24 de febrero del 2015

C-034-2015

Señor

Félix Ángel Salas Castro

Presidente, Colypro

Estimado Señor:

     Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CLP-AL-049-2014 y su Addendum CLP-060-2014, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre los siguientes aspectos:

“1. Atenta contra principio de jerarquía normativa lo dispuesto por el artículo 30 del Reglamento General en relación con el 41 de la Ley Orgánica N° 4770? En caso de ser afirmativa la respuesta.

2. Debe y está facultado legalmente el Tribunal Electoral de Colypro para desaplicar una de las normas (la de rango inferior) en virtud de ser este el órgano encargado de organizar los procesos electorales de esta corporación profesional, en apego a lo establecido en los artículos 2,3 y concordantes del Reglamento de Elecciones?”

       Junto con la solicitud de consulta se nos remiten dos criterios de la Asesoría Jurídica Colypro, emitidos por oficios AL-061-2012 del 07 de junio del 2012 y CLP-AL-048-2014.  En el primer criterio, la Asesoría Legal dispone:

“Dicho análisis lleva a replantear una de las recomendaciones realizadas en el oficio AL-022-2012, en la que se indicó que “puede plantearse ante la Comisión que revisa el proyecto de Reglamento General del Colegio que analice la posibilidad de incluir un artículo donde prevea el pago de algún estipendio a favor de los suplentes del Tribunal de Honor, similar al conferido a los Suplentes del Tribunal Electoral, con el objetivo de darles un trato paritario”. Dicho replanteamiento consiste en llevar esa recomendación no a la Comisión que revisa el proyecto del Reglamento General, sino ante la Comisión que elabora el anteproyecto de la Ley Orgánica del Colegio, toda vez que la figura del suplente, al constituir una modificación a la integración de un órgano creado legislativamente, debe reformarse de igual forma (por ley).

Por la sustitución supra expuesta, a criterio de la suscrita, tampoco podría homologarse el argumento según el cual la aprobación de una partida presupuestaria, que no tenga amparo en los preceptos legales vigentes, tomaría fuerza vinculante para su ejecutividad. Así la Junta Directiva no podría ejecutar actos contrarios a la normativa aunque los mismos hubieren sido aprobados por la Asamblea General como órgano supremo.

Además debe recordarse lo indicado en el oficio de este Departamento número AL-022-2012, respecto del dictamen numero C-209-2011 emitido por la Procuraduría General de la República al manifestar que “…los suplentes no pueden devengar las dietas cuando asisten conjuntamente con el miembro propietario del órgano colegiada, toda vez que quien ejerce las funciones en este caso es el miembro propietario, no el suplente. …”

En conclusión; es criterio de la suscrita Asesora Legal que la solicitud de declaratoria de nulidad del acuerdo de Junta Directiva en el que se indica que se revoca el pago de estipendios a los miembros suplentes del Tribunal de Honor no es procedente, por las razones expuestas en los acápites anteriores. Se concluye también que la revocatoria del acuerdo 2 de la sesión 55-2008 se efectuó conforme a derecho, asimismo con base en el mismo fundamento legal expuesto debe extenderse dicha revocatoria al acuerdo 17 de la sesión 51-2010.

“Nuestra legislación anterior a la ratificación de los convenios 81 y 129 disponía que, en todos los casos se debe conceder un aviso previo al empleador infractor; sin embargo, a la luz de ambos convenios, nos parece que la discrecionalidad como principio básico del sistema de inspección que propugna la Organización Internacional del Trabajo, se entiende que los inspectores de trabajo deben someter, sin aviso previo, a los empleadores infractores o que demuestren negligencia en el cumplimiento de las leyes que ellos vigilan, al procedimiento judicial que prevé el ordenamiento jurídico interno, y sobre todo, en tratándose de infracciones intencionales graves o repetidas, o cuando está de por medio la vida o seguridad de las personas trabajadores”

Por su parte, el criterio CLP-AL-048-2014 concluye lo siguiente:

“Por tanto, con base en los argumentos legales y jurisprudenciales expuestos, tanto a nivel administrativo por medio de la Procuraduría General de la República así como jurisprudenciales emitidos por el Tribunal Contencioso Administrativo, es criterio de este Departamento de Asesoría Legal de la Junta Directiva, que el Tribunal Electoral debe desaplicar lo normado en el artículo 30 del Reglamento General, y en consecuencia circunscribirse a lo establecido por la Ley 4770 en su artículo 41 y nombrar únicamente a 3 miembros, además del presidente y el secretario de la Junta Directiva. Lo anterior, por no estar contemplado en una norma de mayor rango la figura de los suplentes, y no puede una norma infralegal (con menor rango a la Ley), en modo alguno modificar, ampliar o limitar los alcances de una norma legal, so pena de que, en virtud del principio de jerarquía normativa, la disposición reglamentaria resulte ilegal.”

La consulta se plantea de conformidad con lo dispuesto mediante Acuerdo de Junta Directiva N° 22 de la sesión ordinaria 018-2014 celebrada el día 06 de marzo del 2014.

I.                   SOBRE LA EXISTENCIA, EL QUORUM Y LAS SUSTITUCIONES EN LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.

De previo a referirnos al fondo de la consulta, nos parece importante recordar los conceptos generales aplicables a los órganos colegiados, relacionados con el funcionamiento y la integración de este tipo de órganos.

En reiterados pronunciamientos, este Órgano Superior Técnico Consultivo, ha advertido que de previo a analizar el quórum necesario para que un órgano colegiado pueda sesionar y adoptar acuerdos, resulta indispensable que el colegio exista.  Dicha existencia hace referencia a la necesidad de que la totalidad de los miembros que lo integran hayan sido designados, a efectos de que el órgano se considere como existente, y por ende, en capacidad para ejercer las funciones para las cuales ha sido creado.  Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado que:

"… ha sido constante el criterio de la Procuraduría en cuanto que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente y por ende, esa integración es presupuesto indispensable para que pueda funcionar. En consecuencia, en caso de que uno de los puestos de director esté vacante, y la ley no haya previsto el supuesto de suplencia, el órgano no está integrado, y por consiguiente, no puede sesionar.

... Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. … Luego la ausencia de integración completa del colegio entraña un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum estructural está asegurado por los miembros presentes. Es decir, el problema de integración del órgano tiene incidencia en la legalidad del acto, pudiendo provocar su nulidad absoluta. Pero además, cabría afirmar que existe incumplimiento de deberes de parte de quien se ha visto investido de la competencia para nombrar. Máxime que la inexistencia del órgano -por falta de nombramiento de uno de sus miembros-, la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determinan la nulidad de pleno derecho de lo actuado.” (Dictamen C-362-2003 del 17 de noviembre del 2003, en el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-298-2007 del 28 de agosto del 2007 y C-27-2010 del 17 de febrero del 2010, así como la opinión jurídica OJ-100-2009 del 19 de octubre del 2009, entre otros)

Como se desprende de lo expuesto, la existencia debida del órgano, entendida como la investidura regular de las personas que lo integran, constituye un presupuesto para el ejercicio de la competencia, y no puede confundirse con el quórum estructural y el quórum funcional, necesarios para que el órgano pueda sesionar válidamente y adoptar sus acuerdos. 

Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum funcional, Eduardo Ortíz Ortíz señala:

“El colegio exige, por su propia función, que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de que la deliberación que se adopte sea producto de una mayoría, no de una minoría.  Hay al respecto dos tipos de requerimiento…

i.                El quórum estructural: es el número de componentes necesarios para que el colegio como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones.  Constituye un requisito de legitimación típico de los órgano colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y hora indicados.  Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la deliberación, que puede ser mayor o menor.

ii.              El quórum funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del colegio…..”  [1]

En el mismo sentido, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en resolución número 1172-2008 de las diez horas con veinte minutos del veintiocho de noviembre del dos mil ocho, señaló:

IV.-SOBRE EL FONDO. Quórum Necesario . La doctrina ha definido tres tipos de quórum, así: El quórum Integral que exige la presencia de todos sus integrantes para garantizar la validez de sus reuniones y la toma de los acuerdos de los órganos colegiados, el cual no es de aplicación a los Concejos Municipales. Por otra parte, se tiene el Estructural, que refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesario para que éste sesione, constituyéndose un elemento de organización del órgano estrechamente relacionado con la regularidad de la actividad administrativa siendo un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum fijado por ley permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.2 de la Ley General de la Administración Pública). Este tipo de quórum, en torno a los ayuntamientos, de conformidad con el artículo 37 del Código Municipal, es de la mitad más uno de los miembros que integran el Concejo, cantidad que según refiere el artículo 21 del mismo cuerpo normativo, depende del porcentaje de población del cantón respecto a la población total nacional. Por último, el quórum Funcional, sea la mayoría necesaria para adoptar una decisión, por lo que resulta evidente que el quórum estructural es condicionante del funcional, en tanto el número de miembros mínimo necesario para iniciar y desarrollar la sesión, limita la votación de un asunto al romperse el quórum y por ende no se puede realizar la votación. Pero, bien podría darse el caso de que aún habiéndose constituido el quórum estructural, una norma jurídica disponga un quórum funcional mayor, como lo sería cuando se determina para un aspecto en concreto la verificación de una mayoría calificada…. “

La Ley General de la Administración Pública regula, en los artículos 53 y 54, tanto el quórum estructural como el quórum funcional de los órganos colegiados. Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 53.-

1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros.

Artículo 54.-

1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto.

2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario.

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.

4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos.

De acuerdo con lo que disponen los artículos anteriores, como regla general, el quórum estructural, es decir, la cantidad de miembros que se requieren para que el órgano colegiado pueda sesionar, es la mayoría absoluta de los miembros que conforman el órgano, es decir, la mitad mas uno de la totalidad de los miembros que forman el colegio.

Asimismo, como regla general, el quórum funcional, es decir, la cantidad de miembros que se requieren para que el colegio pueda votar los asuntos sometidos a su conocimiento, será la mitad mas uno de los miembros presentes en la sesión.

Adicionalmente, debemos advertir que la jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo ha establecido la posibilidad de nombrar miembros suplentes, en casos excepcionales, aún y cuando no exista una norma jurídica que establezca el procedimiento.   Al respecto, en el dictamen C-155-2014 del 20 de mayo del 2014, señalamos:

“En primer lugar, conviene señalar que el ordenamiento jurídico, en orden a permitir el funcionamiento de los órganos colegiados en ausencia de uno de sus miembros,   ha establecido, como regla general, que dichos órganos puedan sesionar válidamente con la presencia de la mayoría absoluta de sus componentes (Quórum estructural). Esto por supuesto siempre que el órgano se encuentre integrado, sea todos sus miembros debidamente nombrados. Esto según doctrina del artículo 53.1 de la Ley General de la Administración Pública. …

          Luego es claro que la Junta Directiva podría seguir funcionando en dichos supuestos siempre que el resto de los miembros sea suficiente para alcanzar el quórum estructural, sea la mayoría absoluta de los componentes del colegio.

          Por supuesto, es también notorio que podrían darse especies, por demás extraordinarias y fortuitas, en que más de tres (3) miembros de la Junta Directiva del Instituto deban ausentarse de las sesiones por incapacidad o por viaje prolongado. Esto, por supuesto, implicaría un serio, grave y extraordinario desfase e interrupción en la actividad administrativa del Instituto. ….

          Efectivamente, es notorio que en el extraordinario y fortuito caso en que la Junta Directiva del Instituto no pueda formar quórum estructural – durante un tiempo prolongado - por ausencia de más de tres miembros – ya sea por viaje o incapacidad -, el daño al interés público sería, por demás, severo, pues implicaría una paralización del Instituto.

Así las cosas, conviene señalar que para tales casos excepcionales y graves, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que sería posible designar un suplente al órgano colegiado, aplicando subsidiariamente el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública. Esto siempre y cuando el nombramiento del suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar.  Esta fue la tesis expuesta en el dictamen  C-41-2008 de 8 de febrero de 2008 – reiterado en el C-311-2011 de 13 de diciembre de 2011-:

“Y cabe indicar que en cuanto a la procedencia jurídica de la suplencia de miembros titulares de órganos colegiados, la Procuraduría General ya ha sentado su posición al respecto en diversas oportunidades, admitiéndola válidamente (dictámenes C-006-89 de 5 de enero de 1989, C-190-1998 de 8 de setiembre de 1998, C-016-2000 de 28 de enero de 2000 y C-274-2004 de 4 de octubre de 2004).

Adoptando como marco de referencia la normativa de comentario y la situación de hecho por usted descrita, pero considerada por nuestra parte de modo abstracto, procedemos a responder genéricamente las cuestiones planteadas en su consulta.

Aún descartando la existencia de disposiciones normativas especiales que regulen la suplencia de los miembros titulares del Consejo Directivo a lo interno del CUC, resulta claro de lo hasta aquí expuesto que el ordenamiento jurídico prevé supletoriamente que en caso de ausencias temporales (que es lo que nos ocupa), estas pueden ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por un suplente que se nombra por parte de quien tiene poder para nombrar al titular que se quiere o debe suplir.

A falta de un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico para nombrar a los suplentes de los titulares de órganos colegiados, para que el acto de designación sea válido y eficaz, hemos afirmado que se debe observar el mismo procedimiento que se sigue para nombrar a sus titulares; esto con base en una elemental norma de aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, que señala que lo accesorio sigue a lo principal; en este caso, si para lo principal (entiéndase nombramiento de los titulares) existe un procedimiento puntual y bien definido en la ley, para lo accesorio (entiéndase el nombramiento de sus suplentes), debe seguirse el mismo procedimiento (dictámenes C-013-2002 de 14 de enero de 2002 y C-116-2006 de 20 de marzo de 2006).

Lo anterior implica que a falta de disposición normativa –legal o reglamentaria- que ordene la publicación en el Diario Oficial “La Gaceta “ del acuerdo respectivo, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor (entre otros, los dictámenes C-285-82 de 3 de noviembre de 1982, C-002-2004 de 6 de enero de 2004 y C-419-2006 de 20 de octubre de 2006),  el acuerdo respectivo de suplencia acordada por el órgano competente no requiere ser publicado, ya que basta su sola notificación al interesado para que surtan los efectos jurídicos correspondientes.

Obviamente con la suplencia la competencia propia del órgano es ejercida por quien no es el titular en virtud del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del órgano. Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente imposibilitado para ejercer la competencia, ese suplente lo sustituye para todo efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública), incluido el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene) y el derecho a voz (participar activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y acuerdos) y a hacer quórum (estructural y funcional)  dentro del Consejo Directivo; es, entonces, una sustitución plena, pero limitada temporalmente en cuanto que cesará al momento en que termine la causa que motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictamen C-383-2007 de 1 de noviembre de 2007).”

          Luego, debe indicarse que a falta de un procedimiento específico, tal y como indica el dictamen C-41-2008, la designación de ese suplente debe realizarse a través de un acto de nombramiento formal y mediante el mismo procedimiento que se deba utilizar, conforme la Ley, para designar al miembro titular. Asimismo, es evidente que en ese funcionario suplente deben concurrir los mismos requisitos que se le exigen por Ley al titular.

          Así las cosas, debe insistirse en que la Ley de Asociaciones Cooperativas no ha establecido la posibilidad de nombrar suplentes para suplir las ausencias de los miembros componentes de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. Sin embargo, en un caso extraordinario y grave, donde la ausencia de los titulares – por incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de que se forme el quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la actividad administrativa y daño al interés público, sería posible designar un suplente. Debe insistirse. Esto en el tanto la designación de ese suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar.” (el resaltado es del original)

SOBRE EL FONDO.

El Colegio de Licenciados y Profesores solicita nuestro criterio en torno a una posible violación al principio de jerarquía normativa, en el tanto se considera que el Reglamento General de ese Colegio Profesional, se excedió al reglamentar la Ley Orgánica, específicamente en cuanto crea miembros suplentes en el Tribunal de Honor de ese Colegio, que no son contemplados por la Ley Orgánica que los rige.

El Tribunal de Honor del Colegio de Licenciados y Profesores es creado por Ley Orgánica a efectos de que se conozcan las faltas que los agremiados cometan en el ejercicio profesional.  Para lograr una mayor claridad, nos permitiremos transcribir los artículos que regulan dicho órgano y que resultan de interés para esta consulta:

Artículo 41.—El Tribunal de Honor del Colegio es un organismo integrado por el Presidente de la Junta Directiva, el Secretario y tres miembros del Colegio, sorteados de una lista de diez, elaborada por la Asamblea General en sesión ordinaria.

Artículo 42.—El Tribunal de Honor conocerá:

a) De las transgresiones al Código de Ética Profesional del Colegio;

b) De los conflictos graves, que afecten el honor, surgidos entre dos o más miembros del Colegio; y

c) De las quejas que presenten los particulares contra alguno o algunos miembros del Colegio, por hechos que signifiquen desdoro para la profesión o cargos contra la moral y las buenas costumbres de sus miembros.

…

 Artículo 46.—Las deliberaciones y votaciones del Tribunal de Honor serán secretas y las sanciones que puede imponer, fallando en conciencia son las siguientes:

a) Amonestación escrita;

b) Suspensión temporal de la condición de colegiado; y

c) Expulsión del Colegio.

…

    Artículo 48.—Los miembros del Tribunal de Honor no podrán conocer de causas en las cuales estén interesados igualmente sus familiares consanguíneos o afines hasta el tercer grado inclusive. Y deberán separarse del mismo cuando una de las partes así lo pida, con base en razones de indudable seriedad y fundamento. En estos casos la Junta Directiva del Colegio procederá a reintegrar el Tribunal, para el caso concreto, con uno de los colegiados que figuran en la lista a que se refiere el artículo 41.

Por su parte, el Reglamento General del Colegio dispone, en lo que a este órgano se refiere, lo siguiente:

Artículo 30- Tribunal de Honor

El Tribunal de Honor estará integrado por el Presidente y Secretario de la Junta Directiva y, tres miembros propietarios y tres suplentes, escogidos de acuerdo al artículo 41 de la Ley Orgánica del Colegio, quienes deberán ser de excepcionales condiciones morales, sin antecedentes disciplinarios o penales. Este Tribunal será nombrado por dos años.

Las ausencias temporales o vacantes, mientras no se haya realizado nombramiento, serán sustituidas, en su orden, por los suplentes, excepto el Presidente y el Secretario de Junta Directiva, que deberán sustituirse conforme lo disponen los artículos 25, 29 y 30 de la Ley Orgánica.

El Tribunal de Honor será presidido por el Presidente de la Junta Directiva o quien legalmente lo sustituya.

El Tribunal conocerá de las faltas o conflictos a que se refiere el artículo 42 de la Ley Orgánica.

El miembro del Tribunal de Honor que se negare, sin motivo legal, a servir el cargo o que interpusiese dificultades para que se conozca el asunto, será separado por la Junta Directiva.

(Reformado por la Asamblea General Extraordinaria del 13 de noviembre del 1999.)

Tal y como se desprende de las normas transcritas, contrario a lo señalado en el dictamen de la Asesoría Jurídica que se adjunta, la Ley Orgánica del Colegio si establece un procedimiento y supuestos en los cuales resulta procedente el nombramiento de suplentes en el órgano colegiado.

En efecto, el artículo 48 de ese cuerpo normativo, regula el procedimiento por el cual debe suplirse a un miembro propietario que tenga una causal de impedimento o sea recusado por alguna parte, permitiendo para ello el nombramiento de un miembro suplente de la lista que originalmente estableció la Asamblea General.  Cabe advertir desde ahora que la competencia para la designación de este miembro suplente recae en la Junta Directiva.  

Por ello, es claro que es la propia Ley Orgánica la que permite el nombramiento de suplentes, sólo que lo permite para el caso concreto únicamente, y es aquí donde en nuestro criterio, el reglamento puede entrar en contradicción con la Ley Orgánica.

Ello por cuanto el procedimiento establecido en el Reglamento para el nombramiento de los suplentes, es un nombramiento general, que se establece para todos los casos de ausencias y lo establece de manera permanente.

Esta posición reglamentaria, en nuestro criterio, desconoce el procedimiento y la excepcionalidad que establece la Ley Orgánica, por lo que en nuestro criterio, sí se produce una contradicción entre lo establecido en el artículo 30 del Reglamento General del Colegio y lo que establece el artículo 48 de su Ley Orgánica, produciéndose un antinomia normativa que debe ser resuelta a favor de la Ley, en razón del principio de jerarquía normativa.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresamente señala:

Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.

En relación con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa señaló: 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango. Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen  C-058-2007 del 26 de febrero de 2007.)

Por lo expuesto, en nuestro criterio, lo procedente es que, en los casos en que se produzca una circunstancia como las normadas en el artículo 48 de la Ley Orgánica, el nombramiento del suplente debe ser efectuado de conformidad con esa norma, y para el caso concreto.

En los demás casos, en los que se produzca una ausencia temporal de un miembro colegiado, el Tribunal podrá continuar sesionando si existe el quorum estructural y funcional para ello, es decir, a pesar de que se produzca una ausencia temporal de un miembro, el órgano podrá sesionar si tiene el quorum estructural necesario para ello, y podrá adoptar las decisiones si tiene el quorum funcional suficiente para ello.

Por último, consideramos conveniente advertir que en aquellos casos en que la ausencia sea más prolongada o se produzca una ausencia de un número importante de miembros que impida al órgano funcionar válidamente,  podríamos considerar que estamos ante una situación extraordinaria que permitiría el nombramiento de miembros suplentes para cubrir las ausencias temporales de estos miembros.

        Sin embargo, en estos casos, lo procedente sería utilizar el mecanismo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica, que debería entenderse como aplicable en estos casos en forma supletoria.

III.             CONCLUSIONES:

        Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

      El artículo 48 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores regula el procedimiento por el cual debe suplirse a un miembro propietario que tenga una causal de impedimento o sea recusado por alguna parte, permitiendo para ello el nombramiento de un miembro suplente de la lista que originalmente estableció la Asamblea General. 

1.                     El artículo 30 del Reglamento General del Colegio desconoce el procedimiento y la excepcionalidad que establece la Ley Orgánica, por lo que en nuestro criterio, sí se produce una contradicción entre lo establecido en el artículo 30 del Reglamento General del Colegio y lo que establece el artículo 48 de su Ley Orgánica, produciéndose un antinomia normativa que debe ser resuelta a favor de la Ley, en razón del principio de jerarquía normativa.

2.                     En los demás casos en los que se produzca una ausencia temporal de un miembro colegiado y que no se encuentren contemplados en el artículo 48 de la

Ley Orgánica, el Tribunal podrá continuar sesionando si existe el quorum estructural y funcional para ello.

3.                     En aquellos casos en que la ausencia sea más prolongada o se produzca una ausencia de un número importante de miembros que impida al órgano funcionar válidamente,  podríamos considerar que estamos ante una situación extraordinaria que permitiría el nombramiento de miembros suplentes para cubrir las ausencias temporales de estos miembros.   Sin embargo, en estos casos, lo procedente sería utilizar el mecanismo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica, que debería entenderse como aplicable en estos casos en forma supletoria.

Atentamente,

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora

       GRF/scm