9 de febrero de 2015

C-020-2015

Señora

Gisella Kopper A.

Ministra

Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones 

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio n.° DM-658-MICITT-2014 del 6 de noviembre del año pasado – recibido el día siguiente – en el que se formulan una serie de interrogantes relacionadas con el régimen jurídico laboral de los funcionarios del Viceministerio de Telecomunicaciones a partir del traslado que se hizo de ese viceministerio del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones al Ministerio de Ciencia y Tecnología con la Ley n.°9046 del 25 de junio de 2012.

Según se explica en su misiva, el traslado se hizo efectivo el 31 de enero de 2013, fecha en la que la cartera a su cargo recibió a 58 funcionarios sometidos al régimen laboral establecido en el artículo 39 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n. °8660 del 8 de agosto del 2008), que señala que “estarán sujetos al régimen jurídico laboral aplicable a los de la Superintendencia de Telecomunicaciones.”  Generándose de esta forma una diferenciación de regímenes respecto a los 78 funcionarios que ya laboraban para el MICITT, quienes están cobijados bajo el Estatuto del Servicio Civil.

A ello se suma la promulgación por el Poder Ejecutivo del Estatuto Autónomo de Servicios del Viceministerio de Telecomunicaciones (Decreto n.°35458-MINAET del 8 de julio del 2009) con la finalidad de regular la relación de servicios entre dicho Viceministerio y sus funcionarios, lo que según se indica por usted, ameritó sendos análisis técnicos por parte del Departamento de Recursos Humanos y la Unidad de Asesoría Jurídica de ese Ministerio, en el que el primero determinó que a los funcionarios del Viceministerio de Telecomunicaciones les es aplicable el régimen de la SUTEL y por añadidura el Reglamento Autónomo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), con una serie de implicaciones a definir en cuanto a materia salarial, ascensos, ingreso, etc. Por su parte, el criterio legal determinó que el régimen laboral que se aplica actualmente a dichos funcionarios  difiere del que se le aplica a los funcionarios de la SUTEL, “por lo que considera procedente declarar la nulidad del citado Decreto Ejecutivo.”

En ese contexto, se solicita por la señora Ministra atender las siguientes preguntas:

“1. ¿Tiene el Poder Ejecutivo competencia para emitir reglamentos que regulen el régimen jurídico laboral entre el Viceministerio de Telecomunicaciones y sus funcionarios?

2. ¿Se debe aplicar a los funcionarios del Viceministerio de Telecomunicaciones el Reglamento Autónomo de las Relaciones de Servicio entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y sus funcionarios?

3. ¿Deben someterse los funcionarios del Viceministerio de Telecomunicaciones al Reglamento Autónomo de las Relaciones de Servicio entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, (sic) ¿Se debe aplicar en forma retroactiva? ¿qué sucedería en cuanto a las responsabilidades administrativas y civiles que pudieran derivarse?

4. ¿Se rigen los funcionarios del  Viceministerio de Telecomunicaciones por políticas salariales relacionadas con el incremento salariales (sic) que fija la ARESEP con base en el artículo 39 de la Ley N°8660 o será la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria quien los determine con base en la escala de sueldos y salarios de la Administración Pública?

5. ¿En caso de que la política salarial aplicable sea la determinada para la ARESEP, cómo debe hacerse efectivos los aumentos semestrales y quién es el órgano competente para que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria los aplique?

6. ¿En caso de que la política salarial aplicable sea la determinada para la ARESEP, debe reconocerse a los servidores los incrementos fijados por esa Institución desde el ingreso de los funcionarios a la Institución a la fecha, según cada caso?

7. ¿Debe proceder la Administración de oficio en el otorgamiento de los beneficios, pago de diferencias salariales y/o cobros de dineros pagados de más o debe mediar solicitud expresa del servidor y/o resolución administrativa?

8. Los funcionarios que perciben salario global. ¿tienen impedimento alguno para ejercer su profesión en forma liberal fuera de la institución? En caso afirmativo, está esto determinado por el puesto que ocupan o por percibir salario global?

9. En caso de que sea procedente declarar su nulidad, ¿Debe proceder la administración al cobro a los funcionarios de sumas otorgadas incorrectamente en virtud de la aplicación del Decreto N° 35458-MINAET denominado “Estatuto Autónomo de Servicios del Viceministerio de Telecomunicaciones”?

10. ¿Puede el reglamento autónomo del MICITT incluir regulación en cuanto horarios, obligaciones de los funcionarios, etc., específica para los funcionarios del Viceministerio de Telecomunicaciones o debe aplicarse el Reglamento que al efecto emita ARESEP?

11. ¿Qué sucede con los nombramientos realizados al amparo del Decreto Ejecutivo cuya nulidad se solicita?”

A la presente consulta se adjuntó el oficio n.°MICITT-AJ-33-2014 del 25 de abril del año pasado, en el que se rindió el criterio legal de la Asesoría Jurídica de ese ministerio, para la que, con fundamento en el principio de legalidad que rige el accionar de toda la Administración Pública, el régimen jurídico laboral de los funcionarios del Viceministerio de Telecomunicaciones es el mismo de los servidores de la SUTEL de conformidad con el artículo 39 de la Ley n.°8660, reformado a su vez por la Ley n.°9046. Por lo que también se regirían por el Reglamento autónomo de servicios que emitió la ARESEP para regular la relación con sus servidores. Al contraponerse el Estatuto Autónomo de Servicios del Viceministerio de Telecomunicaciones (Decreto n. °35458-MINAET)  con el régimen jurídico laboral que se aplica a los funcionarios de la SUTEL, concluye que dicho decreto presenta vicios de nulidad en cuanto a su competencia y porque desconoce los derechos subjetivos derivados de las leyes 8660 y 9046 en favor de los empleados públicos del sector de telecomunicaciones.      

En ese entendido, tenemos que desde el 9 de diciembre del 2013 la Procuraduría fue notificada de un primer proceso laboral de xxx y otros funcionarios del Viceministerio de Telecomunicaciones en contra del Estado, tramitado en el Juzgado de Trabajo de Heredia bajo el número de expediente 13-000509-0505-LA-3. A esta causa le fue luego acumulada una segunda demanda (por auto de las 9:30 horas del 16 de junio del 2014) que interpuso el también funcionario de esa Rectoría, señor xxx, correspondiente al expediente 13-000508-0505-LA-3 y que ingresó a esta institución el 29 de abril del 2014.

En ambas demandas – con una ligera diferencia respecto al puesto del señor xxx – las pretensiones de los demandantes en contra del Estado van dirigidas a:

“a) Que se le aplique a mis poderdantes el régimen laboral que se le aplica a los funcionarios del mismo rango profesional de la Superintendencia de Telecomunicaciones.

b) Que derivado de lo anterior, se le cancele a mis poderdantes todas las diferencias salariales que les correspondan, y de conformidad con el salario establecido por el puesto o rango profesional 3 de Sutel, desde que iniciaron sus relaciones laborales con el ente accionado, y hacia el futuro, sin necesidad de nueva gestión al efecto, y de conformidad con el salario del grado de profesional 3 cancelado a los funcionarios de la Sutel al momento en que mis poderdantes iniciaron sus relaciones laborales para con el accionado.

c) Que se condene al accionado al pago de todas las diferencias que por concepto de vacaciones anuales les corresponden a mis poderdantes, desde que iniciaron labores para el mismo, y hacia el futuro, sin necesidad de nueva gestión al efecto.

d) Pago a mis poderdantes de toda la jornada extraordinaria que se les adeuda, desde que iniciaron labores para el mismo y hacia el futuro, sin necesidad de nueva gestión al efecto.

e) Que se ordene la indexación de las sumas adeudadas a mis patrocinados.

f) Pago de los intereses sobre todas las sumas adeudadas, desde que debieron ser canceladas y hasta el efecto pago de las mismas.

g) Pago de ambas costas de esta litis.” (El subrayado no es del original).

Tal como se desprende del texto transcrito, en este momento existe una causa judicial en curso en el que se discuten los puntos objeto de consulta, lo que de acuerdo a la línea jurisprudencial sostenida por este órgano superior consultivo determina su inadmisibilidad. 

Este problema de admisibilidad se hace más evidente al momento de revisar el cuadro fáctico y los argumentos de Derecho en que se sustentan tanto los escritos de demanda, como de contestación por parte de la Procuraduría en representación del Estado. Así, por ejemplo, por parte de los actores se alega en su “hecho” quinto: “Que pese a la claridad y contundencia de las disposiciones contenidas por la versión vigente del último párrafo del numeral 39, a mi poderdante se le ha dado un trato laboral diferente, puesto que se le ha sometido a un régimen laboral diverso a aquel establecido para la Superintendencia de Telecomunicaciones desde que inició su relación laboral con el Estado-patrono, por lo que recurrimos a esa sede, a fin de que tal situación sea debidamente corregida.”

A lo que agregan, en el apartado de consideraciones de Derecho: “debemos indicar que a mis poderdantes se les ha fijado, por parte del Micitt, un salario único de los coaccionantes, diferente al que se otorga a los funcionarios de la Sutel, al momento en que mis patrocinados iniciaron sus relaciones laborales con dicho Ministerio. En igual sentido, a los coaccionantes se les ha impuesto un régimen de descanso anual, o vacaciones, diverso al que se le otorga a los funcionarios de la Sutel, y de la misma forma, a mis poderdantes se les ha impuesto un horario de trabajo diario superior al que deben cumplir los funcionarios de la Sutel.”

