5 de marzo del 2015

OJ-021-2015

Señor

Gerardo Vargas Rojas

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a sus oficios GVR-005-2015 y GVR-026-2015, de fechas 20 de enero y 11 de febrero, respectivamente, del año en curso, y recibidos, el primero, el 21 de enero y el segundo, el pasado 16 de febrero, en los que se formulan una serie de preguntas relacionadas con la Junta Interventora de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR).

Como una primera cuestión de orden debemos señalar que la presente respuesta se brinda a través de una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, en la medida que no es una Administración Pública la que consulta conforme con los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley orgánica (n. °6815 del 27 de setiembre de 1982), sino un señor diputado como parte de sus importantes labores parlamentarias.

Ahora bien, al momento de entrar al estudio de los extremos por usted consultados nos hemos percatado de que existen al menos dos reparos de admisibilidad que nos impiden poder evacuarlos por el fondo. 

            El primer aspecto tiene que ver con la competencia prevalente, exclusiva y excluyente que en materia de fondos públicos le corresponde a la Contraloría General de la República.

El segundo reparo obedece si se quiere a una cuestión más delicada, consistente en que las atribuciones de la Junta Interventora están siendo cuestionadas en este momento ante los Tribunales de Justicia, judicializando con ello la presente consulta. Pasamos de seguido a referirnos a cada una de esas objeciones de admisibilidad.

A través del oficio GVR-005-2015 usted nos plantea la siguiente interrogante “en relación con el manejo de los fondos” de JUDESUR en virtud de los decretos ejecutivos números 38650-MP-H-PLAN y 38651-MP-H-PLAN, ambos del 7 de octubre del 2014, en cuya virtud el Poder Ejecutivo intervino a dicha entidad: “¿Está autorizada, la Junta Interventora, nombrada vía Decreto Ejecutivo, para disponer de los recursos públicos de dicha institución?  Accesoriamente, se pregunta también a quien le correspondería disponer de dichos fondos si la respuesta es negativa.

            La consulta así formulada entra dentro del ámbito de competencia propio de la Contraloría General de la República en tanto versa sobre la administración y correcta disposición de los recursos públicos, en este caso, de JUDESUR, lo que nos impide poder emitir pronunciamiento al respecto, como reiteradamente ha resuelto este órgano superior consultivo en su jurisprudencia:

“Como ya hemos señalado en anteriores ocasiones, si bien es cierto las normas de referencia marcan las pautas para el ejercicio de nuestra función consultiva, lo cierto es que éstas no deben ser analizadas ni aplicadas en forma aislada.  Es por ese motivo que esta Procuraduría General ha venido sosteniendo y desarrollando una línea de criterio en relación a los límites para efectos de la evacuación de consultas, siendo uno de ellos la competencia, en el sentido de que ordenamiento jurídico haya atribuido la función consultiva a otro órgano especializado en una determinada materia.

Así, tomando en cuenta lo dispuesto en el numeral 5 de nuestra ley orgánica, que establece que “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”,  y justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado reiteradamente lo siguiente:

“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Énfasis agregado. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005,  C-402-2005 del 2005, C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005).

Así, en numerosas ocasiones nos hemos pronunciado en cuanto a la competencia prevalente y exclusiva que ostenta la Contraloría General de la República respecto al tema de los fondos públicos. En efecto, mediante nuestro dictamen N° C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen N° C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) señalamos:

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (…)”.  (Énfasis agregado) (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009, C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y C-108-2011 y C-111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011).” (Dictamen C-224-2011 del 12 de setiembre del 2011. El destacado es del original. Ver en el mismo sentido, el dictamen C-411-2014 del 20 de noviembre del 2014).

            Por otro lado, por medio del oficio GVR-026-2015 se plantean además las siguientes dos inquietudes respecto a la Junta Interventora: 1) ¿Pueden los miembros de la Junta cobrar dietas? 2) ¿Tiene esa Junta las potestades legales para nombrar al Director Ejecutivo de JUDESUR? 

            La Procuraduría entiende que para poder entrar al estudio de fondo de las interrogantes formuladas debe partir de la interpretación de los citados decretos números 38650-MP-H-PLAN y 38651-MP-H-PLAN – que en ese orden, crea la Junta Interventora de la JUDESUR y suspende temporalmente de sus cargos y como funcionarios públicos a su Junta Directiva – en relación con las demás normas que regulan el funcionamiento de esa institución semiautónoma, concretamente, la Ley de creación del Depósito Libre Comercial de Golfito (n.° 7012 del 4 de noviembre de 1985) y el Reglamento de Organización y Servicios de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (decreto ejecutivo n.° 30251-P-H del 25 de marzo del 2002).

            Sucede, que el 22 de enero del año en curso – justo un día después de que ingresó su primer oficio – la Procuraduría fue notificada del proceso judicial que interpuso el señor Andrés Eladio Solano Miranda, en su calidad de Director Ejecutivo de la JUDESUR, en contra del Estado y que se tramita ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda bajo el número de expediente n.°14-009162-1027-CA-2. Dicha causa consiste en una medida cautelar anticipada (ante causam), es decir, previa a la presentación de la demanda, en la que literalmente se solicita:

“Que se acoja la presente medida cautelar y se limite a la Junta Interventora Sustitutiva de JUDESUR en sus funciones específicas de intervenir en las (sic) actos administrativos propios de las funciones del director ejecutivo.

