19 de febrero, 2015

C-028-2015

                                  

Dr. Esteban Rojas Herrera

Colegio de Profesionales en Nutrición

Presidente

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta  al oficio CPN: 4383-15 de 2 de febrero de 2015.

 

En el memorial CPN: 4383-15 de 2 de febrero de 2015 se nos comunica el acuerdo la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Nutrición para consultar a la Procuraduría General de la República distintos temas relacionados con la potestad sancionatoria de esa corporación.

 

En concreto, se consulta si el Colegio tiene la potestad para iniciar de oficio o a instancia de parte, procedimientos disciplinarios contra agremiados. Igualmente se consulta si dentro de las eventuales sanciones se encuentra la posibilidad de imponer una suspensión temporal del ejercicio profesional. Luego, se consulta sobre cuál sería el órgano competente para establecer e  imponer las sanciones administrativas y para instruir los respectivos procedimientos. Asimismo, se consulta sobre el plazo de prescripción para iniciar la tramitación de esos procedimientos disciplinarios. Finalmente, se consulta sobre cuáles son los recursos que serían procedentes contra el acto que imponga la sanción y cuál sería el órgano que le correspondería resolverlos.

 

Para cumplir lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se ha adjuntado el criterio de la asesoría legal del Colegio consultante, oficio sin número de 20 de noviembre de 2014.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a los órganos del Colegio de Profesionales en Nutrición con la competencia para  instruir y sancionar a sus colegiados, b. En relación con la prescripción de la responsabilidad administrativa de los colegiados por faltas cometidas en el ejercicio de su profesión

 

 

A.          EN ORDEN A LOS ORGANOS DEL COLEGIO DE PROFESIONALES EN NUTRICION CON LA COMPETENCIA PARA INSTRUIR Y SANCIONAR A SUS COLEGIADOS.

 

Tal y como lo explica el criterio de la asesoría legal, las dudas de la administración consultante se relacionan con cuál debe ser la interpretación correcta de los numerales 25, incisos r y u, en relación con los artículos 39 al 41, todos de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición, N.° 8676 del 18 de enero de 2008. Puntualmente, el consultante señala que, en su criterio, las normas son confusas en cuanto a la forma en  se distribuyen las competencias en materia sancionatoria entre el Tribunal de Honor del Colegio y su Junta Directiva.

 

 Al respecto, conviene señalar, en primer lugar, que en el régimen previsto por la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición, indudablemente, se ha otorgado una competencia a un Tribunal de Honor para conocer de las faltas cometidas en el ejercicio de la profesión de Nutricionista en que puedan incurrir los miembros del Colegio  y para determinar la procedencia de imponer una sanción administrativa. Al efecto, se transcribe el artículo 34 de la Ley Orgánica de cita:

 

ARTÍCULO 34.- Integración y competencia

La Asamblea General ordinaria nombrará al Tribunal de Honor, compuesto por cinco personas miembros activos residentes en el país, de reconocida solvencia moral, quienes permanecerán en sus cargos dos años y podrán ser reelegidas.

La Asamblea General podrá remover de sus cargos a cualesquiera de las personas miembros del Tribunal de Honor.

Este Tribunal actuará como cuerpo colegiado y conocerá de las denuncias contra personas miembros activos del Colegio, por faltas cometidas en el ejercicio de su profesión y por faltas cometidas contra la presente Ley, su Reglamento, los reglamentos internos y el Código de Ética Profesional.

El Tribunal, de conformidad con la presente Ley, determinará si la denuncia procede.

El cargo de miembro del Tribunal de Honor será incompatible con el desempeño de cualquier otro cargo del Colegio.

 

Debe insistirse, la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición ha previsto un órgano colegiado – integrado por miembros activos de alta solvencia moral – para conocer las infracciones que puedan cometer los agremiados en su ejercicio profesional. La finalidad de este Tribunal de Honor es constituir una garantía especial de imparcialidad en el ejercicio de la potestad sancionatoria del Colegio.

En efecto, debe notarse que si bien la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición señala que corresponde a la Junta Directiva recibir las denuncias o quejas contra sus agremiados, ésta debe subsecuentemente remitirlas al Tribunal de Honor, previo informe de la Fiscalía del Colegio.

 

ARTÍCULO 35.- Trámite de denuncias

 

Las quejas o denuncias contra miembros activos del Colegio deberán ser presentadas ante la Junta Directiva y, en tanto sean compatibles con esta Ley, deberán seguir el procedimiento indicado en el artículo 285 de la Ley general de la Administración Pública.

 

La Fiscalía levantará las informaciones sumarias de las quejas o denuncias y presentará un informe ante la Junta Directiva.  Si esta última lo considera pertinente, trasladará la información al Tribunal de Honor, en el período de tres días hábiles, para que levante una información sumaria, la cual estará a lo dispuesto por el artículo 273 de la Ley general de la Administración Pública.

 

El Tribunal tramitará la información en un término de diez días hábiles, para que, en los tres días hábiles siguientes a este plazo, se inicien los procedimientos tendientes a establecer las sanciones.

 

Así las cosas, por disposición de la Ley orgánica del colegio consultante, corresponde a su denominado Tribunal de Honor la instrucción de los procedimientos administrativos contra los agremiados. Este procedimiento  debe garantizar el derecho de defensa y audiencia de las personas. Por claridad, se transcriben los numerales 39 y 40:

 

 ARTÍCULO 39.- Trámite de las sanciones

 

Establecidos los cargos por el Tribunal de Honor, al profesional cuestionado se le dará traslado por el término de diez días, para que conteste la denuncia, oponga las excepciones y ejerza el derecho de defensa. En el escrito deberá ofrecer las pruebas del caso y el medio para recibir notificaciones. Se les permitirá el acceso al expediente administrativo, tanto a las partes como a sus abogados, de conformidad con el artículo 272 de la Ley general de la Administración Pública. En este procedimiento será de aplicación obligatoria el principio de verdad real.

 

Vencido el emplazamiento anterior, se dará traslado por cinco días hábiles al denunciante, para que manifieste lo que, en derecho, corresponda sobre lo alegado por el denunciado.

 

ARTÍCULO 40.- Audiencia

Vencido el término anterior, se citará a las partes a una audiencia, que deberá celebrarse dentro de los quince días hábiles siguientes, después de vencido el último emplazamiento, con el fin de evacuar las pruebas ofrecidas por ellas.  La Secretaría del Tribunal de Honor deberá levantar un acta detallada de lo manifestado en la audiencia.

 

Terminada la evacuación de la prueba, se permitirá alegar de bien probado a las partes o sus representantes, y se cerrará la vista.  Dentro de los tres días hábiles siguientes, el Tribunal de Honor deberá emitir la correspondiente resolución motivada, so pena de nulidad.  Para lo que no se estipule de modo expreso en este procedimiento, se aplicará, supletoriamente, en tanto no sea incompatible con la presente normativa, la Ley general de la Administración Pública.

 

            Ahora bien, es notorio que la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición también le ha otorgado a su Tribunal de Honor una competencia para establecer la respectiva sanción administrativa en caso de que se estime procedente.

 

            En este sentido, debe advertirse que, de conformidad con el numeral 40 recién transcrito, corresponde al Tribunal de Honor del Colegio de Profesionales en Nutrición el resolver, por acto motivado, sobre la procedencia o no de una sanción contra un colegiado. Esta resolución constituye la resolución final del procedimiento. Así lo ha establecido expresamente el numeral de la Ley Orgánica:

 

ARTÍCULO 41.- Recursos

 

Contra los fallos del Tribunal de Honor procede recurso de revocatoria y de apelación ante la Junta Directiva.  Cada recurso deberá ser interpuesto por las personas interesadas, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la resolución final.

Es decir que esta resolución que dicta el Tribunal de Honor constituye un acto ya eficaz, pues, por ministerio de Ley, es aquel contra el cual se pueden interponer los correspondientes recursos. Doctrina del artículo 141 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Ahora bien, debe decirse que  si bien la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición le ha otorgado competencias a su Tribunal de Honor para instruir procedimientos y establecer sanciones, esto no ha implicado que se haya despojado a la Junta Directiva de cualquier intervención en el ejercicio de la potestad sancionatoria.

 

Por el contrario, es necesario enfatizar que en el esquema diseñado por la Ley de cita, la Junta Directiva tiene atribuciones en la fase de inicio del procedimiento y para  atender la fase recursiva y para ejecutar e imponer las sanciones.

 

En efecto, debe tomarse nota de que el artículo 35 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición establece que la Junta Directiva es el órgano con la competencia para recibir las quejas o denuncias. Igualmente, sería el órgano competente para iniciar de oficio un procedimiento por aplicación del artículo 284 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Ahora bien, debe remarcarse que conforme el mismo numeral 35 en relación con el numeral 31.f de la Ley en comentario, de previo a remitir la denuncia ordenar oficiosamente la apertura de un procedimiento sancionatorio,  la Junta Directiva debe requerir a la Fiscalía del Colegio que levante una información sumaria.

 

De otro lado, es claro que corresponde a la Junta Directiva del Colegio resolver los recursos de apelación que se presenten contra las resoluciones finales del Tribunal de Honor de la corporación. Al respecto, cabe citar también el numeral 25.t de la Ley Orgánica en comentario:

 

ARTÍCULO 25.- Funciones

 

Serán funciones de la Junta Directiva

 

t)     Conocer los recursos de apelación contra las resoluciones de los Tribunales de Elecciones y de Honor

 

Luego, la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición también  requiere de un acuerdo de Junta Directiva para hacer ejecutorias e imponer las sanciones que se establezcan.  Este es el sentido de los incisos r y u del mismo artículo 25 recién comentado:

 

(…)

r)     Conocer las faltas en que incurran los miembros activos y el personal administrativo del Colegio e imponerles las sanciones correspondientes, según señalen esta Ley y los reglamentos.

(…)

u)    Acordar las sanciones para los miembros, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y su Reglamento. (…)

 

Es decir que la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición requiere que el Tribunal de Honor, sea que su resolución haya sido recurrida o no, traslade sus resoluciones a la Junta Directiva para que ésta mediante acuerdo proceda a ejecutar e imponer la respectiva sanción.

 

Ergo, no existe una inconsistencia entre los numerales 25, incisos r y u, en relación con los artículos 39 al 41, todos de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición.

 

Por el contrario, las disposiciones previstas en los incisos r) y U) del artículo 25, simplemente responden al esquema del régimen disciplinario que la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición ha diseñado, en el cual si bien es cierto la Junta Directiva no es la que instruye y tampoco la que dicta la resolución final, tampoco es ajena al procedimiento, pues, tal y como se ha explicado, la Ley le ha reservado importantes atribuciones en el ejercicio de la potestad sancionatoria de esa Corporación.

 

 

B.          EN RELACIÓN CON LA PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINSITRATIVA DE SUS COLEGIADOS POR LAS FALTAS COMETIDAS EN EL EJERCICIO DE LA PROFESION

 

De otro extremo, el consultante requiere que se le indique cuál es el plazo de prescripción aplicable a la responsabilidad administrativa de sus colegiados, pues la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición no lo ha previsto expresamente.

 

Al respecto, importa señalar que nuestra jurisprudencia administrativa ha sido conteste en señalar que ante el caso de que la Ley no establezca el plazo de prescripción de la responsabilidad administrativa, lo procedente es autointegrar la Ley del Colegio con el Derecho Administrativo.

 

En este sentido, debe insistirse una vez en que la función de los Colegios Profesionales de sancionar a sus colegiados es indudablemente una potestad pública que esas corporaciones ejercen por una delegación legislativa del Estado.

 

Luego, debe indicarse que por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule la materia, el plazo de prescripción de aquella potestad pública legalmente delegada en la corporación profesional es cuatrienal; es decir, el establecido por el citado artículo 198 LGAP, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que establece un plazo de prescripción para reclamar responsabilidad administrativa. Al respecto, citamos el dictamen C-007-2011 de 14 de enero de 2011 relativo a la prescripción de la responsabilidad administrativa de los colegiados del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos:

 

I.- Naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales y las funciones públicas legalmente delegadas por el Estado que cumplen.

 

Comencemos por indicar que los colegios profesionales se constituyen legalmente como corporaciones de derecho público y no como meras asociaciones,  toda vez que son creadas por mandato de una ley específica (acto legislativo concreto) para ejercer funciones públicas. Por ende, constituyen una modalidad de descentralización de las funciones del Estado. Y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica no es la excepción a esta regla (art. 2 de la Ley Nº 3663 de 10 de enero de 1966[1]).

 

 

Se ha entendido que los colegios profesionales realizan su función pública, principalmente, en dos sentidos: a) por un lado, cumplen la función de interés público que el Estado en forma directa le ha encomendado por mandato legislativo, precisamente en resguardo del debido ejercicio de la profesión; ámbito donde se configura y legitima el control y fiscalización de sus agremiados a través del ejercicio de su potestad disciplinario, al ser obligatoria la colegiatura; y b) por otro, actúa en defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados.

En lo atinente al objeto de esta consulta, interesa especialmente la primera función pública encomendada a estas corporaciones profesionales; es decir, el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa de sus agremiados (Al respecto la resolución Nº 789-94 de las 15:27 horas del 8 de febrero de 1994, entre otras); la cual, por ausencia de disposición especial de rango legal, es una potestad pública que ha pretendido modularse en el tiempo por la vía reglamentaria por ese Colegio profesional. Así el Reglamento del Procedimiento Disciplinario del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica ha pretendido establecer un plazo de prescripción de la potestad disciplinaria de dos años (art. 101).

 

II.- Reserva legal en el establecimiento de plazos de caducidad o prescripción.

 

No obstante, el establecimiento de una caducidad o de una prescripción que extinga el ejercicio de un derecho, de una facultad o de una competencia pública,  en el tanto estos institutos jurídicos afectan la esfera jurídica del particular o producen el decaimiento de competencias por el solo transcurso del tiempo sin actuación oportuna del interesado, es materia de reserva legal (resoluciones 3783-96 de las 09:00 horas del 26 de julio de 1996, 0280-I-94 0 de las catorce horas treinta y tres minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y cuatro y 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002, Sala Constitucional y dictámenes C-173-97 de 17 de setiembre de 1997 y C-178-2008 de 29 de mayo de 2008). Principio reconocido implícitamente en la propia LGAP, según la cual: “El ejercicio de potestades públicas en caso concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes” (art. 66, párrafo 3) (dictamen C-297-2009 de 23 de octubre de 2009).

 

Razón por la cual, no es jurídicamente factible el establecimiento de plazos perentorios de caducidad o prescripción vía reglamento, pues existiría un evidente vicio por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

 

III.- Autointegración del Derecho Administrativo en ausencia de disposición legal especial que regule la materia.

 

En nuestro criterio, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule la materia, el plazo de prescripción de aquella potestad pública legalmente delegada en la corporación profesional es cuatrienal; es decir, el establecido por el citado artículo 198 LGAP, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que establece un plazo de prescripción para reclamar responsabilidad a los agentes públicos.

 

Recuérdese que por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el derecho privado solo puede ser aplicado in extremis o como última ratio, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo.

 

Esa ha sido la posición que hemos asumido al respecto en al menos dos precedentes administrativos en el que abordamos una problemática idéntica a la ahora sometida a nuestro conocimiento, concerniente al plazo de prescripción de la potestad sancionadora administrativa, ante la ausencia de regulación legal especial sobre la materia. Nos referimos a los dictámenes C-177-97 de 22 de setiembre de 1997 y C-221-99 de 5 de noviembre de 1999; en los que se optó por una necesaria integración del ordenamiento jurídico según lo dispone el propio derecho administrativo, según lo dicho; optándose, ante la laguna normativa, por el plazo cuatrienal, que aparece como norma en el Derecho Administrativo y no el decenal del  Código Civil.

 

Estimamos que por su claridad y contundencia, todas las consideraciones jurídicas contenidas en los citados dictámenes C-177-97 y C-221-99 deben confirmarse en todos sus extremos. Y con ello, al referirse indudablemente a un asunto que tiene perfecta coincidencia con la situación particular del caso que nos ocupa, consideramos que nada impide sin más la traslación mimética aquí y ahora de las consideraciones jurídicas vertidas en aquellos pronunciamientos.

 

Conclusión:

 

Ante la ausencia de norma legal especial  que regule el plazo de prescripción para el ejercicio legítimo de la potestad disciplinaria encargada al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica con respecto a sus colegiados, bajo la égida del principio de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP) y considerando la relación jurídico administrativa de sujeción especial existente entre esa corporación profesional y sus agremiados, estimamos que el plazo de prescripción de aquella potestad pública legalmente delegada en esa corporación profesional es cuatrienal; es decir, el plazo establecido por el citado artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que establece un plazo de prescripción para reclamar responsabilidad a los agentes públicos inmersos en una relación de sujeción especial. (Ver también C-177-97 de 22 de setiembre de 1997 y C-221-99 de 5 de noviembre de 1999)

 

Finalmente, conviene señalar que la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición contempla expresamente la posibilidad de que sus colegiados sean suspendidos en el ejercicio profesional. Esto en el tanto, el artículo 37 de esa Ley prevé que se pueda sancionar a un colegiado en su calidad de miembro activo del Colegio.

 

Al respecto, conviene tomar en cuenta que, conforme el artículo 11 de esa misma Ley, suspender a un profesional en nutrición de su condición de miembro activo del Colegio conlleva una imposibilidad de ejercer su profesión, toda vez que esa norma establece que solamente los miembros activos pueden efectivamente ejercer esa profesión. Se transcriben los numerales 11 y 37:

 

ARTÍCULO 11.- Ejercicio de la profesión

Podrán ejercer la profesión en el territorio nacional, únicamente las personas profesionales en Nutrición que ostenten la condición de miembros activos del Colegio y no se encuentren suspendidas en el ejercicio profesional

 

ARTÍCULO 37.-Sanciones a las personas miembros

 

Las personas miembros del Colegio podrán recibir las siguientes sanciones:

 

a)     Suspensión de su calidad de miembro activo del Colegio, si se atrasa en el pago de seis cuotas de la colegiatura.  La persona colegiada recuperará su calidad de miembro activo cuando pague el monto adeudado por concepto de cuotas.

 

b)    Suspensión de uno a dos meses de la condición de persona colegiada, si publica o autoriza informes, estudios o análisis falsos.

 

c)     Suspensión de tres a seis meses de su condición de persona colegiada a quien, en el ejercicio de su profesión, revele algún secreto profesional, a pesar de que la divulgación pueda causar daño a terceros.

 

d)    Suspensión de uno a seis meses de su condición de persona colegiada a quien realice algún acto de competencia desleal en el ejercicio de su profesión.

 

e)     Suspensión de seis meses a un año de la condición de miembro activo, a la persona colegiada que, públicamente o con un fin ilícito, exhiba o acredite referencias o atestados personales cuya falsedad se compruebe.

 

Para fijar las sanciones, con excepción de la establecida en el inciso a) de este artículo, se estará a lo indicado en los artículos 70 y 71 del Código Penal, en lo que sean compatibles con la presente Ley.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye  que corresponde a la Junta Directiva del Colegio ordenar el inicio de los procedimientos, a instancia de parte o de oficio, previo informe de la Fiscalía del Colegio.

 

Asimismo, se concluye que la Ley ha creado al Tribunal de Honor del Colegio de Profesionales en Nutrición con la atribución de instruir los procedimientos sancionatorios contra colegiados por infracciones en el ejercicio de su profesión.   Además, le corresponde dictar la resolución final.

 

Luego, se concluye la Junta del Colegio es la que tiene la competencia para resolver los recursos de apelación que se interpongan contra la resolución final del Tribunal de Honor.

 

Igualmente se precisa que la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Nutrición requiere, no obstante todo lo anterior, de un acuerdo de Junta Directiva para hacer ejecutorias e imponer las sanciones que se establezcan.

 

Finalmente se señala que el plazo de prescripción de la responsabilidad administrativa de los colegiados es de cuatro años y que, efectivamente, la Ley prevé que se pueda imponer, en determinados, casos una suspensión en el ejercicio de la profesión.

 

                                                                     Atento se suscribe;

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto  

 

 

JOA/jmd