12 de febrero de 2015

OJ-013-2015

Diputado

Otton Solís Fallas

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PAC-OSF-172-2014, del 15 de diciembre de 2014, por medio del cual nos consulta “… sobre la lógica de la movilidad laboral de acuerdo a los alcances de los artículos 25 y 28 de la Ley N° 6955”.

I.                   Detalles de la consulta

            Nos indica que para algunas personas, la inteligencia de los artículos 25 y 28 mencionados −y, en general, de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (n.° 6955 de 24 de febrero de 1984)− es la de permitir la eliminación permanente de plazas y el pago de una compensación especial a los ocupantes de éstas, si voluntariamente aceptan dejar de laborar en la institución.  Agrega que con esa interpretación, el punto de partida para un programa de movilidad laboral es la identificación, por parte de la Administración, de las plazas cuyas funciones hayan dejado de ser necesarias o prioritarias.  Así, si una plaza es eliminada y la persona que la ocupaba se acoge a la movilidad laboral, no procedería volver a utilizar esa misma plaza.

            Sostiene que a pesar de lo anterior, otras personas opinan que sí es posible ocupar los puestos que han quedado vacantes como producto de la movilidad laboral, siempre que se haga con funcionarios que cuesten menos a la Administración, por contar con un menor número de anualidades y otros pluses salariales.

            Señala que de avalarse esta última tesis, se estaría abriendo una peligrosa puerta para que la movilidad laboral no se ajuste a criterios técnicos de la Administración que realmente busquen mejorar la eficiencia y la eficacia pública, sino que, por el contrario, se constituya en un mecanismo para favorecer a ciertos funcionarios que, poco antes de su jubilación, soliciten la movilidad laboral con el objeto de recibir la compensación que contempla la ley.  Manifiesta además que una interpretación de ese tipo abre la puerta para llenar los puestos que queden libres con funcionarios que arbitrariamente designe la Administración, sin realizar ningún tipo de concurso. 

Afirma que por la vía de aceptar solicitudes de movilidad laboral relacionadas con puestos que la Administración no ha catalogado como innecesarios, se pierde el sentido de conveniencia que exige la ley como parámetro de actuación de la Administración, pues es difícil comprender la conveniencia de eliminar plazas que la Administración requiere, eliminación por la cual se han erogado recursos públicos como compensación para los funcionarios que por su propia iniciativa lo han solicitado.

II.                Sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestro pronunciamiento OJ-026-99 del 26 de febrero de 1999), debemos indicar ahora  que este Despacho despliega su función asesora respecto de la Administración Pública.  En ese sentido, el artículo cuarto de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:

“Artículo 4.- Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”  (El subrayado es nuestro).

            De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública.  A tales dictámenes el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes:

“Artículo 2.- Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”.

            En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por un Diputado en ejercicio de sus labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.

            A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica.

III.             Respecto a la obligación de eliminar los puestos afectados por la movilidad laboral voluntaria

      Se nos consulta acerca de la interpretación correcta de los artículos 25 y 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.  Esas normas disponen lo siguiente:

“Artículo 25.- La Administración Pública, centralizada y descentralizada, y las empresas públicas podrán ofrecer el pago de sus prestaciones más una bonificación a los servidores que ellas estimen conveniente, si estos están de acuerdo y renuncian para dedicarse a actividades ajenas al sector público.

Esta bonificación se limitará a los términos y condiciones que se señalan a continuación:

a) Para pagar el auxilio de cesantía, se reconocerán los años de servicio laborado en forma continua e ininterrumpida, hasta un máximo de doce. Este incentivo será una excepción a las reglas para calcular el auxilio de cesantía.

b) Adicionalmente al reconocimiento que se realice por años de servicio, podrá otorgarse a cada servidor un incentivo adicional hasta de cuatro mensualidades del salario promedio de los últimos seis (6) meses efectivamente laborados”.

“Artículo 28.- Las plazas que quedaren vacantes por el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 22, 24 y 25 de la presente ley, deberán ser eliminados del presupuesto respectivo. Los órganos del Estado y las instituciones públicas deberán suministrar a la Autoridad Presupuestaria la información que ésta les solicite, para controlar el cumplimiento de lo que dispone el presente artículo, e informarán a ésta de las plazas que eliminen de sus presupuestos”.

            Esta Procuraduría se ha pronunciado reiteradamente sobre los alcances de las normas recién trascritas, por lo que interesa reseñar lo expuesto en algunos de esos precedentes.

            Así, ante una consulta planteada por la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, la cual fue atendida mediante nuestro dictamen C-114-93 del 25 de agosto de 1993, indicamos que el objetivo del programa de reducción voluntaria de puestos del sector público, conocido como movilidad laboral, es el de lograr la economía en el gasto público.  También señalamos que en los casos en los cuales se aplica la figura de la movilidad laboral, la Administración pierde la respectiva plaza:

“Como podemos apreciar, con la anuencia de la administración el servidor público podrá renunciar −como acto voluntario− a su puesto, con el correspondiente pago –indemnización− de prestaciones legales, particularmente del Auxilio de Cesantía, correspondientes al tiempo de servicio.

El fundamento de esa disposición es precisamente la economía en el gasto público (ordenar, sanear y mantener fortalecida la Hacienda Pública, conforme reza el artículo primero de dicha Ley), mediante la autorización legal para proceder al pago de prestaciones legales.

Como consecuencia de la renuncia del servidor y el pago autorizado de prestaciones, la administración pierde la respectiva plaza, pues se dispone en el artículo 28 íbidem que “Las plazas que quedaren vacantes por el cumplimiento de lo dispuesto..., deberán ser eliminadas del presupuesto respectivo...”.

            Posteriormente, ante una consulta del Ministerio de la Presidencia, indicamos que el artículo 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público no admite excepción alguna en cuanto a la eliminación presupuestaria del puesto que quede vacante como producto de la movilidad laboral.  Se trata del dictamen C-211-1995 del 14 de setiembre de 1995, cuyo texto, en lo que interesa, dispone:

“… la Ley Nº 6955 está clara e integralmente impregnada de una "finalidad fiscalista" (dictamen Nº C-013-93, del 21 de enero de 1993). Ciertamente está conformada por un conjunto de medidas legislativas dirigidas a obtener un "reordenamiento hacendario" y uno de sus componentes o metas esenciales lo es la contención y racionalización del gasto público, según se aprecia de la lectura de su título segundo ("De la reducción del gasto del sector público").

(…)  de manera especial aparece regulada la supresión de plazas que queden vacantes, como consecuencia de la aplicación de las normas que sustentan el programa de "movilidad laboral", ahora denominado "programa de reducción voluntaria de puestos del sector público".

Como es bien sabido, los artículos 25 a 27 de la Ley Nº 6955 autorizan a las instituciones públicas a ofrecer a sus servidores el pago de las prestaciones legales correspondientes, si éstos están en disposición de renunciar para dedicarse a actividades ajenas al sector público, con la consecuente inhabilitación para reingresar al funcionariato público en un lapso de cinco años.

Ahora bien, dispone el artículo 28 iusibid.: (…)

Conforme se aprecia, esta disposición especial no admite excepción alguna en cuanto a la eliminación presupuestaria del puesto, que surge como consecuencia inexorable de la renuncia del funcionario que se acoge a dicha "movilidad laboral", a diferencia de lo que sucede cuando la plaza quede vacante por razones diversas (art. 16 y 18).

Este trato normativo diverso es, como de seguido se explica, enteramente razonable. El pago de las prestaciones legales constituye un incentivo para que determinados servidores hagan voluntario abandono de la función pública, sea, es un mecanismo para inducir la vacancia y, con ello, poder luego efectuar la eliminación presupuestaria del cargo. De ahí que la Administración debe, antes de ofrecer dicho incentivo a un funcionario en particular o de aceptar una sugerencia de éste en el mismo sentido, ponderar si la plaza que ocupa es o no imprescindible, en la perspectiva de una adecuada prestación del servicio a ella encomendado. Ello, por cuanto dicho mecanismo tiene, precisamente, como propósito la supresión final de la respectiva plaza; su utilización para fines distintos, aunque de carácter lícito, constituiría por ello desviación de poder.

(…) una eventual recontratación de personal no sólo truncaría el anhelo legislativo de reducir el cuerpo funcionarial del Estado y sus instituciones, sino que supondría un incremento de los gastos a cargo del erario, representado por el monto del incentivo indemnizatorio; y, con ello, se traicionaría el fin último de la ley, sea, la contención del gasto público”.

            Finalmente, interesa reseñar la Opinión Jurídica 132-2001 del 20 de setiembre de 2001, en la cual, a solicitud de la Asamblea Legislativa, nos referimos a la improcedencia de utilizar la movilidad laboral cuando se estime que los puestos afectados son imprescindibles para el funcionamiento de la Administración.  También afirmamos en esa oportunidad que no es posible utilizar figuras como el recargo de funciones, o la reasignación, para crear puestos suprimidos por movilidad laboral:

“… si bien esta Procuraduría no cuenta con todos los elementos de juicio requeridos para determinar con precisión el carácter imprescindible de esos puestos [se refiere al puesto de Subdirector del Departamento de Informática, al de Subdirector del Departamento Legal, al de Director del Departamento de Proveeduría, al de Director del Departamento Financiero y al de Director de la División Legislativa], ello se desprende de sus propias características (su alto nivel, así como la especialidad de las funciones que les son inherentes). Y lo anterior también debe presumirse por la imperiosa necesidad que surgió en la institución patronal de seguir contando con tales funciones, lo que la obligó −según se expresa en la consulta− a recurrir al recargo o, en su caso, a la reasignación de una plaza ocupada por otro servidor, para que las funciones de los puestos suprimidos continuaran siendo cumplidas por alguien.

Definitivamente, en los casos de los puestos de directores y subdirectores sometidos en consulta, aunque este sea un concepto indeterminado y muy relativo, es evidente su carácter "imprescindible" para el buen funcionamiento y continuidad de las labores legislativas. Resulta del todo lógico que un departamento, cualquiera que sea, no puede cumplir sus funciones en forma debida, sin un órgano de dirección que tiene a su cargo labores de orientación y manejo del personal subalterno.

Así las cosas, acudir a una reasignación o recargo de funciones para no dejar sin dirección o jefatura (acéfalos) los repartos administrativos afectados, supone apartarse del objeto fundamental de la referida Ley N° 6955 −contención del gasto público mediante la reducción del cuerpo funcionarial del Estado y sus instituciones−; igualmente, la reasignación implica un aumento en los gastos a cargo del erario.

Ha de agregarse que la propia Contraloría General de la República, aparte de haber sentado las pautas generales para la aplicación de la "movilidad laboral" (oficio de la Dirección de Asuntos Jurídicos N° 2178 DAJ de 18 de agosto de 1995), también ha negado su refrendo al respectivo pago en casos en donde ya se había acordado la movilidad laboral en puestos que deben ser considerados imprescindibles. Ello ha ocurrido, por ejemplo, en tratándose de un puesto de embajador (oficio de 6 de setiembre de 1995, dirigido por la citada Dirección General de Asuntos Jurídicos a la Dirección General de Presupuestos Públicos, que a su vez diera lugar al N° 11492 de 12 de setiembre de ese año, remitido por esta última al Departamento Financiero del Ministerio de Hacienda).

Con base en lo anterior, no procede legalmente aplicar el Programa de Reducción Voluntaria de Puestos en el Sector Público en el caso de los puestos consultados, por corresponder a plazas imprescindibles para el buen funcionamiento y continuidad de la Administración”.  (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

            Partiendo de lo anterior, y por no existir razones para cambiar el criterio que ha mantenido esta Procuraduría en los precedentes a los que se ha hecho alusión, debemos reiterar que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, la aplicación de la movilidad laboral supone, por una parte, que el puesto respectivo no sea imprescindible para el funcionamiento de la organización; y, por otra, la eliminación del puesto cuyo titular decidió acogerse a esa figura.

IV.             Conclusión

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría estima que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, la aplicación de la movilidad laboral supone, por una parte, que el puesto respectivo no sea imprescindible para el funcionamiento de la organización; y, por otra, la eliminación del puesto cuyo titular decidió acogerse a esa figura.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm