3 de febrero del 2015

C-14-2015

 

Señor

Francisco Rodríguez Gutiérrez

Presidente Juta Directiva

Patronato Nacional de Ciegos

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° JD-PNC-098-2014 del 3 diciembre del 2014, en el cual solicita nuestro criterio en relación con el plazo de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva. Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. En el caso de las instituciones públicas descentralizadas en las que la misma ley ordena que sus juntas directivas estén conformadas por funcionarios que deben designar otras instituciones públicas; el plazo de vigencia de los cargos de su junta directiva rige a partir de la fecha del acuerdo en que la institución conoce del nombramiento de los nuevos miembros por parte de las diferentes instituciones y nombre la nueva junta directiva, en la cual ese órgano colegiado ya conformado como tal, designa entre sus miembros a los ocupantes de cada uno de sus puestos, presidente, secretario, etc, etc.?

 

2. ¿Tiene alguna incidencia la fecha de promulgación de la ley de la institución pública que se trate, en cuanto a la fecha en que debe iniciar o terminar el plazo de vigencia de los puestos de su junta directiva?

 

3. Ante la ausencia de norma expresa, ¿Podrá la Junta Directiva de una institución descentralizada como jerarca institucional, regular, normar o reglamentar la fecha de inicio de los periodos de su Junta Directiva, mediante un reglamento interno?

 

4. en el caso específico del artículo 11 de la Ley de Creación del Patronato Nacional de Ciegos, es correcto entender de esa norma, que la fecha de inicio del plazo del periodo de Junta Directiva que es por dos años, rige a partir de la fecha en que la nueva junta directiva sesiona por primera vez, y hace entre sus miembros los correspondientes nombramientos, conforme al párrafo primero del artículo 7 de su ley de creación; o el plazo de inicio sería el 11 de febrero de cada año impar, por haber entrado en funciones la primera junta directiva del Patronato Nacional de Ciegos el día 11 de febrero del año 1959?”

 

            De conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para que una consulta presentada ante este órgano asesor pueda sea evacuada, es necesario que el órgano consultante presente el criterio legal respecto al tema consultado. En el caso particular del Patronato Nacional de Ciegos, se nos señala que la institución no cuenta con un departamento legal que rinda el criterio legal requerido ni una auditoria interna, motivo por el cual, y en un afán de colaboración, esta Procuraduría procede a evacuar la presente consulta en una forma general, sin entrar a conocer aspectos específicos del caso concreto.

 

 

I.                   SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DEL PATRONATO NACIONAL DE CIEGOS

 

      El Patronato Nacional de Ciegos fue creado mediante Ley del Patronato Nacional de Ciegos N° 2127, la cual en su artículo 1 señala que es un organismo cuya finalidad es brindar protección a las personas ciegas. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 1. “Con el nombre de Patronato Nacional de Ciegos, créase un organismo cuya finalidad será la de brindar protección a todas las personas ciegas, por los medios y en la forma que esta ley señala y  coordinar la acción de todos aquellos organismos o asociaciones que tengan relación con los problemas de las personas no videntes.”

 

      Bajo esta misma línea de pensamiento, el numeral 3 del mismo cuerpo normativo señala que:

 

Artículo 3: “El Patronato Nacional de Ciegos tendrá personería legal propia y gozará de independencia administrativa y funcional. Sus presupuestos serán aprobados por la Contraloría General de la República a cuya fiscalización quedará sometido.”

 

  De lo anteriormente expuesto se desprende que el Patronato Nacional de Ciegos es un ente público no estatal que goza de personalidad propia, con independencia administrativa y funcional, que persigue el fin público de interés social de brindar ayuda a las personas ciegas.

 

  Al respecto señala el dictamen C-090-2011 del 25 de abril del 2011, lo siguiente:

 

“1- NATURALEZA JURIDICA DEL PATRONATO NACIONAL DE CIEGOS.

 

A efectos de dar respuesta a la pregunta del consultante en el sentido de si el Patronato Nacional de Ciegos puede eximirse del pago de los impuestos, timbres tasas y contribuciones de acuerdo con la Ley Nº 7293, resulta necesario referirse a la naturaleza jurídica del Patronato, a fin de determinar se puede acogerse a la exención contenida en el inciso l) del artículo 2º de la ley citada.