Por su parte, el Estado en sus respectivas contestaciones de demandada presentadas los días 15 de enero y 21 de mayo del año pasado, como parte de sus argumentos jurídicos de defensa hizo referencia expresa al citado Estatuto Autónomo de Servicios del Viceministerio de Telecomunicaciones, confrontándolo incluso con el también mencionado Reglamento Autónomo de las Relaciones de Servicio entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y sus funcionarios en los siguientes términos:

“Como un segundo punto, en su escrito demanda los actores centran su disconformidad en la existencia de un salario único y una jornada laboral distinta de la que rige a los funcionarios de la SUTEL. Por tal motivo pretenden que se ordene a la institución patronal efectuar una valoración salarial en sus puestos de mayor categoría, incluso equiparándolos con la categoría salarial correspondiente al profesional 3 de la SUTEL. En virtud de ello, resulta pertinente confrontar el Estatuto Autónomo de Servicios del Viceministerio de Comunicaciones, en contraposición al Reglamento Autónomo de las relaciones de servicio entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus órganos desconcentrados y sus funcionarios, con el fin de determinar sí existen diferencias entre las condiciones labores de los actores y las que rigen para los funcionarios de la SUTEL.

Es menester resaltar que con respecto a la aplicación del salario único, ambas normativas establecen para sus funcionarios dicha modalidad de pago, esto de conformidad con lo indicado en los artículos 12 y 55 del “Estatuto Autónomo de Servicios del Viceministerio de Comunicaciones” y el “Reglamento Autónomo de las relaciones de servicio entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus órganos desconcentrados y sus funcionarios”, respectivamente, por lo que no existe una diferencia en cuanto dicho aspecto.

Es claro entonces, que si bien las relaciones laborales de los actores se encuentran reguladas por normativa salarial distinta, las condiciones de empleo son análogas, y por ende no es cierto que se les haya causado detrimento alguno a sus derechos; todo lo contrario, la similitud de las normas indicadas, encuentra sustento en lo establecido en el párrafo último del artículo 39 de la Ley 8660. De manera que carece de veracidad lo indicado por los actores al alegar un supuesto trato discriminatorio, ya que es claro que la Administración siempre se ha conducido de conformidad con los principios de buena fe y legalidad; y que si bien emitió una normativa distinta del Reglamento Autónomo que rige a la SUTEL, según lo detallado líneas arriba, allí se estableció una relación laboral con condiciones análogas a los funcionarios de la SUTEL.” (El subrayado no es del original).  

Se desprende de lo expuesto, que el juicio de marras abarca una serie de cuestiones del régimen jurídico laboral de los funcionarios de la Rectoría de Telecomunicaciones (como salarios, horarios, etc.), incluida la aplicación de normas (el artículo 39 de la Ley n.°9046, el Estatuto Autónomo de Servicios del Viceministerio de Telecomunicaciones y el Reglamento autónomo de las relaciones de servicio entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y sus funcionarios) acerca de cuya interpretación se nos consulta y sobre las cuales es el Juez de Trabajo el que está llamado a pronunciarse en sentencia.

En esas circunstancias, resulta indiscutible que la presente consulta concierne aspectos que deberán de ser dilucidados en el referido proceso contencioso-administrativo.

Al respecto, debemos indicarle que ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa:

“En segundo término, estamos frente a un asunto que se está ventilando en los Tribunales de Justicia. En efecto, el suscrito es el representante del Estado en el juicio ordinario que planteó COOPESA contra aquél a causa de la situación que se presenta con la aplicación del régimen tarifario en el AIJS, el cual se tramita bajo el expediente judicial n.° 01-000416-0163-C.A. Frente a este panorama, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva, toda vez que el tema está residenciado en sede judicial y, por consiguiente, serán los Tribunales de Justicia quienes, en definitiva, dirán a cuál de las partes le asiste la razón mediante una sentencia con el carácter de cosa juzgada material. Por otra parte, un dictamen de la Procuraduría General de la República podría verse como una interferencia indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los jueces, la cual, como bien se sabe, está regentada por los principios de exclusividad, universalidad e independencia del juzgador.” (Opinión Jurídica n.°OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, ver en igual sentido los dictámenes C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-018-2014 del 17 de enero, C-245-2014 de 11 de agosto y C-467-2014 del 15 de diciembre, todos del año 2014).

De conformidad con lo expuesto, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia – como el que se da en la especie – son materia no consultable; de ahí que resulte inadmisible atender la presente consulta.     

CONCLUSION:

Con base en lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.                  Los temas objeto de consulta son objeto de discusión en sede judicial.

2.                  En consecuencia, la consulta es inadmisible. Deberá estarse a lo que resuelvan los tribunales en ejercicio de la función jurisdiccional.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/Kjm