02 de febrero del  2015

C-005-2015

Licenciado

Mario Humberto Zárate Sánchez

Director Ejecutivo

Consejo de Transporte Público

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto en dar respuesta al oficio n.° DE-2012-2387, del 23 de agosto del 2012, suscrito por el Lic. Mario Fco. Badilla Apuy, en esa fecha Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público.-

I.- OBJETO DE LA CONSULTA.-

Mediante el oficio indicado, el entonces Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público, atendiendo el acuerdo 5.1, adoptado por la Junta Directiva del citado Consejo en la sesión ordinaria n.° 29-2012, requirió el criterio de este Órgano Consultivo, técnico-jurídico, en torno a si el Tribunal Administrativo de Transporte está facultado para conocer recursos de revisión e incidentes de nulidad sobre sentencias dictadas por ellos mismos y que agotan la vía administrativa.

Al efecto, se nos adjuntó el criterio rendido por la Asesoría Jurídica del Consejo de Transporte Público, oficio n.° DAJ-2012002997, del 20 de agosto del 2012, en el que, en resumen, se concluye que el Tribunal Administrativo de Transporte carece de competencia para conocer recursos de revisión sobre resoluciones que han denegado un recurso de apelación de un acto dictado por el Consejo. 

Lo anterior, por cuanto, en su opinión, con la denegatoria del recurso de apelación, el acto dictado por el Consejo se convierte en firme y, entonces, sería la Junta Directiva como jerarca del Consejo el órgano competente para conocer de un eventual recurso de revisión.

II.- EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE SÍ ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LOS RECURSOS DE REVISIÓN QUE SE INTERPONGAN CONTRA SUS RESOLUCIONES.

            Tal y como se apuntó en el apartado anterior, el objeto de la presente consulta es determinar si el Tribunal Administrativo de Transporte está facultado para conocer recursos de revisión e incidentes de nulidad sobre sentencias dictadas por ellos mismos y que agotan la vía administrativa.

            Sobre el particular, debemos indicar que el tema de consulta ya fue objeto de análisis y pronunciamiento por parte de este Despacho, concluyendo que el Tribunal Administrativo de Transporte, en su condición de órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (artículo 16 de la Ley n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999), sí es competente para conocer de los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones que dicta. 

            En efecto, mediante el Dictamen n.° C-157-2003, del 3 de junio del 2003 –al cual nos remitimos y no transcribimos en su totalidad por su amplitud-, atendiendo una consulta formulada por la señora Auditora del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, luego de analizar la naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transporte, así como las competencias o atribuciones desconcentradas a su favor, los alcances de la desconcentración administrativa y los supuestos en los que procede el recurso extraordinario de revisión, la Procuraduría dio respuesta a una serie de interrogantes relacionadas con el tema objeto de consulta, indicando, en lo que interesa, lo siguiente:

“1.-   Si el Ministro de Obras Públicas y Transportes, como Jerarca Institucional, es o no competente para conocer y resolver los recursos de revisión y de nulidad, planteados contra las actuaciones del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transportes en materia de concesión y adjudicación de placas de taxi para la prestación del servicio público de transporte remunerado de personas en esa modalidad?.

La respuesta a esta primera interrogante, en consideración a lo expuesto en los apartados anteriores, debe ser negativa. Tal y como hemos tenido ocasión de analizar, el Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transporte fueron creados para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación y resolución de todo lo referente al transporte público remunerado de personas, incluido lo referente a la concesión y adjudicación de placas de taxi.

Para garantizar el cumplimiento de las competencias y atribuciones encomendadas al Consejo de Transporte Público y al Tribunal Administrativo de Transporte el legislador dispuso, expresamente, que contarían con desconcentración máxima del MOPT.  Ello implica que el superior jerárquico –en este caso el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes- no puede avocar la competencia desconcentrada a favor de los citados órganos, ni revisar, ni sustituir lo resuelto por ellos, ya sea de oficio o a instancia de parte.  Tampoco podría el jerarca darle órdenes o instrucciones ni girarle circulares.

En consecuencia, contra lo resuelto por el Consejo de Transporte Público, en principio, sólo caben los recursos administrativos ordinarios, a saber, el de revocatoria (que conocería el mismo Consejo) y el de apelación que corresponde conocer al Tribunal Administrativo de Transporte.  Y contra lo resuelto por el citado Tribunal, no cabe más recurso y se tendrá por agotada la vía administrativa.

No obstante, en opinión de la Procuraduría General de la República, en el caso de que los citados órganos hayan incurrido, al dictar un determinado acto administrativo, en alguno de los supuestos que contempla el ordenamiento jurídico para que proceda el recurso de revisión, y a fin de no desvirtuar la desconcentración operada a su favor, el recurso en cuestión tendría que ser conocido por el mismo órgano que ha dictado el acto que se cuestiona.

En apoyo de lo anterior cabría señalar al menos dos razones.  En primer término, recordemos que, en tratándose de la desconcentración máxima, las normas de competencia son de aplicación extendida a favor del órgano desconcentrado. En consecuencia, en caso de duda respecto al órgano competente para conocer de los recursos de revisión, debemos concluir que corresponde al respectivo órgano desconcentrado.

En segundo lugar, el ordenamiento jurídico en general, y las leyes en particular, deben interpretarse armónicamente, de manera que una competencia que ha sido desconcentrada a favor de un determinado órgano técnico, para que éste resuelva lo que corresponda en definitiva, no puede dejarse sin efecto, permitiendo que el jerarca la conozca, aun en los supuestos de excepción que permiten la interposición del recurso extraordinario de revisión.  Recordemos, precisamente, que uno de los rasgos que identifican la desconcentración administrativa es que el jerarca no puede revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio ni a instancia de parte (artículo 83, inciso 2), numeral b) LGAP).