 

Al respecto, debe advertirse que esta Procuraduría mediante dictamen Nº C-222-79 del 27 de setiembre de l979, al amparo de consideraciones doctrinarias y de la Ley 2171 de 30 de octubre de l957 dictaminó que el " Patronato Nacional de Ciegos es un organismo o ente público no estatal.", teniendo en cuenta para ello que dicha institución goza de personalidad jurídica propia, con independencia administrativa y funcional, que persigue un fin público de evidente interés social, creada por el Estado mediante ley, que goza de una serie de privilegios o potestades especiales, que su patrimonio está constituido por partidas del Presupuesto ordinario y extraordinario de la República y que está sometida al control de la Contraloría General de la República.

 

Del análisis de la Ley Nº 2171 se puede derivar que la conclusión que externó esta Procuraduría en su oportunidad se ajustaba no solo a la normativa vigente, sino a la realidad misma de la institución, ya que si bien ésta cumplía un fin público, el mismo era evidentemente de carácter asociativo y en beneficio de las entidades vinculadas con el tratamiento y adiestramiento de la población no vidente, razón suficiente para considerarla como un ente público no estatal.

 

Ahora bien, mediante la Ley Nº 7286 del 4 de febrero de l992, se introducen algunas reformas a la Ley Nº 2171 que inciden en la naturaleza jurídica del Patronato Nacional de Ciegos, así por ejemplo se reforma el artículo 6 de la ley referente a la Integración de la Junta Directiva del Patronato; reforma que tiene importancia, por cuanto al amparo de la Ley Nº 2171 cada una de las asociaciones de ciegos legalmente reconocidas tenían derecho a tener un delegado en el seno de la Junta Directiva lo que eventualmente se podía traducir en una representación mayoritaria de entidades privadas con respecto a la representación estatal, situación que se corrige con la reforma de marras, lo que trae como consecuencia una representación estatal mayoritaria en la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos.

 

Por otra parte, el artículo 14 de la Ley que define las funciones del Patronato Nacional de Ciegos,- que también fue reformado por la Ley Nº 7286 -, le quita al Patronato la potestad reglamentaria que le otorgaba la Ley Nº 2171, quedando esta en manos del Poder Ejecutivo, excepto en cuanto al reglamento interno para regir sus actividades.

 

En cuanto a las medidas protectoras que debe brindar el Estado a los ciegos, se reforma el artículo 27 de la Ley Nº 2171, en el sentido de que el Estado está en la obligación de brindar atención especial a la población no vidente para que pueda lograr su pleno desarrollo.

 

Finalmente, mediante una adición al artículo 32 de la Ley Nº 2171, se obliga al Estado y sus instituciones a brindar apoyo y asesoría para lograr los fines que persigue la ley, a saber brindar protección a todas las personas ciegas.

 

Como bien se aprecia, las anteriores reformas, conllevan a una participación directa del Estado no solo en cuanto al establecimiento de directrices sino también en cuanto a su ejecución, por ser fines que le competen directamente, y cuyo cumplimiento se logra por medio de una institución creada al efecto.

 

Así las cosas, puede concluirse entonces, que al amparo de la Ley Nº 2171 y de las reformas que introduce la Ley Nº 7286, el Patronato Nacional de Ciegos se perfila como una institución descentralizada del Estado, que tiene como finalidad brindar ayuda y protección a la población ciega ( Artículo 1º de la Ley ), dotada de personería jurídica propia, con independencia administrativa y funcional cuyos recursos económicos provienen en su mayor parte del Estado y por ende presupuesto sujeto a aprobación y control y fiscalización por parte de la Contraloría General de la República ( Artículo 3º de la Ley ), con una Junta Directiva conformada con representación mayoritaria del Estado cuya integración corresponde al Poder Ejecutivo mediante Decreto ( Artículo 6º y 8 de la Ley ), el cual tiene la obligación de brindarle apoyo y asesoría para el cumplimiento de los fines que persigue, que no son de índole asociativo, sino fines generales de carácter público y de evidente interés social ( Artículo 32 de la Ley ).

 

Por lo anterior se modifica en lo conducente el Dictamen Nº C- 222-79 de setiembre de l979, que fuera emitido antes de las reformas introducidas por la Ley Nº 7286 del 4 de febrero de l992.

 

2- ANALISIS DE FONDO.

 

A- En cuanto a la consulta de si el Patronato Nacional de Ciegos puede eximirse del pago de impuestos, timbres tasas y contribuciones con fundamento en la Ley Nº 7293 del 31 de marzo de l992, cabe advertir, de que si bien el artículo 1º de la citada ley deroga todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes, el legislador mediante el artículo 2º de dicha ley dispone:

 

" Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las exenciones tributarias establecidas en la presente Ley y aquellas que:

 

(...)

 

l) Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, (...) "

 

Ahora bien, habiéndose establecido que el Patronato Nacional de Ciegos es una institución descentralizada, puede afirmarse entonces que se beneficia de la exención prevista en el inciso l) del artículo 2° de la Ley Nº 7293, por lo que la exención genérica subjetiva prevista en el inciso k) del artículo 14 de la Ley Nº 2171 - por la cual se exonera de toda clase de impuestos, timbres y tasas, los artículos necesarios para la rehabilitación de invidentes y los materiales indispensables para el desarrollo de sus labores - se mantiene vigente.” (Dictamen C-144-1994 del 31 de agosto de 1994.  Sobre la naturaleza jurídica del Patronato como institución descentralizada, se ha reiterado tal conclusión en dictámenes C-112-96, C-028-97, C-151-2002 y C-133-2006)”

 

 

II.                SOBRE EL FONDO.

 

      Una vez aclarado el concepto citado en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por el Patronato Nacional de Ciegos, no sin antes advertir, que las interrogantes 1 y 4 las agruparemos para un mejor análisis.

 

1.           En el caso de las instituciones públicas descentralizadas en las que la misma ley ordena que sus juntas directivas estén conformadas por funcionarios que deben designar otras instituciones públicas; el plazo de vigencia de los cargos de su junta directiva rige a partir de la fecha del acuerdo en que la institución conoce del nombramiento de los nuevos miembros por parte de las diferentes instituciones y nombre la nueva junta directiva, en la cual ese órgano colegiado ya conformado como tal, designa entre sus miembros a los ocupantes de cada uno de sus puestos, presidente, secretario, etc, etc.?

 

 

4.         En el caso específico del artículo 11 de la Ley de Creación del Patronato Nacional de Ciegos, es correcto entender de esa norma, que la fecha de inicio del plazo del periodo de Junta Directiva que es por dos años, rige a partir de la fecha en que la nueva junta directiva sesiona por primera vez, y hace entre sus miembros los correspondientes nombramientos, conforme al párrafo primero del artículo 7 de su ley de creación; o el plazo de inicio sería el 11 de febrero de cada año impar, por haber entrado en funciones la primera junta directiva del Patronato Nacional de Ciegos el día 11 de febrero del año 1959?

 

Este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa que el plazo de vigencia del nombramiento de los miembros de órganos colegiados es a partir del acto válido y eficaz de investidura, es decir, a partir del acuerdo firme que los designa.

 

            Al respecto señala la opinión Jurídica OJ-049-2010 del  27 de julio del 2010, lo siguiente:

 

“Lo que significa que el período de nombramiento es de cuatro años. El punto es cómo se cuenta este plazo. En ausencia de una disposición expresa en la Ley Orgánica del Banco Popular relativa a la forma de contar ese plazo, debemos remitirnos a las disposiciones generales. En concreto, a lo dispuesto en el Código Procesal Civil, que en su artículo 146 dispone que los plazos por año se contarán, según el calendario, sea de fecha a fecha.

 

Lo que permitiría concluir que a partir de la fecha del acuerdo de nombramiento de un miembro de la Junta Directiva, este tiene la posibilidad de ejercer el cargo por un período de 4 años que concluirán una vez transcurridos cuatro años de ese nombramiento. Interesa recalcar que antes de la reforma por Ley N° 7031 de 14 de abril de 1986 el artículo 22 disponía que en caso de sustitución de un miembro, el nuevo miembro ejercía el cargo por el resto del período legal.”

