06 de marzo del 2015

C-49-2015                                                              

 

Licenciada

Ann Mc Kinley Meza

Presidenta Ejecutiva

Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General nos referimos a su oficio P.E.-597-2014 del 28 de julio del 2014, reasignado a mi despacho el día 26 de febrero del 2015, por medio del cual solicita emitir criterio en relación con los permisos sin goce de salario.   Específicamente solicita nuestro criterio en relación con la siguiente Interrogante:

 

“…si la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica puede otorgar permisos sin goce de salario de hasta 4 años o más a distintos funcionarios que así lo soliciten con base en el artículo 33, inciso c), punto 5 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, tal y como fue recomendado por nuestro Departamento Legal”

 

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio del Departamento Legal de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, emitido por oficio  Al-188-2014-SJ del 30 de mayo del 2014 en el cual se concluye lo siguiente:

 

“Que entratándose de esos permisos especiales otorgados a lo interno de la Institución la situación descrita líneas atrás es la que ha privado, lo que significa que la única norma que regula los permisos sin goce de salario a lo interno de la Institución es el artículo 50 de la Convención Colectiva, pero el máximo periodo que se puede otorgar es de 6 meses prorrogables por otros seis meses más en sin embargo, cabe indicar que hay omisión legal en el caso de que los permisos excedan ese período, ya que no existe norma que cubra esos denominados permisos “excepcionales”, recomendándose la aplicación supletoria del artículo 33 inciso c) Punto 5 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, conjuntamente con las Directrices establecidas por el Consejo de Administración de conformidad con el Acuerdo No. 193-14 del 24 de abril del 2014.”

 

 

I.                   Sobre la admisibilidad de la consulta.

 

De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas), concretamente en los artículos 3 inciso d), 4 y 5, existen requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

 

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

(...)”.

 

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

 

  La jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha señalado los requisitos mínimos de admisibilidad de deben de cumplir las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de lo peticionado. 

 

“*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

*  Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

 

*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (El subrayado no corresponde al original). (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio de 2002)

 

De un análisis de la consulta planteada se desprende que en el caso que nos ocupa, estamos en presencia de tres asuntos concretos, los cuales son precisamente los permisos especiales otorgados a los señores Lic. xxx, Lic. xxx y Lic. xxx, funcionarios todos de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica.

 

De acceder a conocer su petición, en el fondo estaríamos entrando a sustituir la decisión que deba adoptar la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, dada la vinculatoriedad que se atribuye nuestros dictámenes y que deriva del numeral 2 de nuestra Ley Orgánica.

 

Al respecto, mediante el dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, este órgano Asesor, señaló lo siguiente:

 

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

 

 

II.        Conclusión.

 

En virtud de que la consulta formulada versa sobre tres casos concretos que corresponde resolver a la administración, esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para referirse al mismo, toda vez que lo contrario implicaría exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido legalmente.

 

No obstante, con un fin de colaborar nos permitimos trascribir la siguiente jurisprudencia administrativa en la que se ha desarrollado el tema de los permisos sin goce de salario (partiendo de que los permisos no son sindicales) y la naturaleza de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, que pueden ser de interés al momento de que la administración tome la decisión correspondiente.

 

Sobre los permisos sin goce de salario, el dictamen C-095-2013 del 10 de junio del 2013, señala lo siguiente:

 

“II. SOBRE LOS PERMISOS SIN GOCE DE SALARIO

Tomando en consideración que el tópico sometido a este órgano técnico asesor, -permisos sin goce de salario-, resulta pertinente, analizar la naturaleza jurídica de la prerrogativa dicha, así como las consecuencias que esta conlleva.

Tocante al tema en análisis, la Procuraduría General de la República, ha sostenido:

 

“…IV.- Permisos y licencias: derechos laborales de los servidores públicos.

Según referimos en el dictamen C-166-2006 de 26 de abril de 2006, la relación de servicio del funcionario o empleado público con la Administración puede experimentar diversas vicisitudes a lo largo de su existencia. Normalmente durante el servicio activo pueden darse otras situaciones o estados transitorios que no obstan incluso breves cesaciones del ejercicio del puesto, sin que aquella relación se extinga, tales como las vacaciones, permisos y licencias, que por demás constituyen típicos derechos laborales dentro del régimen de la función pública, que la ley -en nuestro caso el Estatuto de Servicio Civil establece de forma general y que se desarrollan y concretizan por múltiples normas jurídicas de muy diverso rango y competencia (leyes especiales, reglamentaciones internas, convenciones colectivas), coexistentes todas en nuestro medio; esto último por la innegable heterogeneidad y dispersión aún imperante en la regulación del empleo público…

 

Hemos afirmado que el otorgamiento de esta clase de permisos constituye una mera facultad y no una obligación para el jerarca, el cual tiene la potestad de valorar los motivos en que se fundamenta la correspondiente solicitud y determinar discrecionalmente si cabe la concesión de tal beneficio, sopesando las consecuencias que ello pueda tener sobre la prestación de los servicios en la institución, las condiciones del funcionario de que se trate, etc., con apego a principios de justicia, conveniencia y objetividad …”

Bajo esta inteligencia, no cabe duda que, los permisos sin goce de salario conllevan la interrupción del ejercicio de labores por parte del funcionario que se beneficia de este, constituyendo, su autorización o no, una potestad discrecional del jerarca que, previo a concederlos, debe valorar la posible afectación al servicio público que brinda la institución que dirige.

 

Así lo ha sostenido la jurisprudencia patria, al indicar:

 

“…II.- Está en lo correcto la autoridad recurrida cuando afirma que la concesión de licencias a los servidores es una facultad discrecional del Jerarca, hecho que no enerva la obligación de la Administración de motivar el acto administrativo de contenido discrecional…”

 

En relación a la naturaleza jurídica de JAPDEVA el dictamen C-369-2014 del 31 de octubre del 2014, señala en lo que interesa, lo siguiente:

 

“I. NATURALEZA JURÍDICA DE JAPDEVA

 

La ley N° 3091 “Ley Orgánica de JAPDEVA”, señala en los artículos 1 y 3 lo siguiente:

 

Artículo 1: “Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública (…)”(la negrita y el subrayado no son del original).

 

 Artículo 3: “Como institución autónoma de derecho público, JAPDEVA tendrá personería jurídica y patrimonio propio; gozará de independencia administrativa de acuerdo con esta ley. Se regirá por las decisiones de su Consejo de Administración, cuyos miembros actuarán con apego a la Constitución Política, a las leyes y reglamentos pertinentes, siendo responsables de su gestión en forma total e ineludible. (…)” (la negrita y el subrayado no son del original).

 

En ese orden, la norma en forma expresa determina que la naturaleza jurídica de JAPDEVA es la de un ente descentralizado, y así lo señaló este Órgano Técnico Consultivo en el dictamen N° C-097-1999 del 21 de mayo de 1999:

 

“Como se ha indicado, de conformidad con el artículo 1°, el legislador crea a JAPDEVA como una institución autónoma, es decir, como un ente menor que forma parte del sector público descentralizado del Estado y que tiene la potestad de autoadministrarse, sea, de realizar su cometido legal por sí mismo.

 

(…)

 

La situación de ente descentralizado de JAPDEVA, se confirma en el artículo 3 de su Ley Orgánica, pues en este numeral se dispone de forma expresa que dicho ente posee personalidad jurídica, lo que significa que tiene potestad para organizarse internamente y para desarrollar su cometido legal, con los límites que al respecto establezca el ordenamiento, así como la condición de centro de imputación de los actos y situaciones de carácter jurídico en que se vea involucrado. Además, en el mismo artículo se indica que JAPDEVA posee un patrimonio propio, o sea, que posee bienes y que es capaz de percibir ingresos propios.” (la negrita no es del original).”

 

                                                                     Cordialmente,

 

 

 

                                                                     Berta Marín González

                                                                     Procuradora Adjunta

BMG/gcga