esta vez, bajo la forma de una reconsideración de oficio.

 

 

2.                  Respecto a los alcances del dictamen C-213-2008

 

El dictamen que se solicita reconsiderar abordó varios temas que fueron consultados en su momento por el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (en lo sucesivo, el Colegio).  El punto concreto sobre el cual se solicitó reconsideración es el relativo al reconocimiento de anualidades a los empleados de ese Colegio.

 

Al respecto, interesa mencionar que en la consulta original se requirió nuestro criterio sobre la obligación del Colegio de reconocer a sus empleados, para efectos de anualidades, el tiempo de servicio acumulado en otras instituciones del sector público.  Esa consulta se originó en lo resuelto por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia n.° 70-2008 de las 9:45 horas del 1° de febrero de 2008.  Esa sentencia fue emitida con motivo de un proceso laboral tramitado contra la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, institución cuya naturaleza jurídica, al igual que la de los Colegios Profesionales, es la de un ente público no estatal. Según ese fallo, la obligación del pago de anualidades prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, aplicaba para todo el sector público, incluyendo a los entes públicos no estatales.  Dicha resolución dispuso lo siguiente:

 

“No lleva razón el recurrente al reclamar una aplicación indebida de la ley 6835 de 22 de diciembre de 1982, bajo el criterio de que esta normativa sólo es aplicable a las administraciones públicas sujetas a la escala de sueldos establecida por la Ley de Salarios de la Administración Pública. Ya esta Sala en múltiples ocasiones se ha referido al tema de la aplicación del reconocimiento de la antigüedad en el sector público, aún en el caso de aquellas entidades con un grado de autonomía plena. En este sentido, se ha señalado que la indicada ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogaba toda disposición contraria, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese sector, la teoría "del Estado como patrono único". Lo anterior porque con el pago de anualidades al trabajador/a, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley.  (…) De modo que, a pesar de ser un ente autónomo, en materia salarial debe respetar las normas de carácter general que rigen para todo el Sector Público, del cual es parte. Por esa razón, no es una facultad discrecional de la demandada el reconocimiento a sus servidores/as, de los años de trabajo en otras instituciones del sector público y mucho menos, de los laborados en la propia institución…”.

 

            Con apoyo en la resolución recién transcrita, esta Procuraduría, en el dictamen que se solicita reconsiderar, indicó que “De conformidad con lo previsto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por la Ley No. 6815 de 22 de diciembre de 1982) así como la doctrina jurisprudencial que le informa, es procedente reconocer al trabajador o empleado de ese Colegio Profesional, todo el tiempo laborado en otras instituciones o entidades del Sector Público, incluyendo el tiempo laborado en ese mismo ente corporativo a su cargo”.

 

 

3.                  Razones en las que se fundamenta la solicitud de reconsideración

                       

            En el oficio CLP-109-2008-PRES aludido, el Colegio expuso los motivos por los cuales estima que debe reconsiderarse el dictamen C-213-2008. 

 

En síntesis, sostiene que ese dictamen se sustenta en la Teoría del Estado Patrono Único, y que el Colegio es una corporación “no estatal”, por lo que no forma parte del Estado, ni de la Administración Pública. 

 

Agrega que de conformidad con el propio dictamen que se solicita dejar sin efecto, la relación existente entre un ente corporativo público no estatal y sus empleados se encuentra regida por el Código de Trabajo, por lo que no es posible afirmar que aplique también la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Manifiesta que de la letra del inciso d), del artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se desprende con claridad que la norma se refiere “al Sector Público en sentido lato”, pues solo así tiene sentido el concepto de servidores en propiedad o interinos, pues esas son figuras propias del régimen de empleo público que consagra el artículo 192 de la Constitución Política.  Indica que lo resuelto en el dictamen sobre la obligación del pago de anualidades, es contradictorio con otros apartados del mismo pronunciamiento, en los cuales se hace referencia a un contrato de índole laboral, conforme a las reglas del derecho común.

 

Afirma que el Reglamento para el Procedimiento de Pago de Anualidades Adeudadas en la Administración Pública (n.° 18181 de 14 de junio de 1988), en su artículo 2, inciso 1, establece como requisito para el reconocimiento de anualidades que la entidad del sector público para la cual labore el servidor, haya adoptado la escala de la Ley de Salarios de la Administración Pública, requisito que no se cumple en el caso del Colegio, pues esa institución no ha adoptado la escala de salarios aludida, sino que en materia de salarios se rige por el sistema salarial del sector privado.

 

Finalmente, sostiene que el análisis comparativo que hace el dictamen con la situación de otros entes públicos (como es el caso del Banco Popular y la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional) debe relativizarse, pues esas instituciones –a diferencia del Colegio− manejan fondos públicos y se aplica la escala salarial del sector público.  Sostiene que el Colegio se financia con el aporte de los profesionales colegiados y que esos fondos son privados, por lo que se encuentran ajenos al control de la Hacienda Pública.

 

 

4.               Sobre el reconocimiento de anualidades en los entes públicos no estatales

 

            Tal y como habíamos indicado en nuestro dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de 2011, debemos reiterar ahora que antes de la emisión del dictamen C-213-2008 que se solicita reconsiderar, la posición de esta Procuraduría en materia de pago de anualidades en los entes públicos no estatales consistía en que de conformidad con la teoría del Estado como Patrono Único, esas instituciones no estaban obligados a cancelar las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública, precisamente porque no forman parte del “Estado”.   Así, en nuestro dictamen C-146-2005 del 22 de abril de 2005, indicamos que “La ley N° 6835 del 22 de diciembre de 1982, que reformó la denominada Ley de Salarios de la Administración Pública (N° 2166 del 09 de octubre de 1957) en punto al reconocimiento de aumentos anuales en el Sector Público, no resulta aplicable en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal”, cuya naturaleza jurídica es la de un ente público no estatal.  Del mismo modo, en el dictamen C-247-2005 del 4 de julio de 2005 sostuvimos que “… en el concepto de Estado como patrono único,  no se encuentra incluido el Banco Popular, por no haber sido constituido legalmente como una institución Estatal”.

 

            Otra razón para afirmar que los entes públicos no estatales no se encontraban obligados al pago de las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública consistía en que ese tipo de entes se rigen, en términos generales, por el derecho laboral común, por lo que se supone que las condiciones salariales podrían ser acordadas libremente por las partes, sin sujeción a las normas que rigen el empleo público. (Sobre la aplicación del derecho laboral común a las relaciones entre un ente público no estatal y sus empleados, ver los dictámenes C-370-2005 del 27 de octubre de 2005, C-408-2006 del 9 de octubre de 2006, y C-236-2007 del 17 de julio del 2007).

 

            Adicionalmente, habíamos sostenido que con fundamento en el inciso d), del artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública (inciso que fue adicionado mediante la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982) sí era posible reconocer el tiempo servido en un ente público no estatal para efectos de anualidades cuando el interesado pasase a formar parte de un ente público estatal.  Ello debido a que el artículo 12, inciso d), mencionado dispone que a los servidores públicos debe reconocérseles el tiempo servido en otras instituciones del sector público, término (sector público) que es más amplio que el de Estado, por lo que se estimó que los entes públicos no estatales sí estaban comprendidos dentro del concepto de sector público.  Sobre el punto, en el dictamen C-247-2005, ya mencionado, indicamos que “… sí procede, en las condiciones expuestas en este pronunciamiento, el reconocimiento del tiempo servido por un servidor en el Banco Popular, que se traslade a prestar sus servicios a esa Municipalidad o a cualquier otra institución del sector público”.  Esa misma posición se reiteró en el dictamen C-262-2007, del 6 de agosto de 2007, en el que sostuvimos que “El elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.  Si ese presupuesto se cumple, la Administración se encuentra obligada a reconocer ese tiempo servido como parte del rubro de anualidad”.

 

            En síntesis, la posición de la Procuraduría en materia de reconocimiento de anualidades en entes públicos no estatales consistía entonces en que mientras la relación de empleo se mantuviera con el ente público no estatal, no era obligatorio ese reconocimiento.  Por el contrario, si una persona que trabajó en un ente público no estatal pasaba luego a prestar servicios a un ente público estatal, con una relación de empleo de naturaleza pública, sí debía reconocérsele la antigüedad acumulada en el ente público no estatal.

 

            A pesar de lo anterior, la Sala Segunda de la Corte, desde su sentencia n.° 70-2008 mencionada, dispuso que la obligación del pago de anualidades prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública aplicaba para todo el sector público, incluyendo a los entes públicos no estatales.   Con base en esa resolución, esta Procuraduría, en el dictamen C-213-2008 que se solicita reconsiderar, estimó procedente el pago de anualidades a favor de los empleados del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, cuya naturaleza jurídica es la de un ente público no estatal:

 

“… la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, en cualquier institución o entidad del Sector Público, sin distinguir el lugar donde aquél labore o haya laborado, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo, incluyendo dentro de este concepto al Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, a su cargo.”

 

Después de emitido el dictamen C-213-2008 mencionado, otro ente público no estatal: la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA), solicitó el criterio de esta Procuraduría sobre la obligación de pagar anualidades a sus empleados, solicitud que fue atendida mediante el dictamen C-264-2011 mencionado.  En ese dictamen indicamos que si bien la posición de la Procuraduría había sido la descrita al inicio de este apartado, existían tres resoluciones de la Sala Segunda (la sentencia n.° 70-2008 mencionada, la n.° 1134-2010 de las 9:50 horas del 12 de agosto de 2010 y la n.° 293-2011 de las 10:25 horas del 1° de abril de 2011) que ordenaban el pago de anualidades a los empleados de JUPEMA, por lo que debía ser esa tesis la que debía seguirse en lo sucesivo:

 

“Como puede observarse, existen tres fallos emanados del más alto Tribunal que podría conocer del tema en estudio, como lo es la Sala Segunda de la Corte, en los que reitera que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, a pesar de ser un ente público no estatal, debe reconocer el pago de anualidades a sus servidores, por lo que mientras esa doctrina jurisprudencial se mantenga, es esa la tesis que debe privar sobre el punto”. (El subrayado es nuestro).

 

Incluso, después del dictamen C-264-2011 mencionado, la Sala Segunda emitió una nueva resolución, la n.° 222-2012 de las 9:30 horas del 9 de marzo de 2012, en la que reiteró que JUPEMA, a pesar de ser un ente público no estatal, debía cancelar a sus empleados las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

A pesar de lo expuesto hasta el momento, a partir de la sentencia n.° 1101-2012 de las 9:55 horas del 5 de diciembre de 2012, la Sala Segunda cambió de criterio, e indicó que los entes públicos no estatales cuyo régimen de empleo no esté sometido al Derecho Público, no tienen la obligación de reconocer el pago de anualidades:

 

“… en el considerando sexto anterior se rectificó el criterio relacionado con el régimen legal de empleo que rige en la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Como corolario de lo expuesto, se tiene que como el régimen de empleo de las y los trabajadores de JUPEMA no está sometido al Derecho Público, no media obligación de cancelar el derecho previsto en la Ley 2166, cuya aplicación se hizo extensiva a todo el Sector Público mediante la reforma introducida por la Ley 6835, pero en relación con las y los servidores públicos solamente”.

 

            La nueva posición asumida por la Sala Segunda en la sentencia a la que hace referencia la transcripción anterior, fue ratificada en varias resoluciones.  Entre ellas podemos citar la 9-2013 de las 9:40 horas del  11 de enero de 2013, la 97-2013 de las 10:00 horas del 30 de enero de 2013, la 720-2013 de las 10:05 horas del 28 de junio de 2013, la 1056-2013 de las 10:25 horas del 11 de setiembre de 2013, la 1127-2013 de las 9:55 horas del 2 de octubre de 2013, y la 498-2014 de las 10:35 horas del 28 de mayo de 2014. En ésta última dispuso lo siguiente:

 

“… Jupema no está en la obligación legal de abonarle al actor las anualidades reclamadas, puesto que a las personas que laboran para dicha corporación no les resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es la que regula dicho sobresueldo. Si bien hasta setiembre de 2003 su personal (el accionante desde julio de 1997 y hasta el 24 de agosto de 2001, fecha en que finalizó la primera relación laboral, según lo reconoció en su demanda) percibió el plus en cuestión, se trataba de un beneficio conferido voluntariamente por la accionada (en tanto que ninguna ley la obligaba a pagarlo). Sabido es que el patrono no puede unilateralmente variar las condiciones retributivas, porque el salario constituye un elemento esencial del contrato de trabajo (so pena de incurrir en un ejercicio abusivo del ius variandi). No obstante, al operar en Jupema un régimen de empleo privado, y siendo que el Código de Trabajo y su legislación conexa no prevén el pago de anualidades, la referida institución podía válidamente quitar ese plus, actuando como lo hizo y en las nuevas contrataciones, como ocurrió en el caso concreto…”.

 

            En virtud de lo expuesto, y en atención al cambio de criterio operado en la jurisprudencia del más alto Tribunal de la materia, debemos regresar a la tesis que históricamente ha mantenido esta Procuraduría en el sentido de que los entes públicos no estatales que mantengan con sus trabajadores una relación no regida por el derecho público, no están obligados a cancelarles a sus servidores las anualidades a las que hace referencia la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Por ello, se reconsidera de oficio el dictamen C-213-2008 del 20 de junio de 2008, solamente en tanto estableció la obligación del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes de cancelar a sus empleados las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Se reconsidera, también de oficio, el dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de 2011 y el C-126-2012 del 28 de mayo de 2012, en tanto establecieron la obligación de la JUPEMA de cancelar a sus empleados las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

 

5.                  CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones.

 

A.                Este Órgano Asesor ha mantenido históricamente la tesis de que los entes públicos no estatales no están obligados a cancelar a sus empleados las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

B.                 A raíz de una serie reiterada de fallos de la Sala Segunda que establecieron la obligación de JUPEMA de cancelar anualidades a sus servidores, esta Procuraduría en sus dictámenes C-213-2008 del 20 de junio de 2008, C-264-2011 del 25 de octubre de 2011 y C-126-2012 del 28 de mayo de 2012, decidió modificar su posición mientras esa doctrina jurisprudencial se mantuviera vigente.

C.                 A partir de la sentencia n.° 1101-2012 de las 9:55 horas del 5 de diciembre de 2012, la Sala Segunda cambió de criterio e indicó, en múltiples ocasiones, que los entes públicos no estatales cuyo régimen de empleo no esté sometido al Derecho Público, no tienen la obligación de reconocer el pago de las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

D.                En virtud de ese viraje jurisprudencial, se reconsidera de oficio el dictamen C-213-2008 del 20 de junio de 2008, solamente en tanto estableció la obligación del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes de cancelar a sus empleados las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Se reconsidera, también de oficio, el dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de 2011 y el C-126-2012 del 28 de mayo de 2012, en tanto establecieron la obligación de la JUPEMA de cancelar a sus empleados las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

 

 

JCMM/Kjm