19 de febrero, 2015

C-031-2015

 

Señor

Alvaro Vargas Segura

Director

Dirección General de Aviación Civil

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. DGAC-DG-OF de 20 de enero último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría sobre si “las personas físicas o jurídicas que deseen proveer Servicios de Asistencia Técnica en Tierra, para la asistencia de la aviación civil de transporte aéreo internacional (aerolíneas) y de transporte público nacional, así como de la aviación general privada y ejecutiva,  nacional e internacional dentro del aeropuerto requieren que se les otorgue un Certificado de Explotación de conformidad con el Decreto Ejecutivo número 38113-MOPT, denominado “Regulaciones Aeronáuticas Costarricenses, Reglamento para la Regulación de Servicios Especializados de Aeródromo”.

 

            El criterio legal contenido en el oficio de consulta indica que el Decreto Ejecutivo N. 38113,  Regulaciones Aeronáuticas Costarricenses, Reglamento para la Regulación de Servicios Especializados de Aeródromo, RAC-SEA, incorporó los servicios de seguridad privada como parte de las habilitaciones que puede solicitar toda persona natural o jurídica que desee proveer servicios de asistencia técnica en tierra, para la asistencia de la aviación civil de transporte aéreo internacional y de transporte público nacional, así como la aviación general privada y ejecutiva, nacional y extranjera. El Decreto N. 33008 establece que se aplica al solicitante o titular de un certificado operativo y de un certificado de explotación para brindar diversos servicios, entre los cuales se encuentran los de naturaleza técnica aeronáutica que requieren el otorgamiento de un certificado de explotación. Por lo que concluye que esos documentos  se otorgan de conformidad con la naturaleza del servicio, en conjunto con las correspondientes habilitaciones y especificaciones de operación y su aplicabilidad es para el solicitante o titular de un certificado operativo y de un certificado de explotación para brindar cualquiera de la modalidad de servicios de despacho aéreo, asistencia en tierra y servicios múltiples de operación. Al ser el certificado de explotación el documento que autoriza la prestación de un servicio, el certificado operativo o certificado de operador aéreo no faculta a su titular para ejercer derecho alguno para la prestación de servicios.

            La  Ley General de Aviación Civil establece la necesidad de un certificado de explotación para que personas privadas presten determinados servicios relacionados con la aviación civil. Los servicios no comprendidos en esa especificación  pueden ser prestados mediante concesión otorgada en concurso público. Los titulares de un certificado de explotación o de una concesión pueden requerir de asistencia técnica en tierra, necesidad que pueden satisfacer por autoservicio o bien, contratando empresas especializadas en dichos servicios. Asistencia técnica que si bien no requiere de un certificado de explotación, debe ser objeto de acreditación por parte de la Dirección de Aviación Civil.

             

 

A-. LA LEY ESTABLECE EL CERTIFICADO DE EXPLOTACION PARA DETERMINADOS SERVICIOS AEREOS Y DE AERONAVEGABILIDAD

 

La prestación de servicios en un aeropuerto nacional o internacional requiere de una habilitación de parte de las autoridades de aviación. Esa habilitación puede derivar de una concesión o de otra forma de delegación del servicio que permita el ordenamiento jurídico.

 

            La Ley General de Aviación Civil diferencia entre las concesiones que pueden ser otorgadas por parte de la autoridad de aviación. Así, determinados servicios pueden ser concesionados por el Consejo de Aviación Civil mediante un certificado de explotación y otros servicios mediante concesión de servicio. El artículo 10 de la citada Ley dispone:

 

“Artículo 10.- Son atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil:

 

I.- El otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de certificados de explotación o permisos provisionales para servicios de transporte aéreo, de aviación agrícola, de talleres de mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las mismas, de escuelas para la enseñanza aeronáutica, sus diferentes ramas y para cualquier actividad lucrativa que el Poder Ejecutivo juzgue necesario que debe contar con la posesión de un certificado de explotación o permiso provisional.

 

II.- El otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de permisos o concesiones para el funcionamiento de aeródromos, aeropuertos, servicios de despacho aéreo, comunicaciones aeronáuticas, radio ayudas para la navegación aérea y demás instalaciones aeronáuticas y servicios auxiliares de la aeronavegación”.

 

            El carácter de concesión del certificado de explotación está presente en diversas disposiciones de la Ley y, en particular, en el artículo 154 que en su última frase preceptúa que:

 

“Los certificados tienen carácter de concesión para la explotación de servicios públicos, en las condiciones que establece esta ley”.

 

            Estas condiciones aluden a la particular regulación legal del certificado de explotación. Esto es, los servicios que cubre y el procedimiento para otorgarlo.

 

            En cuanto al objeto, en diversos pronunciamientos se ha indicado que desde el punto de vista legal no todo servicio puede ser concesionado mediante un certificado de explotación. Así, en el dictamen C-389-2005 de 14 de noviembre de 2005 se transcribieron pronunciamientos anteriores sobre el tema, indicándose:

 

“Ahora bien, alrededor del transporte aéreo se desarrollan diversas actividades que pueden ser consideradas como servicios aeronáuticos, incluso servicios públicos aeroportuarios. En el dictamen N°  C-118-2002 de 14 de mayo de 2002 nos referimos a estos servicios en relación con los servicios de información aeronáutica. Indicamos en dicha ocasión que nuestra Ley General de Aviación Civil contempla los llamados "servicios auxiliares para la navegación aérea".

 

Se dispone al efecto:

 

"Artículo 127.- Son servicios auxiliares de la navegación aérea los que garantizan su seguridad y regularidad, tales como el control de tránsito aéreo, el establecimiento de aerovías, las radiocomunicaciones aeronáuticas, las telecomunicaciones aeronáuticas, ya sean tráfico clase A o B, los informes meteorológicos, las facilidades de radio navegación y los servicios de balizamiento diurno o nocturno.

Artículo 128.- Es atribución de la Dirección General de Aviación Civil el control de los servicios auxiliares de la navegación aérea. En el ejercicio de esta atribución dictará las medidas que sean convenientes para la mayor seguridad y eficiencia de los vuelos con el fin de proteger la vida humana y la propiedad.

Asimismo, cuando convenga al interés público, el Consejo Técnico de Aviación Civil podrá, por medio del Poder Ejecutivo, contratar directamente la prestación de dichos servicios con entidades técnicamente capacitadas, o bien otorgar permisos con el mismo fin a empresas costarricenses que para tal efecto no persigan fines de lucro. En uno y otro caso, el servicio deberá prestarse en beneficio de la navegación aérea en general y bajo la supervigilancia de las autoridades de aviación civil."

 

Por lo que se indicó:

 

“Los servicios llamados por la Ley "auxiliares" son los que garantizan la "seguridad y regularidad" de la navegación aérea, razón por la cual son de competencia del Estado, a través de la Dirección General de Aviación Civil. Se trata de actividades indispensables para el ordenado desarrollo de la navegación aérea y, en tal sentido, constituyen una garantía de protección de las vidas humanas y de las mercancías que se transportan por esa vía. Por consiguiente, más que ante actividades "auxiliares", estamos en presencia de actividades esenciales para la navegación aérea; por eso no es de extrañar que tanto regional como internacionalmente se les llame "servicios para la navegación aérea".(….).

 

Conforme lo anterior, no cabe duda de que los servicios "auxiliares" para la navegación aérea son una actividad de interés general en tanto satisfacen los intereses de la comunidad en su conjunto. Es decir, la suma apreciable de concordantes intereses de carácter individual: el interés de que los servicios de navegación aérea se presten de forma adecuada y segura para la protección de la vida de las personas así como de las mercancías que se transportan. Además, es una actividad cuya titularidad radica en una Administración Pública: se encuentra sometida al control de la Dirección General de Aviación Civil y a la "supervigilancia" de las autoridades de aviación civil en el caso de que sea delegada en terceros.

 

No obstante, se ha afirmado que la Ley de Aviación Civil no regula expresamente los NOTAM. Al efecto, es necesario recordar que la enumeración de los servicios auxiliares que realiza el artículo 127 de la Ley no es taxativa sino ilustrativa, razón por la cual pueden existir servicios no mencionados de forma expresa, pero que se encuentran regulados por la normativa en cuestión. Recuérdese que el legislador define los servicios auxiliares en razón de su finalidad (los que garantizan la "seguridad y regularidad" de la navegación aérea, utilizando la fórmula "tales como" para ejemplificar estos servicios. Corresponde, entonces, al operador jurídico analizar la naturaleza y fines del servicio para determinar la normativa aplicable y, por ende, si resultan aplicables las disposiciones del Capítulo VII de la Ley. Dicho análisis es el que permite concluir que los NOTAM constituyen servicios auxiliares en los términos de la ley, aunque expresamente no sean mencionados en el artículo 127. En efecto, no podría considerarse que un servicio que tiende a asegurar que se distribuya la información necesaria para la seguridad, regularidad y eficiencia de la navegación aérea, ya sea nacional o internacional, no esté comprendido dentro del fin de garantizar la seguridad y regularidad de la navegación aérea”.

            En el mismo orden de ideas, en el dictamen C-104-2002 de 23 de abril del 2002 se manifestó:

 

“… Sin embargo, es evidente que no se puede extender la forma del "Certificado de Explotación" a toda la actividad del reparto administrativo.

 

Lo anterior se desprende del contexto del Ordenamiento Jurídico Costarricense, dentro del cual tenemos un Régimen General de Contratación Administrativa (Ley Nº7494 del 2 de mayo de 1995 - Ley de Contratación Administrativa), y del mismo contexto de la Ley General de Aviación Civil, especialmente según las normas que se expresan en los artículos siguientes: (…).

 

De conformidad con lo expuesto, es evidente que el establecimiento legal y la aplicación de los "Certificados de Explotación", responde a una clara valoración de la especialidad del servicio aéreo que podemos ver reflejada en el mismo contenido de la Ley General de Aviación Civil y, especialmente, en algunas de sus normas, v.g. en la expresada mediante su artículo 20…”

            El suministro de combustible es indispensable para el transporte aéreo y en tal medida permite que se preste regularmente. Forma parte de la operación de la aeronave. Empero, no puede considerarse ni un servicio aéreo, por lo antes dicho, ni tampoco un “servicio auxiliar” en los términos de la Ley. Es de advertir, que si bien a nivel internacional se ha regulado el almacenamiento y expendio de combustibles, ello no permite considerar que las actividades del almacenamiento y suministro sean en sí mismas un servicio aeronáutico, como puede decirse de los servicios de información aeronáutica, servicio de atención  de emergencias o extinción de incendios, mantenimiento de ayudas visuales, que han sido objeto de un tratamiento especial en el seno de la OACI. Tampoco podría considerarse que el suministro de combustible a las aeronaves deba ser un servicio a cargo de la autoridad aeronáutica, como puede decirse de los servicios auxiliares asegurados para garantizar la seguridad y regularidad de la navegación aérea. Por ende, no se está en presencia de un servicio aéreo propiamente dicho a ser prestado por el titular de un certificado de explotación ni de un servicio auxiliar.

 

Tomamos en cuenta, además, que el Reglamento Aeronáutico Costarricense, RAC 139, emitido por el Decreto Ejecutivo N° 31803 de 15 de marzo de 2004, incorpora el servicio de abastecimiento de combustible como un servicio de asistencia técnica a la aeronave. En efecto, dispone el numeral 139.100:

 

“Los usuarios y proveedores de servicios del aeropuerto, servicios de salvamento de extinción de incendios, empresas de asistencia técnica de aeronaves (despacho, servicio de línea, abastecimiento de combustible, suministros de alimentos y bebidas, manejo de carga) y demás organizaciones que realicen actividades en forma independiente, deben ajustarse a los requisitos de seguridad y operación establecidos por el operador del aeropuerto y aceptar las auditorías e inspecciones que el operador efectúe para garantizar la seguridad operacional”. La cursiva no es del original.

            La naturaleza del servicio que nos ocupa tiene consecuencias en orden al procedimiento para delegar su gestión. El       artículo 10 de la Ley General de Aviación Civil otorga competencia al Consejo Técnico de Aviación Civil para el otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de certificados de explotación. Los cuales pueden ser otorgados en relación con los servicios aéreos (inciso I) o bien para servicios auxiliares de aeronavegación (inciso II).