2.-     Cómo debe delimitarse o interpretarse lo que es un error de hecho y un error de derecho?.

Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior el recurso de revisión tiene por objeto la impugnación de actos administrativos firmes, pero que presentan razonables dudas de validez.  El primer supuesto que contempla el artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública, para que proceda dicho recurso, es que en el dictado del acto se haya incurrido en manifiesto error de hecho, que aparezca de los propios documentos incorporados al expediente. (…).

3.-     En lo concerniente a los recursos de revisión y de nulidad debe aplicarse la Ley General de la Administración Pública o la Ley de Contratación Administrativa?”.

         En materia de recursos debe estarse a lo dispuesto a la Ley que regula la materia de que se trate. Consecuentemente, en relación con el transporte remunerado de personas y específicamente, en cuanto a la concesión de placas de taxi debe estarse a lo dispuesto en la ley que regula dicha actividad, a saber la Ley n.° 7969 (Ley de Taxis). 

Ahora bien, la citada ley, tal y como hemos visto, sólo regula lo referente a los recursos administrativos ordinarios (revocatoria y apelación), sin contemplar la posibilidad de interponer recursos extraordinarios (revisión).  En tal caso, y al tenor de lo dispuesto en los  artículos 9 y 364, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, en caso de laguna en la regulación de una determinada materia de derecho administrativo, para su integración debe recurrirse, en primer término, a lo dispuesto en el resto del ordenamiento administrativo escrito y, en caso de duda, la citada Ley General prevalecerá sobre cualquier otra ley de rango igual o menor.

Consecuentemente, en lo concerniente al recurso de revisión debe estarse a lo dispuesto en los artículos 353 y 354 de la Ley General de la Administración Pública.  Téngase en cuenta, finalmente, que la Ley de Contratación Administrativa no contiene disposición alguna que regule el referido recurso.” Lo subrayado no es del original.

            Como bien indicó la Procuraduría en el Dictamen transcrito, tanto el Consejo de Transporte Público como el Tribunal Administrativo de Transporte son órganos desconcentrados, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Lo anterior implica que el superior jerárquico de ambos, a saber, el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, en lo que respecta a las atribuciones desconcentradas, no puede avocar, revisar o sustituir, de oficio o a instancia de parte, la conducta del inferior, el cual, además, estará sustraído a órdenes, instrucciones o circulares del superior.  Y si no lo puede hacer el jerarca máximo del Ministerio, mucho menos aún lo podría hacer el Consejo de Transporte Público con respecto de las competencias desconcentradas a favor del citado Tribunal.

            Otro aspecto importante de destacar es que lo que resuelvan los órganos desconcentrados en ejercicio de su competencia y siempre que no se otorgue algún recurso administrativo contra ellos, agotan vía administrativa (artículo 126, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública). 

            En el caso que interesa, contra lo resuelto por el Consejo de Transporte Público, en principio, sólo caben los recursos administrativos ordinarios, a saber, el de revocatoria (que conocería el mismo Consejo) y el de apelación que corresponde conocer al Tribunal Administrativo de Transporte.  Y contra lo resuelto por el citado Tribunal, no cabe más recurso y se tendrá por agotada la vía administrativa (artículo 22 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi).

            Y si bien es cierto que en materia de recursos debe estarse a lo dispuesto a la Ley que regula la materia de que se trate, siendo que en materia de transporte remunerado de personas la ley que regula dicha actividad –a saber la Ley n.° 7969-  solo regula lo concerniente a los recursos administrativos ordinarios (revocatoria y apelación), sin contemplar la posibilidad de interponer recursos extraordinarios (revisión), la Procuraduría ha interpretado que, en aplicación de lo dispuesto en los  artículos 9 y 364, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, resultan de aplicación en la especie lo dispuesto en los numerales 353 y 354 de la referida Ley General en cuanto al recurso extraordinario de revisión.

            De ahí que, en el caso de que el Tribunal Administrativo de Transporte haya incurrido, al dictar un determinado acto administrativo, en alguno de los supuestos que contempla el ordenamiento jurídico para la procedencia del recurso de revisión, y a fin de no desvirtuar la desconcentración operada a su favor, el recurso en cuestión tendría que ser conocido por el mismo Tribunal.  E igual solución cabría aplicar respecto de la interposición de un eventual incidente de nulidad contra alguna de sus actuaciones.

            Ahora bien, contrario a lo alegado por la Asesoría Jurídica del órgano consultante, los recursos de revisión e incidentes de nulidad que pueden ser conocidos por el Tribunal Administrativo de Transporte no se limitan a los que se interpongan contra las resoluciones que han declarado con lugar un recurso de apelación contra algún acto del Consejo, sino también cuando lo hayan denegado.  Lo anterior, insisto, no solo para no desvirtuar la desconcentración operada a favor del Tribunal, sino también en aplicación del principio que consagra el numeral 83, inciso 5) de la citada Ley General, conforme al cual, en tratándose de un caso de desconcentración máxima –como la que ostenta el Tribunal-, las normas relativas a la competencia deben de aplicarse de forma extensiva a favor del órgano desconcentrado.

III.- CONCLUSIÓN.-

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Tribunal Administrativo de Transporte sí es competente para conocer de los recursos de revisión e incidentes de nulidad que se interpongan contra sus resoluciones, con independencia de lo resuelto.

            Sin otro particular, se suscribe,

            Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

PROCURDOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO