6 de marzo del 2015

C-50-2015

 

Licenciada

Ann Mc Kinley Meza

Presidenta Ejecutiva

Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica.

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio P. E.-679-2014 del 18 de agosto del 2014, reasignado a mi despacho el día 26 de febrero del 2015, en el cual solicita nuestro criterio en relación con el reconocimiento de anualidades.  Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con la siguiente interrogante:

 

“A la luz de lo anterior, y conforme lo establece la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, solicito muy respetuosamente a ese Órgano, evacuar consulta técnica jurídica a efecto de que se nos indique en qué proporción deberían ser remunerados los pasos o anualidades reconocidos a un trabajador, por labores realizadas en otras entidades del sector público, en jornadas inferiores a tiempo completo, considerando que su jornada actual en JAPDEVA sea de tiempo completo.”

 

            Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio del Departamento Legal de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, emitido por oficio AL-117-2012 del 3 de marzo del 2012, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“Del análisis del Dictamen anterior, podríamos interpretar, que sería procedente reconocer a un trabajador el tiempo laborado en otras entidades del sector público, en labores realizadas tanto a tiempo completo, como en jornadas inferiores a tiempo completo, sin embargo, a este Departamento le subsisten algunas dudas luego del análisis del Dictamen precitado, emitido por la Procuraduría General de la República (que es vinculante), en el sentido de cómo debe ser remunerada una anualidad reconocida por labores anteriores, de medio o un cuarto de tiempo (o cualquier jornada inferior a tiempo completo), cuando su jornada actual es de tiempo completo, es decir si una anualidad es susceptible  de ser pagada en la misma proporción de la jornada anterior en que se ganó el derecho a la misma, o si pese a haberse ganado el derecho por labores de jornadas inferiores a tiempo completo, en su nueva jornada laboral de tiempo completo, posee el derecho a su pago completo.

 

Sobre el particular anterior, estimamos que del análisis de la Ley de Salarios precitada, así como del Dictamen traído a colación, se desprende que el pago debería ser proporcional a su jornada de trabajo, por lo que la remuneración de dicha anualidad sería conforme su jornada en la institución, si ésta es a tiempo completo se remuneraría así y de ser inferior en esa misma proporción, sin embargo persiste la duda ante la posibilidad de llegar a otras conclusiones también con lógica jurídica, por lo que se debe realizar una consulta sobre este tema, de previo a establecer un proceder a lo interno, para este tipo de supuestos.”

 

 

I.                   Sobre el sobresueldo de la anualidad.

 

            El sobresueldo de la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores que se encuentran bajo una relación de servicio público a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores, el cual parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolló su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido. 

 

            Sobre la teoría el Estado como patrono único, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que:

 

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990).

 

Sobre este punto, este Órgano Asesor ha señalado que:

 

“El complemento salarial denominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

 

            Los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública regulan el sobresueldo de anualidad, con el cual se reconoce un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

ARTICULO 5º.-“De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

 

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

 

ARTICULO 12.- “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

a) Si el servidor fuere trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que estuviere ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario;

(Así reformado por Ley No. 3671 de 18 de abril de 1966, artículo 10).

 

b) Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende.

(Así reformado por Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971, artículo 1º).

 

Transitorio.- Los ascensos realizados a los empleados públicos a partir del 1º de enero de 1971 y hasta la fecha de vigencia de la presente ley, podrán ser nuevamente reconsiderados por el Servicio Civil para ajustarlos a lo estipulado en el artículo 1º de esta reforma. De procederse a la reconsideración, ésta deberá realizarse respecto de todos aquellos empleados que hubieren sido objeto de los ascensos dichos.

(Transitorio de la Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971).

 

c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo;

(Así reformado por Ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980, artículo 2º).

 

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.

 

Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.”

(Así adicionado por el artículo 2 de la ley No.6835 de 22 de diciembre de1982. NOTA: El artículo 15 de la Ley de Presupuesto No.6995 de 22 de julio de 1985 afecta el presente inciso al disponer: "De acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1º de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.)

 

            De las normas en comentario nos interesa resaltar el tiempo que se reconoce a efectos del otorgamiento del beneficio en cuestión.    Como se desprende del artículo 12 en comentario, el presupuesto de hecho para que pueda operar el reconocimiento de los derechos es que el trabajador se haya desempeñado anteriormente en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio laboró el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, sea parte del sector público.   

 

 El criterio anterior ha sido acogido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que ha señalado:

 

“De manera semejante a como se pronunció en el voto de esta misma Sala que se cita en el fallo del Tribunal, se ha reiterado el criterio de que la ampliación del reconocimiento de la antigüedad acumulada en todo el Sector Público, deviene de lo establecido en los artículos 4 y 12 inciso d), según reforma introducida por la Ley   6835 mencionada, en las cuales se hizo referencia expresa a todo el sector público,   entendido en los términos más amplios y no sólo limitado a los funcionarios adscritos al régimen del servicio civil, pues la segunda de las disposiciones mencionadas expresamente concibió para los servidores del Sector Público el derecho al reconocimiento del tiempo laborado en otras entidades del Sector Público, sin restricción alguna respecto de los funcionarios amparados por el Servicio Civil, según lo entiende el recurrente. Es cierto, como se argumenta, que las modificaciones se hicieron en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, normativa esa que fue dictada de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo; sin embargo, la aplicación de las reformas introducidas por la ley 6835 debe ser general, no sólo por el sentido literal de sus disposiciones, sino porque el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público, dentro de la doctrina del Estado como patrono único. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación restringida para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no tendría sentido el que se haya referido a "... todo el Sector Público..." máxime si la misma ley dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general). Por otra parte la Ley 6835   al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada dispuso la derogación de toda disposición que se le opusiera, extendiendo su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario. Por esta razón, el agravio sobre la imposibilidad de aplicar las disposiciones de la Ley 6835   a otras entidades no cubiertas por el régimen de Servicio Civil, no puede ser atendido.   En este mismo sentido pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, números 180-93 de las 15:10 horas del 25 de agosto de 1993; 230-96, de las 15:10   del 14 de agosto de 1996; 300-96, de las 9:10 horas del 11 de octubre de 1996, 209-97 de las 10:20 horas del 17 de setiembre de 1997.) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-147 de las diez horas veinticinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco)

 

            En esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor ha sostenido que el concepto de sector público debe interpretarse de manera amplia. 

 

“Como puede verse del texto transcrito, el concepto de “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades que conforman al Estado costarricense. De manera que los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado), sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo en cualquiera de las instituciones que conforma el Sector Público. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

 

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

 

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley.” (Dictamen C-017-2007 del 29 de enero del 2007)

 

            Como se desprende de lo expuesto hasta ahora, el elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.

 

            Adicionalmente, el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, condiciona el pago del rubro por anualidad a que el servidor haya obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica que de sus servicios se realiza, por lo que en aquellos casos en que ambos supuestos se verifiquen, el patrono público está obligado a reconocer el rubro de anualidad.

 

 

II.                Sobre la naturaleza jurídica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y su régimen de empleo.

 

Este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa ya se ha referido a la naturaleza jurídica de JAPDEVA y su régimen de empleo, por lo que, al no haber motivo para variar el criterio nos permitimos transcribir lo señalado en el dictamen C-369-2014 del 31 de octubre del 2014, el cual señala lo siguiente:

 

“I.  NATURALEZA JURÍDICA DE JAPDEVA

 

La ley N° 3091 “Ley Orgánica de JAPDEVA”, señala en los artículos 1 y 3 lo siguiente:

Artículo 1: “Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública (…)”(la negrita y el subrayado no son del original).

 

Artículo 3: “Como institución autónoma de derecho público, JAPDEVA tendrá personería jurídica y patrimonio propio; gozará de independencia administrativa de acuerdo con esta ley. Se regirá por las decisiones de su Consejo de Administración, cuyos miembros actuarán con apego a la Constitución Política, a las leyes y reglamentos pertinentes, siendo responsables de su gestión en forma total e ineludible. (…)” (la negrita y el subrayado no son del original).

En ese orden, la norma en forma expresa determina que la naturaleza jurídica de JAPDEVA es la de un ente descentralizado, y así lo señaló este Órgano Técnico Consultivo en el dictamen N° C-097-1999 del 21 de mayo de 1999:

 

“Como se ha indicado, de conformidad con el artículo 1°, el legislador crea a JAPDEVA como una institución autónoma, es decir, como un ente menor que forma parte del sector público descentralizado del Estado y que tiene la potestad de autoadministrarse, sea, de realizar su cometido legal por sí mismo.

 

(…)

 

La situación de ente descentralizado de JAPDEVA, se confirma en el artículo 3 de su Ley Orgánica, pues en este numeral se dispone de forma expresa que dicho ente posee personalidad jurídica, lo que significa que tiene potestad para organizarse internamente y para desarrollar su cometido legal, con los límites que al respecto establezca el ordenamiento, así como la condición de centro de imputación de los actos y situaciones de carácter jurídico en que se vea involucrado. Además, en el mismo artículo se indica que JAPDEVA posee un patrimonio propio, o sea, que posee bienes y que es capaz de percibir ingresos propios.” (la negrita no es del original).

 

III.             RÉGIMEN DE EMPLEO DE JAPDEVA

 

En razón de la naturaleza jurídica que el legislador le confirió a JAPDEVA, sus empleados no se consideran servidores públicos, por lo que se rigen por el derecho laboral (siempre y cuando éste no se vea desplazado por consideraciones de orden superior del derecho público), según lo ordenan los artículos 3 inciso 2), 111 inciso 3) y 112 incisos 2) y 3) de la Ley General de la Administración Pública:

Artículo 3: “(…)

 

2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.”

 

Artículo 111: “(…)

 

3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.”

 

Artículo 112: “(…)

 

2. Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3°, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.

 

3. Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.

 

(…)”

 

No obstante, el anterior enunciado no es absoluto debido a que dentro de los entes descentralizados existen también puestos que sí se encuentran sometidos al régimen público, y son aquellos que participan de la gestión pública, según se desprende -a contrario sensu- del recién referido inciso 2) del artículo 112. 

 

Los servidores que participan de la gestión pública son, de acuerdo a lo indicado por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, “quienes conducen y dirigen los poderes del Estado, los jerarcas de instituciones autónomas, presidencias ejecutivas, así como los jerarcas (grupo gerencial) de las empresas del Estado, etc.” (voto N° 2007-548 de las 9:45 horas del 15 de agosto del 2007).

En adición a lo señalado, se remite también al Dictamen N° C-293-2007 del 27 de agosto del 2007, aplicable al caso sometido a estudio:

 

“debe señalarse que la reiterada jurisprudencia de este Órgano Técnico Consultivo ha señalado el carácter público de la relación existente en los niveles gerenciales de las entidades bancarias, los cuales en razón de la naturaleza de las funciones desempeñadas, se encuentran sometidos a un régimen público para regular su actuación.  Al respecto, hemos indicado:

 

“Es dable señalar que en esa entidad bancaria coexiste una dicotomía de regímenes de empleo; junto al personal regido por un régimen mixto, es decir, en el que se aplica la legislación laboral común  siempre que “no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del derecho público” (Fallo de la Sala Constitucional No.7730-2000 de las 14:47 hrs. del 30 de agosto del 2000),   se encuentran ciertos puestos en régimen de empleo estrictamente público, denominados por la doctrina y por la jurisprudencia constitucional  de “alto nivel” , que no son trabajadores en el auténtico sentido de la palabra,  sino que su relación de servicio se encuentra regida por el derecho administrativo y sus principios,  por ser verdaderos servidores públicos.  (Artículo 112 inciso 1)  de la Ley General de la Administración Pública). 

 

En ese sentido, la  Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su fallo número 244-2001 de las 14:46 horas del 10 de enero del 2001,  al referirse a la situación de los funcionarios del nivel superior que excluía la convención colectiva de trabajo del INS sostuvo que: “… los empleados de esta institución no pueden ser considerados como funcionarios públicos, salvo el caso de los puestos gerenciales y de fiscalización superior – a quienes sí se les aplica el régimen de empleo público – con lo cual se les excluye de las normas laborales de orden común, lo que incluye las convenciones colectivas.” (el subrayado es nuestro).     

 

Igual   posición siguió el Tribunal Constitucional en la sentencia No. 12953-2001 de las 16: 25 horas del 18 de diciembre del 2001, cuando en su considerando V, in fine, sostuvo que: “resulta de rigor presumir que estos servidores realizan funciones de “Gestión Pública” que, como señala la Procuraduría, entrañan “un poder de decisión y fiscalización, en su caso, superiores” (folio 34) y que, por ende, configuran un régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente por el derecho público”. (el subrayado no es del original). 

 

Así,  tanto el nombramiento, remoción, atribuciones, régimen disciplinario y salarial, y en general,  todo lo concerniente a la relación de servicio de esos funcionarios se encuentra regulado por el ordenamiento público; amén de ser algunos de esos puestos de los denominados “de período”,  por lo que gozan de estabilidad en sus cargos, todo lo cual hace diferencias importantes con respecto al personal laboral de esa institución bancaria. “ (Dictamen C-034-2005 del 26 de enero del 2005, el subrayado no es del original)” (solo el subrayado no es del original).

Ahora bien, se advierte que no existe una lista taxativa de los funcionarios que participan de la gestión pública, por lo que su determinación corresponde a la propia Administración, y en última instancia, a los Tribunales de Justicia (en esa línea, voto N° 2010-1277 de las 15:32 horas del 9 de setiembre del 2010, dictada por la Sala Segunda); sin embargo, en la sentencia N° 2001-12953 de las 16:25 horas del 18 de diciembre del 2001, la Sala Segunda señaló que es factible presumir que los servidores excluidos de las convenciones colectivas realizan funciones de gestión Pública.  Concretamente indicó:

 

“De esta manera, partiendo del hecho de que la propia Convención Colectiva de RECOPE, en su artículo 4°, dispone excluir de su ámbito de aplicación al Presidente, el Gerente General, los Directores Generales, los Gerentes de Area, el Auditor General, el Subauditor General, los Asesores y Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General, los Jefes de Dirección, el Secretario de Actas de la Junta Directiva, así como quienes están nombrados en plaza de Coordinadores Ejecutivos con independencia de las funciones que realicen, resulta de rigor presumir que estos servidores realizan funciones de "Gestión Pública" que, como señala la Procuraduría, entrañan "…un poder de decisión y fiscalización, en su caso, superiores…" (folio 34) y que, por ende, conllevan un régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente por el Derecho Público.” (la negrita no es del original).

 

En lo que respecta a  JAPDEVA, su convención colectiva en el numeral 4 dispone que “No serán cubiertos por esta Convención el Presidente Ejecutivo, sus Asistentes y Asesores, los Gerentes y sus Asistentes, Subgerentes, Auditor y Sub-Auditor, por ser los funcionarios que participan de la gestión pública de la Administración” (la negrita no es del original), de lo que se desprende en primer término que la  Junta ya efectuó un análisis para determinar en forma puntual  cuáles servidores participan de la gestión pública, pero además, y de conformidad con lo aquí señalado, que éstos deben reputarse como funcionarios públicos, y por ende, sujetos al derecho público.

 

En suma, es evidente que en JAPDEVA opera una dualidad en lo que respecta a las relaciones de servicio, dado que a un grupo de servidores les es aplicado  el derecho laboral común, mientras que otro sector es regido por el derecho público.  Ergo, existe en dicho ente un régimen de empleo de naturaleza mixta.

 

 

III.      Sobre el Fondo

 

            Una vez aclarado los conceptos citados en los apartados anteriores, procedemos a dar respuesta a la interrogante planteada por la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica.

 

“A la luz de lo anterior, y conforme lo establece la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, solicito muy respetuosamente a ese Órgano, evacuar consulta técnica jurídica a efecto de que se nos indique en qué proporción deberían ser remunerados los pasos o anualidades reconocidos a un trabajador, por labores realizadas en otras entidades del sector público, en jornadas inferiores a tiempo completo, considerando que su jornada actual en JAPDEVA sea de tiempo completo.”

 

En relación al reconocimiento de las anualidades a los servidores que laboran jornadas inferiores a la del tiempo completo, esta Procuraduría General en su jurisprudencia administrativa ha llegado a la conclusión de que si es posible el reconocimiento del sobresueldo de la anualidad a dichos servidores.

 

“II.      SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES A FUNCIONARIOS QUE LABORAN JORNADAS DE TRABAJO INFERIORES A LAS DEL TIEMPO COMPLETO.

 

Nos consulta la auditoria interna de la Municipalidad de Oreamuno si el reconocimiento de anualidades aplica a aquellos funcionarios que han laborado ininterrumpidamente nombrados en propiedad en una plaza que fue creada y aprobada para una jornada de medio tiempo, la cual posteriormente fue ampliada a tiempo completo y sigue siendo desempeñada por el mismo funcionario.

 

Antes de dar respuesta a la interrogante planteada nos parece importante considerar que, respecto al reconocimiento de las anualidades a los servidores de las municipalidades, este Órgano Asesor ha señalado lo siguiente:

 

“Ahora bien, en el caso de las municipalidades, es indudable que éstas forman parte de lo que se denomina Administración Pública, consecuentemente, son parte del llamado "Sector Público". De tal manera, el personal de dichas corporaciones, en el tanto constituyen servidores del referido sector, califican como titulares del beneficio establecido en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Un reciente fallo de nuestro más alto tribunal laboral así lo dejó establecido, al resolver un asunto relacionado con una municipalidad, en el cual se discutió el reconocimiento por parte del ente corporativo de la antigüedad por servicios prestados en otras dependencias del Sector Público. En esa ocasión la Sala Segunda expuso: "Las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley Nº 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 86 de las 16:05 hrs. del 7 de mayo de 1997).

 

Así las cosas, queda claro que las corporaciones municipales están obligadas a reconocer, para efectos de los aumentos anuales, la antigüedad del personal a su servicio, acumulada dentro y fuera de las mismas”. (C-460-2007 del 21 de diciembre del 2007) (en igual sentido ver entre otros, los dictámenes C-04-99 y 422-2007)

 

De la cita anterior es claro que, los servidores municipales al ser funcionarios del sector público, se encuentran incluidos dentro del grupo de servidores que pueden recibir el beneficio de la anualidad, siempre que el servidor cumpla con los supuestos requeridos por la ley de Salarios de la Administración Pública para ese reconocimiento.

Ahora bien, respecto al caso objeto de consulta debemos precisar que este punto fue aclarado o resuelto por esta Procuraduría General en el Dictamen  C-192-98 del 10 de setiembre de 1998 el cual señaló:

 

“En relación con la primera interrogante de su consulta, a saber, " si procede el reconocimiento de anualidades a funcionarios en jornadas de trabajo inferiores a tiempo completo", ha quedado explicado en la sección primera de este estudio, que de conformidad con lo establecido en los artículos 5 y 12 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública así como de la reiterada jurisprudencia, tanto administrativa como la judicial, todo funcionario público tiene derecho a que se les conceda el aumento anual de mención, desde el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Estatal, pese de que su jornada podría ser inferior a la que oficialmente existe para el resto de los funcionarios públicos, ya que en esa medida , se estaría también acumulando experiencia o antigüedad en la prestación de sus servicios con el Estado. De ahí, la razón del contenido del numeral 8 de la recién citada ley cuando reza: "Se entenderá que todo salario cubre el pago mensual de la respectiva jornada de trabajo. Si se conviniere en que el servidor público trabaje menos tiempo del señalado en el horario oficial, devengará el sueldo proporcional a la jornada que en tal caso hubiere autorizado el Ministro. Ningún servidor regular devengará un sueldo inferior al mínimo de la respectiva categoría”.

 

De la cita anterior, es claro que el reconocimiento de las anualidades se pagan al servidor como una manera de incentivarlo por la experiencia acumulada en la prestación de sus servicios con el Estado, con la finalidad de que el servidor no pierda la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución independientemente de que éste labore en una jornada inferior a la del tiempo completo.

 

Esta posición ha sido sostenida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al analizar un reclamo presentado por una trabajadora que consideró vulnerados sus derechos al no reconocérsele la antigüedad acumulada en una institución pública para la cual laboraba en una jornada de un cuarto y a veces de medio tiempo. Indicó la Sala que:

“Se indica que debe reconocerse, a los efectos del pago de las anualidades, el tiempo de servicio prestados en otras entidades del Sector Público. La Universidad demandada, en atención a la labor que desarrolla el actor, debe reconocerle toda la antigüedad acumulada, no sólo durante el tiempo efectivamente servido para ella, sino que debe reconocerle el pago por toda la experiencia adquirida, según lo establece la norma.  Está claro que se trata de entidades distintas con presupuestos definidos e independientes. No se está en el supuesto de un pago doble y la interpretación hecha por la representación de la accionada en ese sentido no se comparte; pues se estima que se refiere a un supuesto de hecho distinto al que ahora se conoce.  Pago doble existiría si se computara, a los efectos de acumular la antigüedad, en forma separada, el tiempo servido concomitantemente en el Ministerio de Educación Pública y en la Universidad y ese es el sentido del Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, número 65- 97, del 29 de abril de 1997, al que durante el transcurso de la litis ha hecho referencia la representación de la parte demandada y cuya transcripción parcial hizo al contestar la demanda.  Se trata del pago que debe hacer cada entidad conforme al salario percibido, en forma independiente por el  actor, con base, también, en jornadas de trabajo debidamente diferenciadas; una, como servidor del Ministerio de Educación Pública; y, otra, de un cuarto y a veces de medio tiempo, en la Universidad.  Así, las anualidades que le paga el Estado tienen como base la jornada y el salario al servicio del Ministerio de Educación Pública y las anualidades pagadas por la UNED tienen sustento en la jornada y salario correspondientes a ese otro vínculo laboral; y, en cada caso, se pagan conforme a la proporción del respectivo salario. Como bien lo apuntó el recurrente, ya esta Sala ha conocido asuntos de idénticas características al que ahora se conoce y resolvió en la forma en que aquí se hace, considerándose que no median razones para variar lo resuelto (En igual sentido veánse los votos de esta Sala N°s 473-00 de las 15:10 horas del 12 de mayo del 2000 y 603-02 de las 8:40 horas del 6 de diciembre del 2002).” (Resolución N° 2007-000587 SALA SEGUNDA DE LA  CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, a las nueve horas treinta y cinco minutos del veintinueve de agosto del dos mil siete.)

 

Evidentemente, es claro que el reconocimiento del sobresueldo de las anualidades es una retribución que, independientemente de que el servidor se desempeñe en jornadas de tiempo completo o inferiores.  Asimismo, en aquellos casos en que el servidor sea contratado con una jornada inferior, el pago del sobresueldo de anualidad deberá ser proporcionado al tiempo servido, tal y como lo señala la Sala Segunda en la resolución transcrita.

 

De acuerdo con lo señalado líneas atrás es claro para esta Procuraduría General que, los servidores municipales nombrados originalmente en propiedad en plazas creadas para jornadas de medio tiempo y que posteriormente fueron ampliadas a tiempo completo, de conformidad con los artículos 5 y 12 inciso b) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, tienen el derecho a que la administración les reconozca el tiempo servido como parte del rubro de anualidad, siempre que el servidor cumpla con los otros elementos requeridos por la norma para ese reconocimiento.”  (Dictamen C-219-2008 del 25 de junio del 2008)

 

            Ahora bien,  en relación a cómo debe reconocerse la cantidad de años de servicio a un funcionario para que se le reconozca la anualidad, hemos señalado en nuestra jurisprudencia que de conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,  todo  el tiempo laborado en cualquier institución del Estado, debe ser considerado a los efectos del pago de aumentos anuales, es decir, debe  considerarse los lapsos, períodos, días y meses que no hayan trascendido el año ya que ese tiempo es útil a los efectos del pago correspondiente.

 

            Señala el dictamen C-283-2011 del 21 de noviembre del 2011, lo siguiente:

 

“En cuanto a la segunda hipótesis planteada, es importante  destacar en este estudio, que todo el tiempo laborado por el servidor en cualquier institución o entidad que conforma el Sector Público resulta útil para el reconocimiento de la antigüedad, aún cuando se trate de lapsos laborados  menores a un año, según claramente se extrae del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Así,  lo ha determinado este Despacho, mediante el Dictamen No. C-182, de 18 de mayo del 2005, de la siguiente forma:

 

“Hoy por hoy, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia da un viraje a la tesitura mencionada, sosteniendo, reiteradamente:

 

“V - El artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que dio base a ese acuerdo, reconoce "el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público", y no la "antigüedad", entendida como un concepto referido a los años de servicio, estimados en doce meses completos, sin contabilizar fracciones de año. En ese sentido, si la actora laboró, en su primer período de trabajo para el Banco, del 16 de junio de 1970 al 27 de abril de 1979, deben serle reconocidos ocho años, diez meses y once días de servicios, y no sólo ocho años, como lo sostiene el Tribunal, aspecto en el cual habrá que revocar el fallo recurrido, a fin de que se reconozca la totalidad del tiempo de servicio de la actora en el Banco, el que se deberá aplicar a todos los extremos acogidos por el fallo de instancia, toda vez que el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y el 5o., no establecen un límite sobre el reconocimiento del tiempo servido, sino que es el párrafo 3, del artículo 2o. del Reglamento a la Ley No. 6835, la norma que establece que "el pago de las anualidades se hará con base en años completos servidos". Al ser una disposición reglamentaria, la que así lo establece, sin que la ley lo autorice, en aplicación del criterio ya explicado, deberá darse aplicación a los términos del inciso d) mencionado, por sobre el párrafo 3) del artículo 2o. del Reglamento (ver, en el mismo sentido, la sentencia de esta Sala No. 256, de las nueve horas del 29 de noviembre de 1991). El tiempo de servicio del primer período de trabajo, debe unirse al del segundo, que dio inicio el 22 de agosto de 1988, a fin de que conformen, ambos, una continuidad laboral, temporalmente hablando. Ello significa, que su fecha de ingreso en la segunda relación laboral, no debe antedatarse a la fecha que indica la actora, o sea, al 11 de octubre de 1979, sino, tenerse el vínculo de trabajo como desplegado en un sólo período y aplicarle las reglas convencionalmente pactadas, que regulan los distintos beneficios.

(Sentencia Número 43 de las nueve horas del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y tres.) (Lo subrayado no es del texto original)  

 

De lo transcrito vale rescatar por importante, que cuando dicha disposición prescribe que para los efectos de los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 Ibid, debe reconocerse el tiempo laborado por el funcionario en cualquiera de las instituciones que integran la Administración Pública, ello significa que debe considerarse incluso los lapsos, períodos, días y meses que no hayan trascendido el año, pues de conformidad con el concepto allí desplegado, ese tiempo es útil a los efectos del pago correspondiente.  Así, la citada Sala Segunda, refiriéndose a la normativa reglamentaria que prescribe el reconocimiento del tiempo laborado por el funcionario, solamente a los períodos de años completos, ha subrayado tajantemente:

 

“…En primer lugar, si bien es cierto que el artículo 2, inciso 3), del Decreto citado establece que "El pago de anualidades se hará con base en años completos servidos", ello no quiere decir que no se deban tomar en cuenta las fracciones de año laboradas en otras instituciones públicas. En realidad, el artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley N ° 6835 de 22 de diciembre de 1982, establece claramente que, a los efectos del pago de anualidades, se reconocerá el "...el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público", sin fijar, como requisito para su aplicación, que sean años completos. Ello significa que si se han laborado sólo algunos meses, estos se tienen que reconocer con el fin de añadirlos al tiempo de trabajo actual, para completar años de servicio y obtener el plus salarial correspondiente. (Ver, Sentencia No. 265 de las 9:30 horas de 28 de octubre de 1992) (Lo subrayado no es del texto original)

 

Como se desprende claramente de lo expuesto, pese que el inciso 3 del artículo 2 del “Reglamento para el Procedimiento del Pago de Anualidades Adeudadas”, establece que “El pago de las anualidades se hará con base en años completos servidos”, tal disposición –de conformidad con el artículo 2 del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- no es aplicada por los Tribunales de Trabajo, ya que sostienen reiteradamente que el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública así no lo autoriza.”

(…)

 

Por consiguiente, y siendo que lo establecido en el inciso 3) del artículo 2 del “Reglamento para el Procedimiento del Pago de Anualidades Adeudadas” viene a constreñir el derecho del funcionario para el reconocimiento del tiempo menor a un año, laborado en otra institución del Estado; este Órgano Consultor de la Administración Pública es del criterio que lo que priva a los efectos del pago de los aumentos anuales, es lo previsto en el inciso d) del artículo 12 de la tantas citada  Ley  No. 6835 . De manera que todos los lapsos o períodos laborados por el funcionario dentro del Sector Público, independientemente del lugar de donde viene, deben ser considerados para el cómputo de la antigüedad, sin importar si son o no años completos.”

 

Se enfatiza del texto transcrito, que aún cuando se ha  prestado el servicio a la Administración Pública durante un tiempo menor de un año, este tiempo es computable para los efectos del pago de los aumentos anuales a que hace referencia el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de la Administración  Pública.”

 

De lo anteriormente señalado es claro que en el caso de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, al tener un régimen de empleo mixto ya que tiene servidores que se rigen por el derecho laboral y funcionarios que se rigen por el derecho público,  las anualidades deben ser reconocidas a los servidores que se encuentran  bajo una relación de empleo público que hayan obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica de sus servicios, para lo cual se les debe tomar en cuenta el tiempo efectivamente laborado por el funcionario en cualquiera de las instituciones que conforman el sector público aun cuando dicho tiempo sea menor a  un año completo, de manera que se deben considerar los meses e incluso días laborados para así completar los años de servicio y obtener el plus salarial correspondiente.

 

      Ahora bien, en relación a en qué proporción deben ser remuneradas las anualidades, debemos señalar que el Reglamento Interno de Trabajo ni la Convención Colectiva de JAPDEVA regulan el tema de las anualidades, por lo que de conformidad con el numeral 80 del Reglamento Interno de Trabajo el cual expresamente señala: “ En defecto de disposiciones propias de este reglamento, deberán tenerse como supletorias  el Código de Trabajo, y demás leyes, decretos y reglamentos conexos de la materia que estén vigentes en el país”,  se podrá aplicar supletoriamente el Reglamento de Pago Anualidades Adeudadas en la Administración Pública Decreto N°18181, el cual en su artículo # 3 señala que: “El cálculo de las anualidades se hará siempre sobre los salarios bases actualizados”

 

Al respecto, este Órgano Asesor en su jurisprudencia judicial, ha señalado lo siguiente:

 

De conformidad con el inciso 3 del artículo 1 del Reglamento de Pago de Anualidades Adeudadas en la Administración Pública,- Decreto Ejecutivo número 18181-H de 14 de junio de 1988-  el cálculo de las anualidades debe ser aplicado sobre el salario base actualizado. Así, dicha norma establece:

 

“3º.- El cálculo de las anualidades se hará siempre sobre los salarios bases actualizados”

 

Del texto de esa disposición reglamentaria, puede extraerse con meridiana claridad que para los efectos del pago de los aumentos anuales por reconocimiento de tiempo laborado en años anteriores, debe ser calculado sobre el salario base que en la época correspondiente percibía el servidor público.  En ese sentido, ha sido reiterado el criterio de la Sala Segunda, al expresar:

 

“…esta Sala ha establecido que, de conformidad con el artículo 1, inciso 3, del Decreto Ejecutivo No. 18181-H, de 14 de junio de 198, que es para la ejecución del procedimiento de pago de anualidades reconocidas por la Ley No. 6835, del 22 de diciembre de 1982, “el cálculo de las anualidades será siempre sobre los salarios -bases actualizados”. Esta disposición, no contraviene, limita, o desarrolla, más allá de lo permitido, por la ley reglamentada. Al contrario concreta, para el sub-exámine, cuál es el salario base que habrá de tomarse en consideración, para efectos del cálculo de los importes a cancelar. Al indicarse “salarios bases actualizados”, se hace referencia a la remuneración básica, vigente en cada período de servicios que se reconoce al servidor, por lo que antes que a la base disfrutada por el trabajador cuando se da término a la relación laboral, o al hacérsele pago a cada anualidad, a la que tenía en el lapso respectivo, porque la “anualidad”, como importe accesorio componente del salario en un determinado período de servicios, está sujeta al monto a la base de aquél, de manera que cuando ésta varía, ella también lo debe hacer en la misma relación porcentual.  De acuerdo con este razonamiento la interpretación del a quem resulta equívoca, debiéndose calcular las anualidades sobre los salarios bases actualizados, con el valor correspondiente a cada período en que debió reconocerse, y las futuras, consecuentemente, con el valor que lleguen a tener en su oportunidad.”(Véase sentencia número 87, de 9:40 horas de 23 de abril de 1993. En el mismo sentido, véanse sentencias números 80, de las 9:15 horas de 16 de abril de 1993.)

 

De manera que, para el pago de los aumentos anuales de tiempo laborado anteriormente, debe ser calculado sobre el salario base vigente  y el  valor correspondiente de la anualidad en cada período en que debió ser reconocido. (Dictamen C-109-2009 del 23 de abril del 2009)

 

En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que el pago de las anualidades por parte la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica deberán efectuarse con referencia al salario base vigente de cada servidor y el valor correspondiente de la anualidad en cada periodo que debió ser reconocido

 

 

III.             Conclusión.

 

            De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

 

·         La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica al tener un régimen de empleo mixto deberá reconocer las anualidades a aquellos servidores que se encuentran  bajo una relación de empleo público que hayan obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica de sus servicios, para lo cual se les debe tomar en cuenta el tiempo efectivamente laborado por el funcionario en cualquiera de las instituciones que conforman el sector público aun cuando dicho tiempo sea menor a  un año completo, de manera que se deben considerar los meses e incluso días laborados para así completar los años de servicio y obtener el plus salarial correspondiente.

 

·         El pago de las anualidades por parte la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica deberán efectuarse con referencia al salario base vigente de cada servidor y el valor correspondiente de la anualidad en cada periodo que debió ser reconocido

 

                                                                       Cordialmente,

 

                                                                       Berta Marín González

                                                                       Procuradora Adjunta

 

BMG/gcga