 

            Ahora bien, el inciso I de dicho artículo también indica que el certificado de explotación puede ser otorgado “para cualquier actividad lucrativa que el Poder Ejecutivo juzgue necesario que debe contar con la posesión de un certificado de explotación o permiso provisional”. Lo que podría hacer suponer que el Poder Ejecutivo es libre para permitir la explotación de cualquier actividad dentro del aeropuerto, mediante un certificado de explotación. Sin embargo, lo cierto es que el artículo 143 y siguientes dirigidos exclusivamente a regular el referido certificado se refieren a los servicios aéreos y de auxiliares, sin comprender “actividades lucrativas”. Preceptúa el 143 de mérito:

 

“Artículo 143.- Para explotar cualquier servicio aéreo, se requiere un certificado de explotación que otorgará el Consejo de Aviación Civil y será aprobado por el Poder Ejecutivo cuando se trate de servicios aéreos internacionales.

 

En forma simultánea, la Dirección General de Aviación Civil tramitará el otorgamiento de un certificado operativo o certificado de operador aéreo, mediante el cual se demostrará la idoneidad técnica para prestar el servicio”.

            Por lo que no podría considerarse que el certificado de explotación pueda ser otorgado en relación con cualquier actividad privada de carácter lucrativo. Además, no obstante que el suministro de combustible es un servicio público de naturaleza industrial y comercial, podría cuestionarse si constituye una “actividad lucrativa” en los términos del artículo 10 de la Ley”.

 

Criterio que se reiteró en el dictamen C-014-2014, en el cual se enfatizó que el certificado de explotación es el instrumento que permite la prestación de los servicios aéreos en el país y otros que la Ley determina, esto es la explotación de talleres de mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las mismas, así como de escuelas para la enseñanza aeronáutica. Además, que es el medio por el cual se establece una relación contractual entre la empresa a la que se otorga la explotación del servicio y la Dirección General de Aviación Civil, a efecto de prestar los servicios de que se trate en el país y se posibilita el uso de las instalaciones aeroportuarias correspondientes. De los distintos artículos de la Ley que regulan el certificado de explotación concluimos que  “no todo tipo de servicios que puedan ser prestados en relación con la aviación civil o bien en los aeropuertos nacionales o internacionales puede ser autorizado o concedido por medio de un certificado de explotación”. Y en particular, que el otorgamiento de un certificado de explotación no es  el “documento apto para certificar la idoneidad de la empresa de seguridad privada que preste sus servicios a un operador de aeropuerto, a un operador aéreo, un concesionario de servicio en el aeropuerto, los talleres aeronáuticos y a cualquier empresa encargada de prestar servicios en orden a la aviación dentro del aeropuerto”.

 

            Cabe recordar que el certificado de explotación se diferencia de la concesión, que puede ser otorgada para la prestación de otros servicios, no solo por los servicios que cubre sino por el procedimiento, que en el caso de la concesión deriva del  numeral 94 de la Ley de Aviación Civil:

 

“Artículo 94.- En los aeródromos y aeropuertos civiles la autoridad superior en lo que concierne al régimen interno respectivo, será ejercida por el Consejo Técnico de Aviación Civil y su administración estará a cargo de la Dirección General de Aviación Civil.

 

En los aeropuertos internacionales, la Dirección General de Aviación Civil coordinará las actividades administrativas de las autoridades de migración, aduana, sanidad y de policía, las cuales estarán subordinadas al despacho correspondiente y ejercerán sus atribuciones independientemente.

 

El Consejo Técnico de Aviación Civil podrá otorgar en ellos concesiones para la explotación de los servicios que estime convenientes, conforme a tarifas, renta o derechos que al efecto indique el respectivo reglamento y mediante el trámite regular de licitación pública en los casos que no lo fueran por Certificado de Explotación”.

 

            Aspecto fundamental, entonces, es determinar cuándo legalmente procede que la concesión se tramite como certificado de explotación y cuándo no, porque ello va a determinar el procedimiento de contratación administrativa para otorgar la concesión. Es por ello que se ha enfatizado que a nivel legal el ámbito del certificado de explotación es el de los servicios aéreos y los servicios auxiliares que se indica. Son estos los servicios que pueden ser concesionados sin necesidad de licitación pública. Si se  determina que toda actividad económica, lucrativa, que se desarrolle en un aeropuerto requiere certificado de explotación estaríamos no solo ante una ampliación del ámbito de esta figura, sino sobre todo desconociendo el procedimiento normal establecido para elegir la persona que prestará el servicio, sea el concurso público. Conforme el principio de legalidad y su corolario, el principio de jerarquía normativa, es necesario que tanto a nivel reglamentario como en el accionar administrativo el Poder Ejecutivo y Aviación Civil se ajusten estrictamente a la ley, de manera que cualquier contratación que realicen se someta al procedimiento contractual correspondiente. Ello evitará, repetimos, que a nivel administrativo se recurra a un procedimiento de contratación directa en supuestos en que procede el concurso público. Con lo que se violentaría la Ley General de Aviación Civil.

 

Sujeción a la ley que cobra importancia en virtud de que el Decreto Ejecutivo N. 38113-MOPT de 4 de diciembre de 2013 establece como requisito de todo proveedor de servicios de asistencia técnica en tierra el contar no solo con un certificado operativo sino también con un certificado de explotación. Bajo ese término, servicios de asistencia técnica en tierra, están comprendidas las distintas actividades realizadas en el aeropuerto para que las empresas puedan ejercer su actividad de transporte aéreo. Es decir, los servicios que recibe una aeronave desde que aterriza hasta su posterior partida: el servicio de catering, servicio a cabinas, abastecimiento de periódicos, mantas y demás comodidades, así como limpieza de la cabina; el servicio de carga y descarga del equipaje, el suministro de combustible y el mantenimiento de la aeronave.

 

Lo que implicaría que para todo servicio de asistencia técnica en tierra se debería otorgar un certificado de explotación. Sin embargo, de esos servicios la Ley expresamente establece la necesidad de un certificado de explotación para los talleres de mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las mismas, pero no para los otros servicios indicados. Por lo que si estos otros servicios (catering, limpieza de cabinas, carga y descarga de equipaje) se pudieran prestar directamente a la Administración, deberían concesionarse mediante licitación pública y no en forma directa mediante un certificado de explotación. Pero los servicios de asistencia técnica en tierra no solo son proporcionados por concesionarios a la Administración o contratados por esta. Por el contrario, pueden ser contratados por el gestor aeroportuario, por un titular de certificado de explotación o por otros  concesionarios de servicios a terceros. Notamos, en efecto, que estos servicios permiten que se establezca una relación directa entre la empresa de servicio de asistencia en tierra y el gestor, el titular de la concesión o el titular de un certificado de explotación.

 

B-. AUTORIZACION PARA PRESTAR SERVICIO DE ASISTENCIA TECNICA EN TIERRA

 

            Es interés de Aviación Civil que la Procuraduría se pronuncie de nuevo sobre si las personas físicas o jurídicas que prestan servicios de seguridad privada a un operador de aeropuerto, a un operador aéreo, un concesionario de servicio en el aeropuerto, los talleres aeronáuticos y a cualquier empresa encargada de prestar servicios a la aviación dentro del aeropuerto se le puede otorgar un certificado de explotación, con base en el Decreto Ejecutivo 38113.

           

En el dictamen C- 014-2014 de cita la Procuraduría se pronunció en orden a la potestad de control y fiscalización de la Dirección General de Aviación Civil sobre toda persona que preste servicios en los aeropuertos nacionales e internacionales. Expresamente se indicó que esas potestades se ejercen no solo sobre los funcionarios, concesionarios de servicio o titulares de un certificado de explotación, sino también sobre las personas que estos contraten para prestar actividades relacionadas particularmente con la seguridad en los aeropuertos. Ejercicio de competencias en función de los fines de seguridad y  regularidad  de la aviación civil y, en general, del funcionamiento de los aeropuertos a su cargo:

 

“De lo indicado se sigue que la seguridad de la aviación civil constituye una función primordial del Estado. Corresponde al Estado brindar protección a los pasajeros, a la tripulación, a los aviones y a las instalaciones aeroportuarias y esto fundamentalmente por la reglamentación y programación de la seguridad y el control de los programas y medidas de seguridad emitidas y aplicadas por el Estado pero también por quienes estén encargados de la gestión aeroportuaria o de la operación aérea. Una programación y control que corresponde a la autoridad con competencia en materia de aviación civil. Puede decirse, entonces, que en este ámbito, la aviación civil, las autoridades aeronáuticas están llamadas a participar en el ejercicio de un poder de policía especial. En razón de ese poder, la intervención de las autoridades de aviación civil es susceptible de afectar, positiva o negativamente, la libertad de personas físicas o jurídicas en aras del orden social e institucional, que es lo propio del poder de policía. Baste recordar la posibilidad de revisar documentos de viaje e inspeccionar personas y equipaje de los pasajeros, lo cual implica un poder de imperio.