Suspender el acuerdo de la junta interventora sustitutiva que dio origen a la separación del señor Adrián Mena Chaves sesión ordinaria n°731-2014 celebrada el 17 de octubre de 2014, suspender los alcances y efectos del inciso c) del artículo 5 del decreto ejecutivo n°38650-MP-H-PLAN.”

            En el cuerpo del escrito de medida cautelar, y como fundamento a la pretensión anterior, se hacen las siguientes manifestaciones por parte del señor Solano Miranda: “Mi solicitud se basa en la amplitud de facultades del (sic) la Junta Interventora Sustitutiva que entro (sic) en vigencia con facultades que indican los decretos ejecutivos N° 38650-MP-H-PLAN y el 38651-MP-H-PLAN, entendiendo que el primero da las facultades de funcionalidad de la citada Junta… Así las cosas en aclaración de lo que se fundamentara (sic) la petición de medida cautelar, radica en una controversia respectos de los alcances de estas funciones y de la contradicción entre las funciones del punto a y c del decreto ejecutivo N°38650-MP-H-PLAN, por cuanto en su primer punto esta Junta Interventora sustitutiva debe de acogerse al bloque de legalidad lo que conlleva a cumplir lo que la norma escrita tiene previsto en la ley y reglamentos que rigen para JUDESUR, así como todas las otras leyes y reglamentos de la administración pública entre otros; y el punto c) le otorga facultades que violentan lo anteriormente dicho respecto de los alcances que debe tener la junta, como la intromisión en las decisiones de carácter laboral entre el director ejecutivo y el personal a su cargo.”

            Más adelante, en el mismo escrito, además de que se advierte de “una inminente demanda” se siguen haciendo cuestionamientos al referido decreto n.° 38650-MP-H-PLAN en los siguientes términos: “No obstante, es posible entrever que, en el caso que nos ocupa, el Bloque de Legalidad interno de esta Institución ha sido violentado, pues no se respetan los límites previstos y se abusa de un poder conferido mediante un Decreto, el cual nunca estará por encima de nuestra Ley constitutiva… En este orden de ideas el Decreto Ejecutivo N°38650-MP-H-PLAN estable (sic) que la Junta Interventora Sustitutiva de forma arbitraria al bloque de legalidad existente, en la institución, creando paralelamente a esta Junta facultades que están determinadas en el director ejecutivo, sobre el manejo de los funcionarios o trabajadores de la institución… Estas decisiones de parte de la Junta Interventora Sustitutiva ponen en riesgo todo tipo de orden y autoridad, además que se amparan a un decreto ejecutivo irrespetando leyes y reglamentos previamente establecidos.” (El subrayado no es del original).

            Tal como se desprende de los extractos de la acción cautelar que nos hemos permitido transcribir, en este momento existe una causa judicial en curso en la que se cuestiona la validez misma del decreto n. °38650-MP-H-PLAN y en particular, las atribuciones que le confiere a la Junta Interventora, que es justo la norma a partir de la cual se le pide una interpretación técnica a la Procuraduría en relación con las preguntas por usted formuladas. 

De acuerdo con la línea jurisprudencial sostenida por este órgano superior consultivo, en la medida que los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia abarquen puntos sobre los que se nos pide criterio, como sucede en la especie, debemos abstenernos de emitir pronunciamiento. Pues, se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa:

“En segundo término, estamos frente a un asunto que se está ventilando en los Tribunales de Justicia. En efecto, el suscrito es el representante del Estado en el juicio ordinario que planteó COOPESA contra aquél a causa de la situación que se presenta con la aplicación del régimen tarifario en el AIJS, el cual se tramita bajo el expediente judicial n.° 01-000416-0163-C.A. Frente a este panorama, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva, toda vez que el tema está residenciado en sede judicial y, por consiguiente, serán los Tribunales de Justicia quienes, en definitiva, dirán a cuál de las partes le asiste la razón mediante una sentencia con el carácter de cosa juzgada material. Por otra parte, un dictamen de la Procuraduría General de la República podría verse como una interferencia indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los jueces, la cual, como bien se sabe, está regentada por los principios de exclusividad, universalidad e independencia del juzgador.” (Opinión Jurídica n.°OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, ver en igual sentido los dictámenes C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-018-2014 del 17 de enero, C-245-2014 de 11 de agosto, C-467-2014 del 15 de diciembre, todos del año 2014 y C-020-2015 del 9 de febrero de 2015).

De conformidad con lo expuesto, se considera que las preguntas por usted formuladas están inmersas dentro de un asunto que se ventila actualmente ante los tribunales de justicia, por lo que, lamentablemente, nos vemos también impedidos por este otro motivo para poder evacuarlas por el fondo.

CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de la República que las consultas por usted formuladas no pueden ser atendidas, ya que abarcan materias que son resorte de la competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, respecto al manejo y administración de los recursos públicos, y que además, están siendo ventiladas en este momento ante los Tribunales de Justicia.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador