16 de marzo de 2015

C-057-2015   

                                                                                                         

Dra.

Sonia Marta Mora Escalante

Ministra

Ministerio de Educación Pública

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio DM-608-05-2014 del 06 de mayo del 2014,  reasignado a mi persona el 16 de setiembre del 2014, en el cual el anterior Ministro de Educación solicitó nuestro criterio en torno a las siguientes interrogantes:

“¿En qué situación jurídica se encuentran los funcionarios que cuentan con acciones de personal con nombramiento en propiedad o interino con anterioridad a la ley 8791 y que siguieron todas las disposiciones y procedimientos definidos por la Dirección General de Servicio Civil para esos casos?

¿Cuál sería la naturaleza de los salarios de los funcionarios, propietarios o interinos, que son objeto de todas las cargas obrero-patronales aplicables a los funcionarios públicos del poder ejecutivo y propiamente del Ministerio de Educación?  Sobre este particular es importante considerar el rebajo que realiza la Caja de Ahorro y Prestamos de la ANDE, cuya ley constitutiva número 12 de 1944, dispone en su artículo 2 que, son los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, en condición de accionistas, a los que se les debe realizar el rebajo salarial?

¿Qué procede con los nombramientos de estos funcionarios nombrados con 28 lecciones, frente al resto de funcionarios que pueden ser nombrados con el máximo de lecciones 48?  En este sentido, ¿se puede completar las lecciones al máximo legal? y de ser así, ¿cuál sería el horario a cumplir?

En relación con los permisos sindicales previstos por el Código de Trabajo y los convenios firmados por Costa Rica y que para el caso del MEP aprueba el Despacho Administrativo, ¿son de aplicación para los funcionarios nombrados bajo las condiciones antes señaladas? ¿Deben ser remitidos a dicho despacho para su aprobación?

Bajo estas condiciones ¿cómo se debe entender la relación entre Ministerio de Educación –quien se encarga de realizar el pago del salario- y Centro Educativo subvencionado- quien de acuerdo con los pronunciamientos de cita, figura como patrono- y los trabajadores destacados por este Ministerio en dichos centros educativos?

 Junto con la consulta se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Educación Pública, emitido bajo el oficio DAJ-859-2014 del 05 de mayo del 2014, en el cual se arriba a las siguientes conclusiones:

 “En relación con la situación jurídica en la que se encuentran los funcionarios que cuentan con acciones de personal con nombramiento en propiedad o interino anteriores a la promulgación de la ley 8791, como indicáramos líneas atrás, aunque ni la ley y el reglamento específicamente no lo resuelvan, del transitorio segundo dispuesto por la ley podemos inferir dos cosas, primero la situación de los funcionarios con nombramiento en propiedad y del personal con nombramiento interino.

En el primer escenario, consideramos que existe una situación jurídica consolidada y que este Ministerio deberá considerar el derecho que poseen estos funcionarios en caso de pretender modificar su condición.

Respecto de los funcionarios con nombramiento interino, las condiciones que originaron su nombramiento variaron a partir de la ley 8791 y su reglamento por lo que los alcances de éstos cuerpos normativos les son aplicables.

Sobre la naturaleza de los salarios de este tipo de funcionarios, debemos considerar los dos escenarios antes mencionados, en tanto los que se encuentren nombrados en propiedad serán objeto de todas las disposiciones definidas por el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento.  En tanto los que se encuentren en condición de interinazgo, serán objeto de esas disposiciones a la luz de la normativa especial promulgada.

En relación con los nombramientos realizados menores al máximo definido, debemos realizar el mismo razonamiento esbozado líneas atrás, en tanto tendrían derecho a completar lecciones por ejemplo los funcionarios que se encuentren en condición de propietarios, en tanto les aplica, no así los que fueron nombrados en condición de interinos.  Sobre el horario a completar, este – en principio- debe ser el de la institución educativa –en los casos de primaria- y el que de acuerdo con las lecciones nombradas distribuya durante la semana el director del centro educativo.

Sobre la aplicación de los permisos sindicales previstos por el código de trabajo, es importante mencionar que éstos se deben entender, tanto para los representantes de los trabajadores en la organización y los funcionarios o personal agremiado a ésta.

Bajo esta tesitura, los miembros integrantes de las dirigencias magisteriales, tendrán derecho de asistir a las actividades propias de su gestión, así como los integrantes de estas organizaciones para participar en esas actividades.

Sin embargo para el caso concreto de los funcionarios con nombramiento en propiedad en centros educativos con subvención, su participación en estas actividades se entendería en tanto son funcionarios cubiertos por el Estatuto del Servicio Civil y los acuerdos adoptados por este Ministerio y las Organizaciones Magisteriales les cubre.

Los funcionarios con nombramientos interinos, aunque no se encuentran cubiertos por lo dispuesto por la normativa estatutaria, si les cubre las disposiciones del Código de Trabajo y los tratados internacionales, por lo que, en tesis de principio, les cubriría dichos permisos sindicales.

En relación con la relación entre este Ministerio, las instituciones con subvención y el personal nombrado, se debe entender bajo los dos escenarios que hemos señalado:

Primero, los funcionarios anteriores a la Ley 8791 y su reglamento nombrados en propiedad, que para efectos de este ministerio son funcionarios públicos, cubiertos por el Estatuto del Servicio Civil y que, cuentan con el centro educativo con una relación de coordinación técnica.

Los funcionarios nombrados de forma interina anteriores a la Ley 8791 y su reglamento, les serían aplicables las disposiciones contempladas por dicha normativa, en el momento del vencimiento de su nombramiento y la eventual prórroga, en tanto las condiciones que los originaron varían y vienen a ser reguladas por dicha normativa.

Segundo: El personal nombrado a partir de la promulgación de la Ley 8791 y su reglamento, quienes deben ajustarse a lo dispuesto en este cuerpo normativo.

Sin embargo es necesario aclarar que, tanto la Ley 8791 como su reglamento, no son claras respecto a la naturaleza de los funcionarios nombrados con anterioridad a estos, si bien el transitorio segundo de la ley dispone que el personal nombrado mantenga los derechos laborales, omite referirse a otros aspectos como los de consulta, necesarios para poder realizar una adecuada gestión en procesos donde deben ser considerados”

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

I. ESTÍMULOS DEL ESTADO A LA EDUCACIÓN PRIVADA: MARCO JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL.

De conformidad con los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, la posibilidad de escoger la clase de educación que se recibe y el estímulo a los centros de educación privada, forman parte del derecho general a la educación.  Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:

ARTÍCULO 79.- Se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado.

 

ARTÍCULO 80.- La iniciativa privada en materia educacional merecerá estímulo del Estado, en la forma que indique la ley

Sobre la libertad de enseñanza, existe profusa jurisprudencia de la Sala Constitucional que define el contenido de esa libertad.  Así, por ejemplo, en la resolución 2008-15767 de las catorce horas treinta y siete minutos del veintidós de octubre del dos mil ocho, esa Sala recoge el criterio jurisprudencial reiterado en la gran mayoría de las sentencias referidas a este tema, al indicar que la libertad de educación incluye tanto la libertad de enseñar, dentro de la que se encuentra la posibilidad de establecer centros privados para ese fin, y la libertad de aprender, que incluye también la posibilidad de escoger la clase de educación que se desea, incluida la posibilidad de escoger la educación privada que se encuentre dentro de las posibilidades económicas y culturales de los padres y educandos.  

Específicamente en torno a la posibilidad de estímulo a la iniciativa privada consagrada en el artículo 80 de la Constitución Política, se advirtió, desde vieja data, que si bien es cierto el artículo suponía la existencia de una ley que permitiera el establecimiento de las reglas en torno al otorgamiento de los incentivos, la norma resulta de  aplicación inmediata en atención al carácter normativo de la Constitución Política, por lo que es posible el otorgamiento de incentivos aún sin la existencia de una ley que regulara este tema .  Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado:

“…llegamos a la conclusión de que el artículo 80 constitucional es una norma de aplicación directa e inmediata, de la cual los poderes constituidos pueden derivar un título habilitante para contribuir con los gastos en que incurren los centros de educación privada, a pesar de la remisión que se hace en ella a la ley. En primer lugar, porque no estamos ante un caso de imposible aplicación, de tal forma que sea necesario la promulgación de una norma de rango legal para su aplicación. En segundo término, porque el precepto constitucional es claro y preciso, por lo que el Estado encuentra un título habilitante en él. Y, por último, porque, en el tanto y cuanto el Estado, en sus actuaciones, se ajuste a los principios de igualdad, de razonabilidad, proporcionalidad y de los que se derivan del principio cristiano de justicia social, el Derecho de la Constitución no sufre ningún quebranto.

 

Ahora bien, de lo que venimos afirmando, en ninguna circunstancia, puede desprenderse que estemos abogando por la no-emisión de una ley o que sea innecesaria. La promulgación de la ley constituye una acción necesaria y conveniente en esta materia, ya que a través de ésta se pueden definir claramente los criterios que deberá tomar en cuenta el Estado para otorgar este tipo de subvenciones, con lo cual los operadores jurídicos sabrán, a ciencia cierta, a qué atenerse.”  (Opinión Jurídica OJ-071-2001 del 13 de junio del 2001)

En el mismo sentido, la Sala Constitucional, al conocer de la acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento del otorgamiento de estímulos a la iniciativa privada en materia de educación por parte del Ministerio de Educación Pública, indicó en la resolución 2007-16491 de las catorce horas cincuenta y siete minutos del catorce de noviembre del 2007, lo siguiente:

“Por otra parte, si bien es cierto, el artículo 80 de la Constitución Política refiere que la iniciativa privada en materia educacional merecerá el estímulo del Estado, en la forma que indique la ley; el hecho de que esa ley no exista, no constituye un obstáculo para que el Poder Ejecutivo, aplique directamente la norma constitucional y emita una regulación vía decreto que regule lo referente a los estímulos que a través de los años ha venido aportando a la educación privada. Debe recordarse que las normas constitucionales son autoaplicativas en virtud del valor normativo de la Constitución. En ese sentido, se ha señalado:

“…al ser la Constitución una norma, como tal produce efectos jurídicos. Ello lleva implícito, tal y como lo ha aceptado esta Sala, que se le reconozca valor normativo inmediato y directo, vinculante para todos los ciudadanos y para todos los poderes del Estado…”

(Sentencia 1998-05347 de las diez horas nueve minutos del veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y ocho. En el mismo sentido, las sentencias 1999-02229 de las quince horas cuarenta y ocho horas del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve, 2002- 06377 de las quince horas veinte minutos del veintiséis de junio del dos mil dos y 2003-10167 de las diecisiete horas cincuenta y cinco minutos del dieciséis de setiembre del dos mil tres). “Criterio reiterado en las resoluciones 2008-002978 de las nueve horas y cincuenta y seis minutos del veintinueve de febrero del dos mil ocho; 2008-002994 de las diez horas y doce minutos del veintinueve de febrero del dos mil ocho; 2008-001373 de las dieciséis horas y dos minutos del veintinueve de enero del dos mil ocho; 2008-001374 de las dieciséis horas y tres minutos del veintinueve de enero del dos mil ocho; 2008-001382 de las dieciséis horas y once minutos del veintinueve de enero del dos mil ocho, entre otras.

A partir de esta interpretación, el Ministerio de Educación otorgó incentivos a la educación privada que generalmente se encontraban insertos en normas de presupuesto, es decir, en normas atípicas sin que existiera un desarrollo claro sobre los alcances de estos incentivos ni de la naturaleza jurídica de la relación de empleo de los docentes. (ver resolución 2007-16491 de las catorce horas cincuenta y siete minutos del catorce de noviembre del 2007 de la Sala Constitucional)

Ahora bien, la naturaleza jurídica de las relaciones laborales surgidas a propósito del otorgamiento de este tipo de incentivos, y sobre todo, la determinación de si en la especie se estaba ante una relación de empleo público o de empleo privado, fue determinada de manera casuística, señalando la Sala Constitucional que el otorgamiento del incentivo por parte del Estado, no condicionaba a priori la naturaleza pública o privada de esta relación.

 Así, por ejemplo, la Sala Constitucional señaló en la resolución 2001-7575 de las nueve horas con veintitrés minutos del tres de agosto del 2001, lo siguiente:

“II.-Sobre el fondo. En cuanto a la relación laboral que mantienen los docentes en institución privadas de educación subvencionadas por el Estado, la Sala ha establecido que:

"… Sin entrar a calificar aquí la naturaleza jurídica de la relación entre el servidor y su empleador, el caso es que la subvención del salario de aquél por parte del Estado no obsta para que su nombramiento sea determinado por el Colegio (según se desprende del informe rendido bajo fe de juramento por la Directora del Colegio recurrido), y para que su actividad laboral esté totalmente bajo la dirección del Colegio y subordinado a éste. En esta prespectiva, la cooperación estatal con el Colegio es una subvención mediante el pago del personal (o de parte del personal) de ese centro educativo, lo que es un caso diferente del supuesto en que la Sala se ha basado para el tratamiento de los servidores públicos interinos. Así, a pesar de que existe una subvención por parte del Estado prevista para el pago de salarios, lo cierto es que la relación de subordinación inmediata es con respecto al colegio y no al Estado; por ende, no es éste sino el Colegio a quien le corresponde determinar en su caso la remoción de un funcionario según los principios de la conveniencia, la moralidad y el orden que rigen la institución…" (sentencia N° 06328-94 de las 18 horas del 26 de octubre de 1994)

Reafirmando tal posición, en sentencia de la Sala N° 00-11251 de las 16:20 horas del 19 de diciembre de 2000, indicó:

"… el despido del personal de los colegios semioficiales, –Privados con subvención Estatal-, es competencia y responsabilidad de esas instituciones educativas y no del Ministerio de Educación Pública, cuya intervención se reduce a pagar los salarios correspondientes a modo de colaboración. Las relaciones entre los Colegios Privados y su personal se rigen por el Derecho Laboral, en los términos previstos por el numeral 112 de la Ley General de la Administración Pública; por esta razón, es posible acordar su libre contratación y remoción ,sin sujección a procedimiento alguno, el que es propio de una relación de servicio entre la administración y sus servidores públicos, que en el subjudice no existe. .."

Así las cosas, no es de recibo el argumento de la aquí recurrente en el sentido de que la Directora del Colegio María Inmaculada no era competente para disponer su despido y además, se desvanece con las transcripciones el argumento de que a la profesora Carvajal se le debía aplicar la normativa pública de los servidores del Ministerio de Educación, pues como se indicó en el tipo de relación entre el Ministerio de Educación Pública y algunos colegios y escuelas privadas subvencionadas, no existe una contrato laboral público entre el profesor y el ministerio, sino con la institución educativa, siendo que la participación del Estado lo es en el pago de los salarios para lo cual el trabajador debe ser incluido en el presupuesto público debiéndose tramitar los nombramientos y separaciones del cargo por los medios administrativos del Ministerio de Educación únicamente para la inclusión o eliminación del rubro presupuestario, sin que ello desvirtúe el vínculo privado existente. Por ello, de existir insatisfacción respecto del despido dispuesto por la Directora del Colegio María Inmaculada de Moravia, la recurrente debe acudir a la vía ordinaria que corresponda en procura de resguardar sus derechos.

Sin embargo, al analizar otra situación sometida al análisis del Tribunal Constitucional, se llega a la conclusión opuesta, considerando que el régimen de empleo es público pues la relación laboral se entabla con el Estado y no con el centro educativo privado que recibe la subvención.

 

 

“IV.-Sobre el caso concreto.- Es conveniente aclarar que, independientemente de la naturaleza jurídica del Liceo San Gabriel de Aserrí, -colegio público o semioficial- lo que compete analizar por esta vía en la especie es si la amparado (sic) entabló una relación laboral directamente con el Colegio recurrido, o si por el contrario, se trata de una funcionaria pública, en cuyo sería servidora del Estado. La respuesta que sea dada a la anterior cuestión importa sustanciales diferencias en la forma como este tipo de asuntos debe ser resuelto, pues si a la amparada se le puede calificar como empleada pública entonces estará protegida por el velo de la estabilidad laboral, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, pero si por el contrario, la relación de empleo se entabló con un sujeto de Derecho privado, entonces es claro que la misma se rige por el Derecho laboral y corresponde a los tribunales comunes dilucidar el conflicto.

V.-Ahora bien, en el caso concreto, del estudio del expediente se desprende que desde mil novecientos noventa y ocho, la recurrente ha venido laborando en forma interina como Asistente de Dirección en el Liceo San Gabriel de Aserrí, razón por la cual se prorrogó su nombramiento para el presente curso lectivo. Asimismo, de la prueba aportada en autos se desprende que mediante acción de personal número 2979864, la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública, procedió a dejar sin efecto dicha prórroga de nombramiento, con el fin de nombrar en el puesto de la amparada al servidor…, ello con fundamento en lo dispuesto por el Convenio suscrito entre la Congregación de las Escuelas Cristianas "La Salle" y el Ministerio de Educación Pública, el cual establece en los incisos a), b), c) y d) de su cláusula segunda, lo siguiente:

a) El Ministerio nombrará con derecho al pago de su salario y demás derechos laborales, a una persona que será propuesta por la Congregación, ya sea nacional o extranjero, para el puesto de Director del Liceo San Gabriel de Aserrí. Por consiguiente, mediante una propuesta que realizará la Dirección del Liceo, el Ministerio nombrará a las personas que han de ocupar los siguientes puestos en el Liceo San Gabriel de Aserrí: a.- Administrativos, b.-Docentes, c.-Orientadores, d.-De Servicios, y e.- Cualesquiera otro que requiera el Liceo, ya sea de carácter técnico o de otra índole. Asimismo, los que deban ser nombrados en los puestos propiamente dichos anteriormente mencionados, que por razón alguna queden vacantes. Los candidatos a los puestos mencionados anteriormente, deberán cumplir con los requisitos mínimos legales y especialmente con la formación académica mínima requerida para el puesto solicitado.

Los candidatos que sean propuestos por La Congregación, para ocupar los puestos antes mencionados, podrán ser costarricenses y/o extranjeros, los cuales necesariamente deberán tener los requisitos y grados académicos necesarios para el nombramiento.

b) Para dar fiel cumplimento al punto anterior, el Ministerio se obliga a realizar las gestiones y justificaciones pertinentes ante la Dirección General de Servicio Civil, para que los hermanos de la Congregación, que sean nombrados puedan trabajar libremente como administrativos, orientadores y/o docentes, sin ningún tipo de limitación.

c) El Ministerio cumplirá su obligación girando a la junta administrativa del Liceo San Gabriel de Aserrí, el presupuesto que por Ley le corresponde a la mismo. Asimismo, realizará el nombramiento del personal docente, personal administrativo, personal de servicio y personal de apoyo que requiera el Liceo, el cual necesariamente tendrá que ser propuesto por la Congregación y posteriormente debidamente nombrados por el Ministerio, asegurándoles a los mismos estabilidad laboral, así como el respaldo de sus derechos laborales , situación a la cual se obliga plenamente El Ministerio.

d) El Ministerio asume desde ya, todas las obligaciones de índole laboral, las de mantenimiento de la planta física y de los demás beneficios con que cuentan las obras educativas estatales ....

V.-Visto lo anterior, considera esta Sala que la relación laboral de la amparada fue establecida con el Estado y no con la Congregación que administra el Liceo San Gabriel de Aserrí, por lo que la misma se rige por el derecho público y no por el derecho privado. En ese sentido, debe señalarse que si bien corresponde a la Congregación de La Salle proponer el nombramiento del personal del Liceo San Gabriel de Aserrí, lo cierto es que los funcionarios de dicha institución son remunerados por el Ministerio de Educación Pública con fondos públicos, por lo que el nombramiento y remoción del personal docente y administrativo de dicho liceo, debe llevarse a cabo con base en lo dispuesto por las normas establecidas por el Servicio Civil. Lo anterior, implica que, como a todo servidor público, a los que se nombra en el Liceo San Gabriel de Aserrí y son remunerados por el Ministerio de Educación Pública les asiste un derecho a la estabilidad laboral denominada impropia antes menciona. Así, con fundamento en lo anterior, estima este Tribunal que en el presente asunto se constata la alegada violación a los derechos fundamentales de la amparada, pues ésta fue sustituida por otro funcionario interino, sin que se diera ninguna de las condiciones en las que dicha sustitución resulta válida, violentándose así lo dispuesto por el artículo 192 constitucional. “ (Sala Constitucional, resolución número 2006-4465 de las diecisiete horas y cincuenta y cinco minutos del veintinueve de marzo del 2006)

Cabe señalar que para el año 2006, el Poder Ejecutivo emite el Reglamento del Otorgamiento de Estímulos a la Iniciativa Privada en Materia de Educación por Parte del Ministerio de Educación Pública, decreto número 33550 (en adelante Reglamento de Incentivos), el cual establecía una categorización de los incentivos por asignar,  así como requisitos y condiciones para que estos incentivos fueran otorgados.

Disponía el Reglamento de Incentivos en su versión original, en lo que interesa, lo siguiente:

“Artículo 1º-Ámbito de aplicación. El presente reglamento se encarga de regular lo relativo al otorgamiento de estímulos a la iniciativa privada en materia de educación, en atención a lo dispuesto por el artículo 80 de la Constitución Política. En lo sucesivo, se utilizará la presente regulación para decidir si se otorga un estímulo a un centro educativo privado en concreto, así como desarrollar la labor de seguimiento y control de su utilización….

 

Artículo 3º-Tipología de estímulos que otorga el MEP. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 80 de la Constitución Política y sobre la base del interés público, se determina que el Ministerio de Educación Pública, podrá otorgar los siguientes tipos de estímulos, sea en forma conjunta o separada, a saber:

a) Facilitación de personal docente o administrativo docente, para el desarrollo de funciones propias de su condición de educador en el centro educativo privado.

b) Transferencia de recursos económicos (dinero), con el fin de brindar soporte en algún proceso educativo de particular interés o el pago de educadores contratados en relación laboral común por el centro educativo privado, conforme el interés público.

c) Participación de los docentes del centro privado, en algún proceso de capacitación a educadores que organice o financie el Ministerio de Educación Pública, para sus servidores.

d) Participación de la comunidad estudiantil de un centro privado, en actividades culturales o de promoción educativa (tales como ferias científicas, etc.), que organice el Ministerio de Educación dentro del Sistema Educativo Público.

e) Préstamo o arrendamiento de instalaciones educativas propiedad del Ministerio de Educación Pública.

f) Cualesquiera otras modalidades de estímulo que se consideren oportunas y sean previamente autorizadas por la Contraloría General de la República para su utilización.

 

Artículo 5º-Procedimiento de otorgamiento de facilitación de Personal Docente y Administrativo Docente. El Ministerio de Educación Pública podrá destacar de sus servidores públicos (sean regulares o interinos) en los centros educativos privados, como mecanismo de promoción y fortalecimiento de la institución educativa privada, siempre que se cumplan con los siguientes requisitos:

a) Presentación de solicitud formal del centro educativo privado interesado en recibir el estímulo estatal, debidamente suscrita por persona capaz de obligarse civilmente en nombre de la institución.

 

Esta solicitud deberá contener al menos los siguientes elementos:…

 

b) Justificación probatoria documental de la personería jurídica y del desarrollo del proyecto.

 

c) Cualesquiera otros requisitos que en el caso concreto y referido a la valoración del proyecto específico que se pretende desarrollar, solicite para valoración adicional el Departamento de Centros Docentes privados.

Artículo 6º-Naturaleza jurídica de la relación de los docentes con las autoridades del Centro Educativo Privado. Los docentes destacados en los centros educativos privados, mantendrán su relación de jerarquía con el Ministerio de Educación Pública y con las autoridades del centro educativo privado, tendrán una relación de dirección técnica. 

 

Para efectos del desarrollo de actividades institucionales del centro educativo privado, tendrán el deber de coordinar lo que corresponda con las autoridades del centro educativo, aspecto que se incorpora dentro del régimen de deberes que les es exigible, a la luz del ordenamiento jurídico público educativo.

 

Cuando las autoridades del centro privado deseen que se sustituya el personal asignado, deberán presentar una solicitud razonada para tal fin, la que se decidirá en única instancia dentro del plazo de quince días hábiles por parte del Viceministerio Académico, debiendo coordinarse lo pertinente con la Dirección General de Personal.

 

Para el caso de que se acuse que el funcionario público allí destacado, ha incurrido en alguna falta disciplinaria, deberá informar lo que corresponda al Director General de Personal del Ministerio de Educación Pública, para que se decida lo pertinente.

 

En este sentido, la institución educativa privada en su condición de denunciante, podrá ser admitida como parte dentro del procedimiento disciplinario correspondiente.

 

Artículo 7º-Procedimiento de otorgamiento de transferencia de recursos económicos en dinero. Las instituciones educativas privadas, o las personas jurídicas que los administran, podrán solicitar al Ministerio de Educación Pública que les otorgue transferencia de recursos para atender algún proyecto educativo en concreto, debiendo cumplir al menos con los siguientes requisitos:

 

a) Le serán aplicables en lo compatible, los requisitos estipulados en el artículo 5º del presente reglamento.

 

b) Estar certificados como idóneos para administrar fondos públicos, por parte de la Contraloría General de la República.

 

c) Deberá entregarse un informe trimestral detallado de la utilización de los recursos al Departamento de Centros Privados, quien con el auxilio de la Dirección General Financiera, analizará la información correspondiente.

 

d) Debe aclararse que si el recurso se utiliza en el pago de docentes o administrativo docentes, la condición de patrono la ostentará el centro docente privado y bajo ninguna circunstancia, el Ministerio de Educación Pública.

 

El Reglamento de Incentivos fue modificado en el año 2007, sin embargo, las modificaciones introducidas no afectaron los artículos antes transcritos, los cuales se mantuvieron vigentes hasta la entrada en vigencia de la Ley 8791, Estímulo estatal de pago de salarios del personal docente y administrativo de las instituciones privadas de enseñanza, cuyo reglamento modificó el reglamento de incentivos.

Como se desprende de las normas transcritas, hasta la promulgación de la Ley 8791, el Reglamento de Incentivos permitió la existencia de dos tipos de subvenciones: la designación de docentes y administrativos bajo una relación de empleo público en las diferentes instituciones y el pago de salarios de docentes y administrativos bajo una relación de empleo privado con los centros educativos privados.

Estas dos posibilidades fueron reconocidas por la jurisprudencia, tanto de la Sala Constitucional como de la  Sala Segunda, esta última incluso admitiendo la posibilidad de  que en una misma relación se presentara una relación de empleo público con el Estado (Ministerio de Educación) y una relación de empleo privado con el centro educativo privado.

Así, la Sala Constitucional ha reconocido la posibilidad de que bajo la aplicación del Reglamento de Incentivos se establezcan relaciones de empleo regidas por el derecho privado o por el derecho público:

“IV.-SOBRE EL FONDO. En asuntos similares la Sala se ha pronunciado sobre los nombramientos de profesores que laboran en colegios subvencionados por el Estado a través del pago de su salario. Es reiterada la jurisprudencia de la Sala en punto a que independientemente de la naturaleza jurídica –privada o pública- de esas instituciones educativas, lo que compete analizar por esta vía en la especie es si el servidor que acude en amparo ante este Tribunal Constitucional entabló una relación laboral directamente con el Colegio recurrido, o si por el contrario, se trata de un funcionario público, en cuyo caso es un servidor del Estado. La respuesta que sea dada a la anterior cuestión importa sustanciales diferencias en la forma como este tipo de asuntos han sido resueltos, pues si a la persona se le puede calificar como empleado público entonces estará protegido por el velo de la estabilidad laboral, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política (denominada “estabilidad impropia” en caso de servidores interinos) y, además, solamente su patrono, es decir, la Administración contratante, sería competente para terminar dicha relación laboral contra su voluntad. Si por el contrario, la relación de empleo se entabló con un sujeto de Derecho privado, entonces es claro que la misma se rige por el Derecho laboral y corresponde a los tribunales comunes dilucidar el conflicto. (En ese sentido ver sentencias 2005-01479 y 2006-04465, entre otras)

V.-CASO CONCRETO . Del estudio de los autos se desprende que la amparada se encuentra nombrada interinamente del 1 de febrero de 2007 al 31 de enero de 2008, como Profesora de Enseñanza Técnico Profesional, especialidad Informática y Computación en el Liceo Santa María de Guadalupe, de la Dirección Regional de Educación de Heredia. Se trata entonces de una relación laboral establecida con el Estado y no directamente con la Asociación Pro Artesanía y Cultura, administradora del centro educativo recurrido, hecho que excluye su regulación por parte del Derecho privado en razón de que involucra fondos públicos, de donde se obtienen para cancelar el salario de la amparada. En tal virtud, si bien corresponde a la Junta Administrativa de esa Asociación el nombramiento y remoción del personal docente y administrativo del colegio, también lo es que debe hacerlo de conformidad con las normas establecidas por el Servicio Civil y las complementarias que dicte el Ministerio de Educación Pública, en este caso, según dispone el Decreto Ejecutivo número 33550 del 15 de diciembre de 2006, vigente desde el 7 de febrero de 2007. Lo anterior, en tanto se mantenga el convenio entre ese Liceo y el Ministerio de Educación Pública, de conformidad con el cual este órgano del Estado subvenciona al primero. La consecuencia inmediata de lo anterior es que, como a todo servidor público, a los que se nombra en el Liceo recurrido y son remunerados por el Ministerio de Educación Pública les asiste un derecho a la estabilidad laboral que, en el caso de los interinos se denomina “estabilidad impropia”, pues solo pueden ser removidos de sus puestos en los supuestos que contempla el ordinal 192 de la Constitución Política o, por supuesto, en cuando se trate de una sustitución de un servidor titular y este se reincorpore a su cargo. No está demás recordar que en caso de despido solo puede hacerse previa oportunidad de defensa y con respeto al debido proceso, no siendo admisible la sustitución de un interino por otro interino. .. (Sala Constitucional, resolución número 001228-2008 de las doce horas trece minutos del veinticinco de enero del dos mil ocho.)

En sentido contrario, recientemente al resolver sobre el tema, la Sala en resolución 2014-2322 de las nueve horas cinco minutos del veintinueve de febrero del dos mil catorce, señaló:

II.-En relación con el nombramiento de docentes en instituciones educativas privadas con subvención del Estado, la Sala ha señalado lo siguiente:

En cuanto a la relación laboral que mantienen los docentes en institución privadas de educación subvencionadas por el Estado, la Sala ha establecido que:

"… Sin entrar a calificar aquí la naturaleza jurídica de la relación entre el servidor y su empleador, el caso es que la subvención del salario de aquél por parte del Estado no obsta para que su nombramiento sea determinado por el Colegio (según se desprende del informe rendido bajo fe de juramento por la Directora del Colegio recurrido), y para que su actividad laboral esté totalmente bajo la dirección del Colegio y subordinado a éste. En esta perspectiva, la cooperación estatal con el Colegio es una subvención mediante el pago del personal (o de parte del personal) de ese centro educativo, lo que es un caso diferente del supuesto en que la Sala se ha basado para el tratamiento de los servidores públicos interinos. Así, a pesar de que existe una subvención por parte del Estado prevista para el pago de salarios, lo cierto es que la relación de subordinación inmediata es con respecto al colegio y no al Estado; por ende, no es éste sino el Colegio a quien le corresponde determinar en su caso la remoción de un funcionario según los principios de la conveniencia, la moralidad y el orden que rigen la institución…" (sentencia N° 06328-94 de las 18 horas del 26 de octubre de 1994)

Reafirmando tal posición, en sentencia de la Sala N° 00-11251 de las 16:20 horas del 19 de diciembre de 2000, indicó:

"… el despido del personal de los colegios semioficiales, –Privados con subvención Estatal-, es competencia y responsabilidad de esas instituciones educativas y no del Ministerio de Educación Pública, cuya intervención se reduce a pagar los salarios correspondientes a modo de colaboración. Las relaciones entre los Colegios Privados y su personal se rigen por el Derecho Laboral, en los términos previstos por el numeral 112 de la Ley General de la Administración Pública; por esta razón, es posible acordar su libre contratación y remoción, sin sujeción a procedimiento alguno, el que es propio de una relación de servicio entre la administración y sus servidores públicos, que en el sub júdice no existe. .."

Así las cosas, no es de recibo el argumento de la aquí recurrente en el sentido de que la Directora del Colegio María Inmaculada no era competente para disponer su despido y además, se desvanece con las transcripciones el argumento de que a la profesora Carvajal se le debía aplicar la normativa pública de los servidores del Ministerio de Educación, pues como se indicó en el tipo de relación entre el Ministerio de Educación Pública y algunos colegios y escuelas privadas subvencionadas, no existe una contrato laboral público entre el profesor y el ministerio, sino con la institución educativa, siendo que la participación del Estado lo es en el pago de los salarios para lo cual el trabajador debe ser incluido en el presupuesto público debiéndose tramitar los nombramientos y separaciones del cargo por los medios administrativos del Ministerio de Educación únicamente para la inclusión o eliminación del rubro presupuestario, sin que ello desvirtúe el vínculo privado existente. Por ello, de existir insatisfacción respecto del despido dispuesto por la Directora del Colegio María Inmaculada de Moravia, la recurrente debe acudir a la vía ordinaria que corresponda en procura de resguardar sus derechos (sentencia número 2001-07575 de las 9:23 horas del 3 de agosto de 2001).

En el sub exámine, de conformidad con la relación de hechos esbozada en el considerando anterior, del 01 de febrero del 2013 al 31 de enero del 2014 la recurrente estuvo nombrada en una plaza en el Colegio Nuestra Señora de los Desamparados, institución educativa privada con subvención estatal. En este curso lectivo, a la accionante no se le prorrogó el nombramiento mencionado. Como se explicó en el antecedente supracitado, las personas nombradas en este tipo de instituciones no suscriben un contrato laboral público con el Ministerio de Educación Pública, sino una relación laboral privada con el centro educativo particular. Las relaciones entre los Colegios Privados y su personal se rigen por el Derecho Laboral, en los términos previstos por el numeral 112 de la Ley General de la Administración Pública; por esta razón, es posible acordar su libre contratación y remoción, sin sujeción a procedimiento alguno, el que es propio de una relación de servicio entre la administración y sus servidores públicos, que en el subjudice no existe. En virtud de lo expuesto, al no constatar violación a derecho fundamental alguno se procede a desestimar el amparo.

Por su parte, y como lo señalamos, la Sala Segunda también ha tenido una posición variable en relación con la naturaleza jurídica de la relación de empleo público.  Así, en la resolución 2010-842 de las catorce horas y treinta y ocho minutos del once de junio del dos mil diez, ese Tribunal de Casación señaló:

“De acuerdo con la Sala Constitucional, la colaboración estatal no enerva la relación de subordinación del personal con respecto a las autoridades de los centros educativos quienes mantienen la potestad de designación y remoción del personal subvencionado. En ese sentido ha manifestado: “Sin entrar a calificar aquí la naturaleza jurídica de la relación entre el servidor y su empleador, el caso es que la subvención del salario de aquél por parte del Estado no obsta para que su nombramiento sea determinado por el Colegio (según se desprende del informe rendido bajo fe de juramento por la Directora del Colegio recurrido), y para que su actividad laboral esté totalmente bajo la dirección del Colegio y subordinado a éste. En esta perspectiva, la cooperación estatal con el Colegio es una subvención mediante el pago del personal (o de parte del personal) de ese centro educativo, lo que es un caso diferente del supuesto en que la Sala se ha basado para el tratamiento de los servidores públicos interinos. Así, a pesar de que existe una subvención por parte del Estado prevista para el pago de salarios, lo cierto es que la relación de subordinación inmediata es con respecto al colegio y no al Estado; por ende, no es éste sino al Colegio a quien le corresponde determinar en su caso la remoción de un funcionario según los principios de la conveniencia, la moralidad y el orden que rigen la institución..."  (Sentencia número 11251, de las 16:20 horas del 19 de diciembre de 2000). Cabe señalar que para efectos del Ministerio de Educación Pública el nombramiento de la actora como directora del Colegio Monterrey consistió o se trató de un ascenso interino. Al respecto debe aclararse que, tal y como lo reconoce el recurrente, se trata de la forma en que el Estado instrumentaliza el subsidio para efectos administrativos y presupuestarios. Lo anterior se desprende de las acciones de personal números 1996-119102, 1997-101813, 1998-140573, 1999-155794, 2000-020999 y 2001-002277 (folios 205 a 210). Del estudio de las planillas y certificaciones aportadas por el Ministerio de Educación Pública se infiere que la actora no dejó de ser funcionaria pública para efectos de dicha institución, lo cual no quiere decir, de conformidad con el criterio expuesto por la Sala Constitucional, que el centro educativo privado deba considerar al trabajador que ocupa una plaza subvencionada como funcionario público con todas las consecuencias relativas a la estabilidad que implicaría dicha connotación. En otras palabras se trata de dos vínculos laborales distintos. En el caso de la relación laboral entre la actora y el Ministerio de Educación Pública ésta nunca se vio suspendida hasta el día 1 de julio del año 2002 cuando la accionante se acogió al beneficio jubilatorio. La tesis expuesta se ve respaldada por el hecho de que el tiempo en el que laboró en el centro docente privado se tomó en cuenta para efectos de pensión y liquidación por parte del Poder Ejecutivo. Se infiere como incluso el Ministerio de Educación seguía prorrogando los nombramientos de la accionante computándolos como “ascenso interino”. Tan es así que una vez que terminó de prestar sus servicios como Directora del Colegio Monterrey retornó a la plaza en propiedad que tiene en el Ministerio, laborando como profesora de educación musical, específicamente en el Liceo Napoleón Quesada Salazar (folios 60, 115 -119, 135 y 160). Cabe señalar que en el caso de la actora, el Estado no financiaba por completo su salario como Directora del Colegio Monterrey. Por el contrario la retribución que recibía estaba compuesta por dos rubros, pues una parte provenía del Ministerio de Educación Pública y la otra directamente de la Asociación Monterrey, responsable del colegio privado. No se debe entender lo anterior como la concurrencia simultánea de dos relaciones de trabajo en virtud de que entre el 1 de octubre de 1994 y el 19 de diciembre de 2001 la actora se desempeñó como Directora del Colegio Monterrey brindando sus servicios directamente y en beneficio de ese centro docente privado. Sin embargo, en el caso en cuestión no podría hablarse de unidad económica toda vez que convergen dos fuentes distintas de financiamiento lo cual quedó debidamente plasmado desde la suscripción del contrato de prestación de servicios específicamente en la cláusula V que reza : “

En la resolución 2011-000572 de las a las diez horas cinco minutos del veinte de julio de dos mil once, la Sala de Casación de lo Laboral dispone:

III.-DE LA SUBVENCIÓN A LOS COLEGIOS PRIVADOS Y LA SITUACIÓN DE LA ACCIONANTE: El artículo 80 de la Constitución Política establece: “La iniciativa privada en materia educacional merecerá estímulo del Estado, en la forma que indique la ley”. La norma constitucional tuvo aplicación directa. En algunas ocasiones se reguló lo tocante a ese estímulo mediante normas atípicas en leyes de presupuesto. El 15 de diciembre de 2006 se promulgó el Reglamento del otorgamiento de estímulos a la iniciativa privada en materia de educación por parte del Ministerio de Educación Pública (Decreto 33550), el cual entró en vigencia el 7 de febrero de 2007. No fue sino hasta el 18 de diciembre de 2009 que se promulgó la ley que regularía el incentivo para la iniciativa privada en materia de educación. En efecto, en dicha fecha se dictó la ley número 8791, Estímulo estatal de pago de salarios del personal docente y administrativo de las instituciones privadas de enseñanza, vigente a partir del 11 de febrero de 2010. Tanto el decreto como la ley citados no estuvieron en vigencia durante el período en que la actora estuvo ligada al Colegio Patriarca San José, pues ahí laboró continuamente del 1° de febrero de 1999 al 13 de enero de 2006. La Sala Constitucional ha abordado el estudio de las relaciones entre los profesionales en Educación con los centros privados de enseñanza y el Estado, cuando el Ministerio de Educación Pública estimula esa actividad mediante el pago de la totalidad o parte de los salarios. Una vez estudiados los fallos reiterados de ese órgano jurisdiccional se extraen dos criterios claros. Así, la relación puede ser de naturaleza privada, cuando se establece directamente con la entidad dueña del centro educativo; o puede estar sujeta a los principios del empleo público cuando el vínculo con el Ministerio se mantiene. En ese sentido, en la sentencia 8543, de las 15:23 horas del 3 de setiembre de 2002 se expuso: “En sentencia 2001-04998 de las 11:03 horas del 8 de junio de 2001, se indicó: '…en referencia a recursos de amparo similares a los que sirve de fundamento al que se tramita bajo este expediente, ha indicado que el hecho de que exista una subvención por parte del Estado para el funcionamiento y contratación de personal en Instituciones de Educación, no obsta para que dicha relación sea eminentemente privada y que en consecuencia sea regulada por el Derecho Laboral común. Así, en una ocasión se sostuvo: 'Sin entrar a calificar aquí la naturaleza jurídica de la relación entre el servidor y su empleador, el caso es que la subvención del salario de aquél por parte del Estado no obsta para que su nombramiento sea determinado por el Colegio (según se desprende del informe rendido bajo fe de juramento por la Directora del Colegio recurrido), y para que su actividad laboral esté totalmente bajo la dirección del Colegio y subordinado a éste. En esta perspectiva, la cooperación estatal con el Colegio es una subvención mediante el pago del personal (o de parte del personal) de ese centro educativo, lo que es un caso diferente del supuesto en que la Sala se ha basado para el tratamiento de los servidores públicos interinos. Así, a pesar de que existe una subvención por parte del Estado prevista para el pago de salarios, lo cierto es que la relación de subordinación inmediata es con respecto al colegio y no al Estado; por ende, no es éste sino el colegio a quien le corresponde determinar en su caso la remoción de un funcionario según los principios de la conveniencia, la moralidad y el orden que rigen la institución. En consecuencia, considera la Sala que no ha existido violación alguna a los derechos fundamentales del recurrente, por lo que procede declarar sin lugar el presente recurso.” (resolución N° 6328-94 de las dieciocho horas del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro)' ”. Por su parte, en la sentencia 5134, de las 10:16 horas del 3 de abril de 2008 se indicó: “En asuntos similares la Sala se ha pronunciado sobre los nombramientos de profesores que laboran en colegios subvencionados por el Estado a través del pago de su salario. Es reiterada la jurisprudencia de la Sala en punto a que independientemente de la naturaleza jurídica –privada o pública- de esas instituciones educativas, lo que compete analizar por esta vía en la especie es si el servidor que acude en amparo ante este Tribunal Constitucional entabló una relación laboral directamente con el Colegio recurrido, o si por el contrario, se trata de un funcionario público, en cuyo caso es un servidor del Estado. La respuesta que sea dada a la anterior cuestión importa sustanciales diferencias en la forma como este tipo de asuntos han sido resueltos, pues si a la persona se le puede calificar como empleado público, entonces estará protegido por el velo de la estabilidad laboral, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política (denominada “estabilidad impropia” en caso de servidores interinos) y, además, solamente su patrono, es decir, la Administración contratante, sería competente para terminar dicha relación laboral contra su voluntad. Si por el contrario, la relación de empleo se entabló con un sujeto de Derecho privado, entonces es claro que la misma se rige por el Derecho laboral y corresponde a los tribunales comunes dilucidar el conflicto. (En ese sentido ver sentencias 2005-01479 y 2006-04465, entre otras)”. En el caso bajo análisis ha quedado resuelto, en firme, que la relación de la demandante fue de naturaleza privada con la codemandada Temporalidades de la Iglesia Católica Diócesis de Alajuela. De conformidad con los elementos probatorios aportados, se tiene por acreditado que laboró para esta última, como directora del Colegio Patriarca San José, en los ciclos lectivos comprendidos entre el 1° de febrero de 1999 y el 31 de enero de 2006 (folios 7) y que el 13 de enero de ese año le fue comunicada la decisión de no renovarle el contrato (folio 5). Según la documental visible al folio 21, el salario de enero de 2006 fue cancelado solo por el Estado. …. Según la acción de personal del folio 60, la accionante cuenta con nombramiento en propiedad en el Ministerio de Educación Pública. Su labor para la codemandada se tramitó como un ascenso interino de Profesora de Enseñanza General Básica a Directora de Enseñanza General Básica 2 (folios 99-100). Ese tiempo de servicio fue computado para el cálculo de las anualidades (folios 63). Además, consta que fue incapacitada durante el período lectivo de 2006, en el cual tenía nombramiento en propiedad en la citada escuela El Rosario, como Profesora de Enseñanza General Básica (folios 99-100). ….

IV.-ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO: …..En el caso bajo estudio, la accionante mantuvo sin duda una relación laboral con la codemandada, cuya naturaleza se estima privada y, por ende, regulada por el Derecho Laboral común. Sin embargo, no se trata de una relación llana, sino más bien compleja; pues el Estado interviene para fomentar la actividad educativa privada y, en este caso, mediante el pago de parte del salario de la trabajadora. Ahora bien, está claro que no se dio una mera contratación directa entre la entidad dueña del centro educativo y la docente, ya que esta mantenía un nexo con el Ministerio de Educación Pública y ostentaba una plaza en propiedad. El vínculo con la coaccionada se estableció mediante un ascenso interino y una vez que esta última decidió poner fin a la relación, la demandante pasó a ocupar su puesto en propiedad como docente del citado Ministerio, sin que se haya quedado sin empleo. No obstante, sin lugar a dudas, la decisión de Temporalidades de la Iglesia Católica Diócesis de Alajuela generó un perjuicio económico a la educadora, por cuanto su salario como directora del Colegio Patriarca San José era superior al que posteriormente siguió percibiendo como docente en la escuela El Rosario. La coaccionada debe ser responsable de la decisión unilateral que adoptó y, por consiguiente, debe responder por el cese con responsabilidad que dispuso en perjuicio de la trabajadora. En casos similares al presente, la Sala ha considerado que resulta procedente el pago de la cesantía parcial, tomando como base la merma salarial sufrida por la persona que trabaja, con el fin de compensar el daño ocasionado. “

Para el año 2009, se promulga la Ley 8791, Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza.  Para los efectos que interesan a esta consulta, nos permitimos transcribir las disposiciones transitorias de la Ley:

TRANSITORIO I.-

Los centros docentes privados, actualmente subvencionados por el Estado mediante el pago de los salarios de su personal, continuarán protegidos por los beneficios de esta Ley y se procederá, sin más trámite, a suscribir el respectivo convenio adecuándolo en lo que sea necesario al contenido de esta nueva legislación.

TRANSITORIO II.-

El personal de los centros educativos docentes privados, cuya remuneración en la actualidad asume el Estado, conservará su estatus jurídico y condiciones laborales, manteniendo, por ende, los derechos laborales, jubilatorios y cualquier derecho adquirido con anterioridad a la promulgación de la presente Ley.

Tal y como se establece en las disposiciones transitorias, la promulgación de la ley no modifica  la naturaleza jurídica de la relación de empleo que existiera de previo a la emisión de la misma.

Sin embargo, tal y como lo vimos líneas atrás al analizar las sentencias referidas al tema, no existe un único criterio jurisprudencial a efectos de establecer si la  relación laboral surgida en estas circunstancias es una relación de empleo público o empleo privado, toda vez que la determinación dependerá de los casos concretos.

Por ello,  en nuestro criterio, la norma transitoria descrita debe ser entendida en el sentido de que la naturaleza jurídica de la relación deberá ser establecida de conformidad con las características del caso concreto, pudiendo ser esta tanto pública como privada, determinación que corresponde a la Administración Activa.

Aclarado lo anterior, procederemos a contestar las interrogantes planteadas por el Ministerio de Educación.

II. SOBRE EL FONDO.

“¿En qué situación jurídica se encuentran los funcionarios que cuentan con acciones de personal con nombramiento en propiedad o interino con anterioridad a la ley 8791 y que siguieron todas las disposiciones y procedimientos definidos por la Dirección General de Servicio Civil para esos casos?

Como se señaló en el apartado anterior, la determinación de la naturaleza jurídica de cada relación laboral, debe analizarse en el caso concreto, por lo que la determinación específica deberá realizarla la Administración según las características propias de cada caso.

Ahora bien, en aquellos supuestos en los cuales se determine que los docentes fueron nombrados como funcionarios del Ministerio de Educación, es claro que dichos funcionarios  cuentan con los mismos derechos que cualquier funcionario público del Ministerio de Educación.

Es decir, la emisión de la Ley 8791, tal y como lo señala su transitorio II, no modifica la naturaleza de funcionario público, sea en propiedad o interino, de los docentes que ostentaran esta condición de previo a la emisión de la ley, por lo que, como regla de principio, la situación de estos funcionarios será la misma que la de los docentes que se desempeñen en los centros públicos.

Decimos que el enunciado anterior es una regla de principio, pues insistimos, cada caso deberá valorarse con sus propias características, sin que sea posible establecer generalizaciones, tal y como se advirtió en el apartado anterior.

¿Cuál sería la naturaleza de los salarios de los funcionarios, propietarios o interinos, que son objeto de todas las cargas obrero-patronales aplicables a los funcionarios públicos del poder ejecutivo y propiamente del Ministerio de Educación?  Sobre este particular es importante considerar el rebajo que realiza la Caja de Ahorro y Prestamos de la ANDE, cuya ley constitutiva número 12 de 1944, dispone en su artículo 2 que, son los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, en condición de accionistas, a los que se les debe realizar el rebajo salarial?

Como lo señalamos al contestar la pregunta anterior, una vez que se ha definido como una relación de empleo público y como patrono al Estado, la relación de los docentes destacados en los centros privados no difiere, como regla de principio, de la relación que ostentan los docentes que laboran para las instituciones de educación pública.

De ahí que el salario de estos funcionarios estará sujeto a las mismas cargas y deducciones establecidas por ley, sin que exista un motivo para establecer diferencias entre ambos funcionarios. 

¿Qué procede con los nombramientos de estos funcionarios nombrados con 28 lecciones, frente al resto de funcionarios que pueden ser nombrados con el máximo de lecciones 48?  En este sentido, ¿se puede completar las lecciones al máximo legal? y de ser así, ¿cuál sería el horario a cumplir?

De conformidad con el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, los docentes podrán impartir hasta 40 lecciones semanales en propiedad, siendo que podrán atender una mayor cantidad sólo si el servicio lo demanda, pero serán consideradas como un recargo y tendrán una condición temporal.  Dispone el artículo, lo siguiente:

Artículo 15.- Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que correspondan a distintos puestos, no exista superposición horaria y entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria.

Los educadores no podrán impartir más de cuarenta lecciones semanales en propiedad.

Excepcionalmente, podrán atender una cantidad mayor, cuando el servicio lo demande, pero el exceso se mantendrá como un recargo, por ende, de carácter temporal.

Ahora bien, en el caso en consulta, y tal y como lo hemos señalado en los puntos anteriores, los educadores que se haya determinado, laboran para el Estado, podrán completar las lecciones a impartir según la norma precedente, y según las necesidades y disposiciones del Ministerio de Educación.

En relación con los permisos sindicales previstos por el Código de Trabajo y los convenios firmados por Costa Rica y que para el caso del MEP aprueba el Despacho Administrativo, ¿son de aplicación para los funcionarios nombrados bajo las condiciones antes señaladas? ¿Deben ser remitidos a dicho despacho para su aprobación?

Como se ha señalado a lo largo de esta consulta, una vez que se ha determinado que los docentes que desempeñan sus funciones en los centros educativos privados, son funcionarios públicos en idénticas condiciones que los demás funcionarios nombrados por el Ministerio de Educación para impartir lecciones en las instituciones de educación pública, no existiría motivo para afirmar que el trato en relación con los permisos para la asistencia a actividades sindicales deba tratarse de forma diversa en ambos supuesto.

En consecuencia, los permisos sindicales deberían ser tramitados en idéntico sentido a los indicados, con la salvedad de la necesaria colaboración que deberá existir con el centro educativo privado a efectos de no afectar el servicio educativo que se brinda.

Bajo estas condiciones ¿cómo se debe entender la relación entre Ministerio de Educación –quien se encarga de realizar el pago del salario- y Centro Educativo subvencionado- quien de acuerdo con los pronunciamientos de cita, figura como patrono- y los trabajadores destacados por este Ministerio en dichos centros educativos?

Tal y como se indicó en el primer apartado de esta consulta, la jurisprudencia tanto de la Sala Constitucional como de la Sala Segunda, ha advertido que no es posible establecer a priori y para todos los casos, una regla general para determinar qué clase de relación rige al docente que se encuentra en estas circunstancias, siendo que esta circunstancia deberá ser analizada en cada caso concreto.

Por lo expuesto, no es posible establecer una regla general en relación a que en todos los casos el Ministerio de Educación realiza el pago pero el Centro Educativo Subvencionado es el patrono, pues reiteramos este aspecto deberá valorarse en cada caso concreto.

No obstante lo expuesto, es claro que en cualquier supuesto, debe existir un nivel de cooperación y comunicación importante entre el Centro Educativo Privado, el Ministerio de Educación y el Docente a efecto de permitir que la relación existente sea eficiente y cumpla con los objetivos establecidos en los convenios firmados para tal fin.

IV. CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, debemos señalar las siguientes conclusiones:

 

1.    El Ministerio de Educación ha venido otorgando incentivos a la educación privada, incentivos que incluyen el pago de salarios a los docentes de los centros educativos subvencionados, a través de normas atípicas, sin que existiera una norma que regulara con claridad estos incentivos.

2.    A partir de esta circunstancia, la naturaleza jurídica de las relaciones laborales surgidas a propósito del otorgamiento de este tipo de incentivos, y sobre todo, la determinación de si en la especie se estaba ante una relación de empleo público o de empleo privado, fue determinada de manera casuística por los Tribunales de Justicia, señalando la Sala Constitucional que el otorgamiento del incentivo por parte del Estado, no condicionaba a priori la naturaleza pública o privada de esta relación.

 

3.    La situación anterior no se modificó con la promulgación del Reglamento del Otorgamiento de Estímulos a la Iniciativa Privada en Materia de Educación por Parte del Ministerio de Educación Pública, decreto número 33550 (en adelante Reglamento de Incentivos), pues es claro que el propio decreto permitía la existencia de ambas situaciones, tanto el  pago de salarios para empleados privados del Centro de Educación Subvencionado, como el que se destacaran funcionarios públicos en dichos centros.

4.    Por ello, no existe un único criterio jurisprudencial a efectos de establecer si la  relación laboral surgida en estas circunstancias es una relación de empleo público o empleo privado, toda vez que la determinación dependerá de los casos concretos, debiendo la Administración activa determinar, en cada caso concreto, si se trata de una u otra relación de empleo.

5.    Una vez que la Administración haya determinado que los docentes fueron nombrados en una relación de empleo público, no existe una razón jurídica para establecer diferencias en torno a los derechos laborales que asisten a los funcionarios en relación con los empleados del Ministerio que se desempeñan en los centros educativos públicos. 

 

 

 

Cordialmente,

 

 

 

                                                                                                    Grettel Rodríguez Fernández                                    

                                                                            Procuradora       

 

 

 

 

 

 

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