 

De acuerdo con las disposiciones del Anexo 17 hay un requerimiento de acreditación, certificación y control de la seguridad en aviación civil, independientemente de que esa seguridad sea asegurada directamente por los organismos públicos o bien, de que en ella participen sujetos privados. La existencia del control va de suyo en virtud del poder general que las autoridades de aviación civil detienen. Empero, la competencia de acreditación o certificación de las personas privadas que ejercen funciones relacionadas con la seguridad genera dudas. Es por ello que se consulta el criterio de la Procuraduría sobre la posibilidad de otorgamiento de un certificado de explotación  para brindar servicios de seguridad en los aeropuertos del país”.

 

Dadas las obligaciones de la Dirección en materia de seguridad en la aviación, se comprende que deba evaluar las empresas que prestan servicios de seguridad en los aeropuertos, así como certificar la idoneidad para dicha prestación.  Competencia que se deriva de los poderes que corresponden a la Dirección en materia de seguridad área y en particular, de lo dispuesto en los  artículos 25, 88 y 94 de la Ley de Aviación Civil. Disponen dichos numerales:

 

“Artículo 25.- Para efectos de inspección, supervisión y control de la circulación aérea, la Dirección General de Aviación Civil por medio de sus inspectores podrá practicar las verificaciones relativas a las personas, aeronaves, tripulaciones y cosas transportadas, antes de la partida, durante el vuelo, el aterrizaje o el estacionamiento, asimismo podrá inspeccionar las instalaciones y los servicios aeronáuticos adoptando las medidas necesarias para preservar la seguridad operacional y regularidad de la navegación aérea”.

 

“Artículo 88.- Todos los aeródromos y aeropuertos civiles del país  están sujetos al control, inspección y vigilancia de la Dirección General de Aviación Civil. Los aeropuertos internacionales funcionarán y serán administrados de conformidad con el reglamento interno que al efecto se expida”.

 

“Artículo 94.- En los aeródromos y aeropuertos civiles la autoridad superior en lo que concierne al régimen interno respectivo, será ejercida por el Consejo Técnico de Aviación Civil y su administración estará a cargo de la Dirección General de Aviación Civil. (….)”.

 

Como se indicó en el dictamen C-014-2014, es responsabilidad de la Dirección de Aviación Civil establecer el régimen interno de los aeropuertos, por lo que le corresponde regular, controlar y fiscalizar cómo los titulares de un certificado de explotación, de una concesión, de un certificado de operación o de un permiso prestan servicios. En general, controlar  los distintos servicios que se presten en los aeropuertos, con independencia de que sean prestados por los titulares de esas habilitaciones a través de sus propios trabajadores o bien, que para prestarlos el gestor aeroportuario, el titular de una concesión o de un certificado de explotación recurran a contratar otras empresas. Consecuentemente, este control y fiscalización puede ser ejercido sobre personas contratadas por el gestor, el titular del certificado o concesión para prestar servicios de asistencia técnica en tierra, máxime que estos servicios se prestan en el aeropuerto. El ejercicio de esas potestades es una manifestación del control y fiscalización que le corresponde sobre la aviación civil y sobre el aeropuerto a su cargo.

 

            Servicios de asistencia técnica en tierra que, de acuerdo con el Decreto Ejecutivo N. 38113-MOPT de 4 de diciembre de 2013, Reglamento para la regulación de servicios especializados de Aeródromo Regulaciones aeronáuticas Costarricenses, se diferencian de las actividades aeronáuticas.  Son actividades aeronáuticas las actividades que involucran, hacen posibles o son necesarias para la operación de aeronaves o requeridas por la seguridad de las operaciones. En el listado incluye como actividades aeronáuticas:

 

“-Vuelos Regulares y No Regulares - aerolíneas de pasajeros,

-Operaciones de Carga Aérea - aerolíneas cargueras, Vuelos  regulares   o no regulares.

-Operaciones de Taxi Aéreo,

-Aviación General y Corporativa - aviación privada,

-Organismos de Mantenimiento de Aeronaves – OMA”,

 

Actividades que, en principio, requieren certificado de explotación según la Ley de Aviación Civil.

 

Para los servicios de asistencia técnica en tierra no existe una definición concreta. Empero, de la definición de “empresas de servicios de asistencia técnica en tierra” y de las habilitaciones que estas pueden recibir se deriva cuáles son esos servicios. Se dispone así:

 

 

“RAC-SEA 1.05 Aplicabilidad

 

a)        La presente regulación establece las normas mínimas de seguridad operacional, aplicables a toda persona natural o jurídica que propone o provee Servicios de Asistencia Técnica en Tierra, para la asistencia de la aviación civil de transporte aéreo internacional (aerolíneas) y de transporte público nacional, así como de la aviación general privada y ejecutiva, nacional e internacional. El interesado podrá solicitar una o más de las siguientes habilitaciones:

 

1)                 Habilitaciones de los Servicios de Asistencia Técnica en Tierra:

 

i.          Servicios de Apoyo a la Aeronave en Rampa. (Subparte C)

ii.         Servicios al Pasajero y Equipaje. (Subparte D)

iii.        Servicios de Mayordomía (catering).(Subparte E)

iv.        Servicios de Despacho de Vuelos (Peso y Balance). (Subparte  F)

v.         Servicio de Seguridad (Subparte G)

vi.        Servicio de Mantenimiento de Línea. Esta habilitación se otorga bajo el RAC 145 (Subparte H).

vii.       Parqueo de aeronaves en sus propias instalaciones. (Subparte I)

viii.      Protección y almacenaje de aeronaves "Hangarage".(Subparte J)

ix.        Otros servicios: Un operador de los Servicios de Asistencia en Tierra puede prestar otras actividades aeronáuticas de soporte a la aviación general y corporativa en sus áreas tales como Servicio de Taxi Aéreo, Escuelas para la Aviación u Organismos de Mantenimiento. Estos servicios en su área de dominio deben acordarse con el Operador del Aeródromo y autorizado por la DGAC”.

 

Requisito general para proveer estos servicios es la titularidad de un certificado operativo y que se hayan emitido las habilitaciones y especificaciones de operación correspondientes (RAC-SEA 2.00). Con lo cual se alude a la competencia de Aviación Civil en orden a la idoneidad de la empresa de servicio de asistencia técnica para prestar ese servicio y la operación misma que ejerce. Se dispone así que “Ningún Proveedor de Servicios de Asistencia Técnica en Tierra podrá prestar servicios, a menos que sea poseedor de un Certificado Operativo y se le hayan emitido las Habilitaciones y Especificaciones de Operación correspondientes”. El RAC-SEA2.10 agrega requisitos que deben cumplirse para la emisión de un certificado operativo y entre ellos prevé la titularidad de un certificado de explotación. Es decir, a nivel reglamentario se impone que todo servicio de asistencia técnica en tierra se autorice a través de un certificado de explotación, con prescindencia de que esos servicios sean contratados por Aviación Civil o bien, por el gestor aeroportuario, un operador aéreo, o cualquier otra empresa que haya sido encargada por la Administración para prestar servicios en el aeropuerto. En otras palabras, para situaciones en que no se establece una relación contractual directa entre Aviación Civil y la empresa de servicios de asistencia en tierra.

 

Se argumenta como justificación de ese requerimiento, que para prestar servicios en el aeropuerto no es suficiente la certificación de idoneidad técnica presente en el otorgamiento de un certificado operativo, sino que se necesita una autorización que otorgue derecho para la prestación de servicios y que esa autorización solo puede otorgarse a través del certificado de explotación.

 

Las potestades de control, vigilancia y fiscalización sobre toda actividad que se desarrolle en un aeropuerto derivan de la propia Ley General de Aviación Civil, artículos 25, 88 y 94. Esas potestades son de principio y se ejercen en razón de los fines de seguridad y de regularidad  de la aviación civil y, en general, del funcionamiento de los aeropuertos a su cargo; por ende, sobre toda actividad que se desarrolle en el aeropuerto nacional o internacional, bien demanial que está a cargo de la Dirección de Aviación Civil. Esto explica que la Dirección ejerza control sobre las personas, físicas o jurídicas, que el gestor aeroportuario o cualquier concesionario en el aeropuerto contrate para que preste servicios de asistencia técnica en tierra y, en particular servicios de seguridad. Incluso, la Ley establece ese control sobre el personal aeronáutico tanto el personal de vuelo como el personal de tierra, artículo 61, lo que abarca las operaciones de mantenimiento y operación de las aeronaves, artículo 66, para las cuales el personal requiere licencia. Para el ejercicio del control sobre el personal de tierra la Ley no requiere que ese personal sea funcionario público o sea titular de un certificado de explotación, sino que deja abierto que este personal sea contratado por un titular del certificado de explotación.

 

        En ejercicio de sus potestades como autoridad responsable de la aviación y de los aeropuertos, le corresponde a la Dirección autorizar que una empresa contratada por el gestor aeroportuario, el concesionario de servicios o el titular de un certificado de explotación pueda realizar actividades en el aeropuerto; por lo que le corresponde autorizar las condiciones de utilización del bien demanial, e imponer las medidas necesarias para que esos servicios se conformen con una buena gestión de la aviación civil y eficaz operación del aeropuerto.

 

Control que puede manifestarse en la exigencia de una autorización para prestar servicios en el aeropuerto y desplazarse en las  distintas zonas del demanio, incluyendo las zonas restringidas. No obstante, nótese que esa habilitación que tiene como fundamento las potestades propias de la autoridad de aviación civil sobre la actividad y el aeropuerto es diferente, en cuanto objeto y procedimiento al certificado de explotación que establecen los artículos 10 y 143 y siguientes de la Ley General. Por lo que, a efecto de evitar confusiones, no debería ser denominada como certificado de explotación, según se indica.

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-. Dado que los certificados de explotación se otorgan por contratación directa, es importante que Aviación Civil respete el ámbito propio de este documento. La aplicación de ese certificado para servicios no dispuestos en la Ley, podría llevar a desconocer el procedimiento de concurso dispuesto legalmente para la concesión de otros servicios, distintos de los aéreos y a los talleres de mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las mismas, de escuelas para la enseñanza aeronáutica, únicos para los cuales se exige legalmente el certificado de explotación.

 

2-. La Dirección General de Aviación Civil ejerce una potestad de regulación, control y fiscalización sobre toda persona, física o jurídica, que preste servicios en los aeropuertos nacionales e internacionales. Estas potestades se ejercen no solo sobre titulares de certificados de explotación y demás concesiones, así como sobre el operador del aeropuerto, sino también sobre las personas, físicas o jurídicas, que estos contraten para prestar actividades relacionadas particularmente con la seguridad en los aeropuertos.

 

3-. El ejercicio de esas competencias de regulación, control y fiscalización no depende de que la persona física o jurídica sea titular de un certificado de explotación, de otra forma de concesión o bien, de un permiso. La competencia la ejerce en el tanto se preste un servicio relacionado con la aviación civil y esté de por medio un aeropuerto nacional o internacional.

 

4-. La Dirección General de Aviación Civil puede, así, ejercer sus potestades respecto de las empresas contratadas por el gestor, por un concesionario o titular de un certificado de explotación, para prestar servicios de asistencia técnica en tierra, incluidos los de seguridad.

 

5-.En ejercicio de sus potestades, corresponde a la Dirección autorizar que una empresa de servicios de asistencia técnica en tierra contratada por el gestor aeroportuario, el concesionario de servicios o el titular de un certificado de explotación pueda realizar actividades en el aeropuerto; así  como autorizar las condiciones de utilización del bien demanial, e imponer las medidas necesarias para que esos servicios se conformen con una buena gestión de la aviación civil y eficaz operación del aeropuerto.

 

6-. Esa autorización que tiene como fundamento las potestades propias de la autoridad de aviación civil sobre la actividad y el aeropuerto es diferente, en cuanto objeto y procedimiento, al certificado de explotación que establecen los artículos 10 y 143 y siguientes de la Ley General. Por lo que denominarla “certificado de explotación” puede ser fuente de confusión.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

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