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la opinión jurídica OJ-164-2001 del 12 de noviembre del 2001 señala:

 

“En el presente caso, la Ley Nº 7794 fija expresamente en dos años, el plazo de nombramiento de los integrantes del Comité Cantonal de Deportes y Recreación. Así que ese término viene a constituir un elemento reglado del contenido del acto de nombramiento, sobre el cual la Municipalidad no tiene ninguna discrecionalidad, ni puede entenderse, en consecuencia, que se trata de un contenido eventual que el órgano competente pueda configurar bajo los supuestos del inciso 4) del artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Ahora bien, partiendo de la regla general aplicable en estos casos, de que la vigencia del nombramiento de las personas designadas como miembros de órganos colegiados, se produce a futuro, concretamente a partir del acto válido y eficaz de investidura, pues desde ese momento es que son considerados funcionarios públicos –Art. 111.1, en relación con el 140, ambos de la Ley General de la Administración Pública- (En tal sentido, véanse los dictámenes C-125-90 de 3 de agosto de 1990, C-129-94 de 16 de agosto de 1994, C-086-97 de 30 de mayo de 1997, OJ-025-98 de 19 de marzo de 1998, C-148-98 de 28 de julio de 1998 y C-033-2001 de15 de febrero del 2001), al haberse efectuado el nombramiento de los integrantes del actual Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Rafael de Heredia, por medio del acuerdo Nº 1 de la sesión Nº 182-2000 del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el 24 de abril del 2000 - acuerdo que fue aprobado por unanimidad y declarado en firme -, como es obvio, el plazo de 2 años de vigencia de esa designación se debe contabilizar a partir de ese mismo día.”

 

  El artículo 11 de la Ley del Patronato Nacional de Ciegos expresamente señala lo siguiente:

Artículo 11.-“Los miembros del Patronato serán nombrados por períodos de dos años, y podrán ser reelectos. Los cargos de la Junta Directiva del Patronato durarán también dos años, y también podrán ser reelectos.”

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 2968 de 20 de diciembre de

1961).

 

  De la norma transcrita se desprende que la misma no dispone expresamente a partir de cuándo corre el plazo de los dos años  del periodo de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Patronato Nacional de ciegos, por lo que es criterio de este Órgano Asesor que dicho plazo comienza a partir del acuerdo firme que los designa.

 

 

2.                  ¿Tiene alguna incidencia la fecha de promulgación de la ley de la institución pública que se trate, en cuanto a la fecha en que debe iniciar o terminar el plazo de vigencia de los puestos de su junta directiva?

 

La promulgación de la ley es el acto formal a través del cual se formaliza la existencia de una ley y ordena su ejecución, haciendo que a partir de la fecha de promulgación  su contenido sea obligatorio.

 

La ley del Patronato Nacional de Ciegos fue promulgada el 30 de octubre de 1957, fecha a partir de la cual su contenido es obligatorio, sin embargo, cabe señalar que dicha ley no dispone expresamente a partir de cuándo corre el plazo de los años que señala el numeral 11 de dicho cuerpo normativo en relación al nombramiento de los miembros de la Junta Directiva, por lo que es criterio de este Órgano Asesor que  la fecha de promulgación de la Ley no tiene incidencia en relación al inicio o término del plazo del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva.

 

 

3.                  Ante la ausencia de norma expresa, ¿Podrá la Junta Directiva de una institución descentralizada como jerarca institucional, regular, normar o reglamentar la fecha de inicio de los periodos de su Junta Directiva, mediante un reglamento interno?

 

El reglamento debe limitarse a complementar y desarrollar la Ley en que se apoya, de manera que al no disponerse en el artículo 11 de la Ley del Patronato Nacional de Ciegos  a partir de cuándo corre el plazo del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva, no podría normarse mediante reglamento dicho plazo ya que de hacerlo sería ir contra del contenido de la ley.

 

Al respecto este Órgano Asesor ha señalado, lo siguiente:

 

“A partir de la naturaleza de esa Oficina, se observan dos importantes órganos en su estructura organizativa, relacionados entre sí, mediante las atribuciones, responsabilidades y tareas que dicha legislación les describe a cada uno. Son ellos, la Junta Directiva y el Director Ejecutivo; funcionario éste, nombrado por el órgano colegiado, según el artículo 19 de la precitada Ley, al establecer:

 

"Artículo 19.- La Junta Directiva nombrará un Director Ejecutivo que, a su vez, fungirá como Secretario General. Además de las otras funciones que se le asignen por reglamento, será el encargado de escoger y nombrar el personal administrativo."

 

La norma transcrita, es clara en establecer que ese alto funcionario es nombrado por la Junta Directiva, mas no indica el período por el cual se mantendrá en el cargo, aún cuando en la discusión de esa Ley, existían dos mociones que pretendían delegar la fijación vía reglamento ( véase expediente Legislativo Número 8044). En cambio, en lo que respecta a las funciones del jerarca, la disposición de marras remite no sólo a las propias de la legislación, sino a las que se establezcan por reglamentación.

 

Por su parte, los artículos 34, 35, 38 y 39 de la citada reglamentación ( Decreto Número 12907 de 7 de julio de 1981 y sus reformas) prescriben, en lo conducente:

 

"Artículo 34.-Además de las fijadas por la ley número 6289, la Junta Directiva tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
"(…)"

 

b) Nombrará y removerá al Director Ejecutivo, concederle permiso con o sin goce de salario y asignarle funciones no previstas en el reglamento de la ley.

 

Artículo 35.-La junta directiva designará con el voto de no menos de cuatro miembros, un director ejecutivo, en quien delegará la administración de la Oficina Nacional de Semillas. Este funcionario durará cuatro años en su cargo y reunirá los mismos requisitos exigidos a los miembros de la junta directiva, en cuanto le fueren racionalmente aplicables.

 

Este funcionario podrá ser reelecto en el cargo.

(Así reformado por Decreto Ejecutivo N° 19323 del 31 de octubre de 1989)

 

Artículo 38.-El Director Ejecutivo será el superior jerárquico en todas las dependencias de la Oficina Nacional de Semillas y responsable ante la Junta Directiva, del eficiente funcionamiento de la Institución.

 

Artículo 39.-El Director Ejecutivo tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

"(a, b, c, d, e, f, g ,h, i, j. k, l, m, n, o, p)"

 

Como se ha podido observar de las normas reglamentarias de cita, aparte de que se desarrollan allí las funciones que corresponden al funcionario como Director Ejecutivo, se establece que su nombramiento es por un período de cuatro años. Y éste - según se acotó en líneas atrás- es el quid del asunto, toda vez que no se encuentra contemplado en la Ley No. 6289, ni siquiera una autorización para que se hubiese reglamentado del modo como se hizo en el artículo 35 de recién cita; por lo que nos encontraríamos ante un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, en contravención con lo dispuesto en los citados incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Carta Magna. Este Despacho en similares casos, ha señalado:

 

"Diversos pronunciamientos de esta Procuraduría General se han preocupado por establecer los alcances concretos de la potestad reglamentaria que se confiere al Poder Ejecutivo, al amparo de los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política. Dichas precisiones cobran importancia en el presente caso, pues nos permiten tener parámetros de análisis aplicables a la naturaleza misma del Decreto Ejecutivo N° 20 del 17 de julio de 1942. Así, en dictamen C-045-94 del 16 de marzo de 1994, se estableció:

 

"Como todas, la potestad reglamentaria cuenta con una importante gama de límites en su ejercicio, con el objeto de lograr la más justa emisión de normas reglamentarias.

 

Dentro de este orden de ideas, la más autorizada doctrina señala que los reglamentos ejecutivos, que son el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida al Poder Ejecutivo por el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, deben limitarse a "complementar y desarrollar la Ley en que se apoyan" (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, y FERNANDEZ, Tomás Ramón, op. cit., p.212). Por otra parte en la doctrina nacional, don Eduardo ORTIZ ORTIZ indica que la potestad reglamentaria debe tener por objeto: "(...) una complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia."(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Tesis 7, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, p.9).

 

En relación con el mismo tema la Sala Constitucional ha expresado que: "La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). *La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley* cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, *la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos*: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, *no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador* o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.(...)

 

Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. *Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en legislador*.

Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (ver Voto 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "...sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiendo que *no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial*" ". (Voto No.243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993)" (…) (Voto No.2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993)." (El subrayado no está contenido en el original)

 

También se ha emitido criterio en cuanto a las consecuencias de un exceso en la potestad reglamentaria, al violarse los límites que este tipo de normativa tiene con respecto al texto legal:

 

"A. Sobre los Reglamentos Ejecutivos

 

Antes de entrar a analizar la transferencia de competencias que se presenta en este caso concreto, tal y como se señalaba anteriormente con los supuestos de la parte final del artículo 3° y el inciso b) del artículo 4°, es necesario desarrollar en forma sucinta el marco jurídico en donde se delimita la figura de los reglamentos ejecutivos.

 

En cuanto a su definición señala Eduardo Ortiz:

 

"(…) es una norma que tiene por objeto el hacer posible la aplicación práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé"(1)

 

(1) Tesis de Derecho Administrativo. Departamento de Publicaciones, U.C.R., 1976, tesis VII, p.12.

 

Sobre el particular, Rubén Hernández Valle define el reglamento de la siguiente forma:

“(…) es el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual puede definirse como el poder que dimana directamente de la Constitución, en virtud del cual las Administraciones Públicas pueden dictar normas con eficacia jurídica inferior a la ley".

 

(Ver, Dictamen No. C-200-2002 de 12 de agosto del 2002)

 

Se observa de la jurisprudencia externada por este Órgano Consultor que, no obstante el Poder Ejecutivo tiene la potestad de desarrollar una ley mediante normas de orden secundario, como lo serían los denominados "reglamentos ejecutivos", tal facultad sólo es posible dentro de los supuestos en que se circunscribe la legislación respectiva. Es decir, no puede extralimitarse de su propio contenido, pues de hacerlo, estaría invadiendo la competencia del Poder Legislativo, y por ende, las disposiciones adolecerían de vicios de legalidad y constitucionalidad. En la hipótesis bajo examen, es claro que al no disponerse en el artículo 19 de la Ley en mención, un período fijo del nombramiento de ese alto jerarca, el artículo 35 del Decreto Número 12907 de 7 de julio de 1981 y sus reformas, adolece de esas faltas; a menos que aquel texto lo hubiese autorizado, pero ese presupuesto también se echa de menos. Por consiguiente, ante tal situación, lo que deberá privar en este caso, es lo dispuesto en la norma de rango legal, que está por encima de la disposición secundaria. Lo anterior, como consecuencia del principio de la jerarquía de las normas, postulado que se encuentra en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, por virtud del cual, este órgano técnico jurídico de la Administración Pública, se ha sustentado en varios pronunciamientos, para indicar en lo conducente:

 

"Al respecto, cabe hacer cita de una reciente opinión jurídica (OJ-180-2001), donde se efectuó un detenido estudio sobre la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor sobre el punto. Allí, en lo que interesa, se expresó que: "Ha sido criterio de la Procuraduría que cuando el reglamento es ilegal, no puede ser aplicado y por el contrario debe ser modificado o derogado, según proceda (confróntese en ese sentido los dictámenes C-009-91 de 14 de enero de 1991, C-118-93 de 1 de setiembre de 1993, C-137-93 de 22 de octubre de 1993, C-120-94 de 22 de julio de 1994, C-138-94 de 24 de agosto de 1994, C-177-94 de 17 de noviembre de 1994, C-095 de 10 de mayo de 1995, C-129-96 de 6 de agosto de 1996, C-017-97 de 30 de enero de 1997, C-144-97 de 5 de agosto de 1997, C-160-97 de 28 de agosto de 1997, C-094-98 de 26 de mayo de 1998, C-162-2001 de 31 de mayo de 2001, C-210-2001 de 30 de julio del 2001, así como OJ-044-2001 de 26 de abril del 2001)".

(Ver, entre otros, el Dictamen Número C-347-2001 de 13 de diciembre del 2001)

 

Asimismo, no está demás indicar que en nuestro ordenamiento jurídico, esta clase de altos funcionarios, - como el de examen- son nombrados, generalmente, bajo dos formas: ya sea, mediante un plazo definido por la ley; o bien, mediante la potestad discrecional del jerarca para nombrarlos o removerlos libremente. Así, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha subrayado, en lo que interesa:

 

"El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida."

 

(Voto Número 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990)

(Lo resaltado en negro no es del texto original)

 

Relacionado con el texto transcrito, la doctrina ha sido conteste en subrayar que los cargos denominados comúnmente "funcionarios de período legal", se equiparan a los contratos a plazo fijo, al tenor del artículo 31 del Código de Trabajo; y por ende, quienes los ocupan tienen garantizada una "estabilidad temporal", que no puede ser quebrantada sino es por una irregularidad en el cumplimiento de sus deberes, previo derecho al debido proceso. Diferente es la hipótesis del libre nombramiento y remoción de esos puestos ya que, naturalmente, no hay plazos predeterminados. Al respecto, se ha dicho por ejemplo "…que a esa gama de puestos gerenciales se les asignó una modalidad de nombramiento especial, al habérseles ubicado legalmente dentro de los llamados "funcionarios de período" (cuyo vínculo se equipara a la figura del contrato laboral a plazo fijo). Y tal modalidad de "contratación" tiene la particularidad de que durante el período del nombramiento del funcionario goza de la garantía de la estabilidad en el puesto, de la cual, salvo disposición especial en contrario, no disfrutan los demás empleados dentro de un régimen de naturaleza laboral;…" ( Vargas V. (RICARDO) "Situación de los Altos Empleados en la Negociación Colectiva en el Sector Público" contenido en "Estudios de Derecho Colectivo Laboral", Editorial Juricentro, 2001, p.126)

 

Lo anteriormente expuesto, permite explicar que al no preverse en el artículo 19 de la Ley que crea la Oficina Nacional de Semillas el período por el cual se mantendrá el Director Ejecutivo en el cargo, la Junta Directiva tiene plena libertad para nombrarlo y removerlo. De ahí que no puede el cuestionado artículo 35 reglamentario limitar esa facultad si no es en contravención con el principio de legalidad que rige a la entera Administración Pública.” (Opinión Jurídica OJ-161-2002 del 15 de noviembre del 2002)

 

      Bajo esta misma línea de pensamiento, cabe señalar el criterio de este Órgano Asesor   dado en una consulta del Patronato Nacional de Ciegos en la cual consultó si era posible reglamentar la prórroga de los nombramientos de la Junta Directiva en el caso del vencimiento del período, ante ausencia de norma que regule dicho aspecto. Señala el Dictamen C-173-2013 del 28 de agosto del 2013, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“En cuanto a la posibilidad de reglamentar internamente la situación de una eventual prorroga en los nombramientos de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, es necesario señalar que la potestad reglamentaria se encuentra limitada a no extra limitarse a lo que la ley señala, de suerte tal, que por no disponerlo así la ley, el reglamento no podría disponer la prorroga en los nombramientos de Junta Directiva en caso de vencimiento del periodo.”

 

      De lo anteriormente expuesto, es criterio de este órgano Asesor que no puede normarse por vía de reglamento de una manera diversa a la ley, a partir de cuándo corre el plazo de los dos años del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, toda vez que la ley no lo prevé.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

      De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

·                    El plazo de vigencia del nombramiento de los miembros de órganos colegiados es a partir del acto válido y eficaz de investidura, es decir, a partir del acuerdo firme que los designa.

·                     La fecha de promulgación de la Ley del Patronato Nacional de Ciegos (30 de octubre de 1957) no tiene incidencia en relación al inicio o término del plazo del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva.

 

·                     No puede normarse por vía de reglamento de una manera diversa a la ley, a partir de cuándo corre el plazo de los dos años del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos, toda vez que la ley no lo prevé.

 

                                                                                Cordialmente,

 

 

 

 

Berta Marín González

Procuradora Adjunta

 

 

BMG/gcga