02 de Marzo, 2015

C-042-2015

 

Lic. Edgardo Moreira González

Auditor Interno

Instituto Nacional de Innovación y Transferencia

En Tecnología Agropecuaria

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio AUI-INTA-129-2014 de 31 de octubre de 2014.

 

Por oficio AUI-INTA-129-2014 de 31 de octubre de 2014, el Auditor Interno del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, solicita la reconsideración del dictamen C-349-2014 de 20 de octubre de 2014. En ese mismo oficio AUI-INTA-129-2014, el Auditor Interno fundamenta sus razones por las cuales considera que el dictamen C-349-2014 es contrario al ordenamiento jurídico.

 

Debe dejarse constancia de que el dictamen C-349-2014 es consulta emitida a solicitud del mismo auditor interno y al amparo de la norma prevista en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General que permite a los auditores internos consultar directamente.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a la falta de legitimación del auditor interno para realizar la gestión de reconsideración prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, b. Se confirma el dictamen C-349-2014.

 

A.          EN ORDEN A LA FALTA DE LEGITIMACION DEL AUDITOR INTERNO PARA REALIZAR LA GESTION DE RECONSIDERACION PREVISTA EN EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY ORGANICA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

 

El auditor interno del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) ha requerido la reconsideración del dictamen C-349-2014 de 20 de octubre de 2014.

 

No obstante debe señalarse que, conforme el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, los auditores internos no se encuentran legitimados para realizar la gestión de reconsideración allí regulada.

 

En este sentido, conviene advertir que  la gestión de reconsideración prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, no es un mero recurso administrativo. Por el contrario, constituye más bien un trámite previo que se debe  efectuar para, eventualmente,  dispensar un dictamen de su carácter vinculante. Dispensa que solamente puede ser autorizada por el Consejo de Gobierno.

 

Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-466-2014 de 15 de diciembre de 2014:

 

I.  Acerca de la legitimación y admisibilidad para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes conforme al artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.

 

De conformidad con el citado artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la solicitud de reconsideración del dictamen por el órgano consultante constituye un trámite previo que deberá efectuar para dispensarlo de su carácter vinculante.  Dice así la norma en comentario:

 

“ARTÍCULO 6º.—DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:

 

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

 

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.” (El subrayado no es del original).

 

De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones exteriores.

 

 

Un segundo aspecto a considerar es que la disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este trámite, la primera ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de Gobierno. De forma que para poder acudir a este último órgano, antes, “como requisito previo”, el órgano consultante tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales para darle curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el plazo.

 

Así lo hicimos ver, por ejemplo, en el dictamen C-095-2006 del 6 de marzo de 2006, en que señalamos:

 

“II.- Sobre la legitimación y término para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes.

 

 El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua nom) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

 

Ahora bien, en el caso en estudio es claro que la correspondiente gestión no solo fue presentada sobre un tema diverso al tratado en la opinión jurídica OJ-159-2005,  por demás ayuna de efectos vinculantes, sino que lo fue por un órgano distinto al que promovió la consulta y con posterioridad al plazo antes señalado, todo lo cual nos impide darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.” (El subrayado no es del original).

 

Lo anterior es muy importante. La gestión de reconsideración del artículo 6 no es un remedio que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General sino un requisito esencial y condicional para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior Consultivo.    

 

Luego, debe señalarse que el instituto de la dispensa – que libera a los órganos consultantes de la vinculancia de los dictámenes de la Procuraduría General - no constituye una instancia de revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría General.

 

Por el contrario, se impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en efecto, se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el acatamiento de un dictamen.

 

Es decir que el órgano que solicite la reconsideración de un dictamen no solamente debe ser el órgano que ha consultado – como se ha insistido en nuestra jurisprudencia administrativa- sino que además  ha de ser también un órgano con la capacidad jurídica de hacer las valoraciones de oportunidad y de conveniencia necesarias para, eventualmente, requerir la dispensa del dictamen ante el Consejo de Gobierno.

 

Debe insistirse. La dispensa del acatamiento de un dictamen de la Procuraduría General es un acto de contenido discrecional pues se fundamenta en la oportunidad, conveniencia y mérito de carácter político de esa decisión, amén de valorar el interés general empeñado en la misma. Al respecto, conviene citar la resolución de la Sala Constitucional N.° 2698-2011 de las 15:05 horas del 2 de marzo de 2011:

 

En el caso concreto, se cuestiona la competencia asignada al Consejo de Gobierno para autorizar la dispensa del carácter vinculante de los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República, siendo que, estima este Tribunal, que dado el carácter colegiado, responsable (ver artículos 9 y 148 de la Constitución Política), mixto o pluralista del Consejo de Gobierno, es un órgano idóneo para analizar la oportunidad, conveniencia y mérito de carácter político, para ejercer la referida competencia de carácter legal. Es decir, dicha atribución debe ser ejercida, precisamente, por un órgano que pueda valorar el interés general y el mérito de una decisión de este tipo, atendiendo a sus funciones de dirección política de todo el aparato administrativo.  En consecuencia, se concluye que la competencia encomendada al Consejo de Gobierno de autorizar la dispensa de los dictámenes de la Procuraduría General de la República no es inconstitucional.

 

Ahora bien, conviene señalar que si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, le permite a los auditores internos consultar directamente, lo cierto es que éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.

 

 

En efecto, conviene señalar que esa facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005 de 24 de octubre de 2005:

 

Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver también Opinión Jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)

 

Es decir que la facultad de consultar de los auditores internos que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General prevé, tiene por objeto que éstos cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

 

Es decir que la finalidad de la facultad que el artículo 4 en comentario le provee a los auditores internos consiste en que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría.

 

Ergo, es evidente que la auditoría interna carece de la posibilidad de pedir que, por razones de ponderación y oportunidad, se autorice a la administración a apartarse de un dictamen de la Procuraduría General pues esto implicaría desnaturalizar la finalidad de la facultad de consultar que la Ley le otorga a esos órganos de control interno.

 

Así las cosas, es claro que las auditorías internas no están legitimadas para pedir la reconsideración de los dictámenes que este Órgano Superior Consultivo les emita.

 

No obstante, es claro que lo anterior no impide que la Procuraduría General, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 3.b de su Ley Orgánica, pueda reconsiderar de oficio esos dictámenes. Empero, esta facultad está supeditada a que la auditoría interna respectiva exponga con claridad los argumentos y motivos jurídicos de su inconformidad.

 

En consecuencia, en el presente caso, es evidente que la auditoría interna del INTA carece de legitimación para pedir la reconsideración del dictamen C-349-2014 de 20 de octubre de 2014. No obstante, entramos a revisar de oficio los argumentos expuestos por esa auditoría interna en su  oficio AUI-INTA-129-2014 de 31 de octubre de 2014.

 

B.          SE CONFIRMA EL DICTAMEN C-349-2014.

 

El principal reparo que se hace en el oficio AUI-INTA-129-2014 de 31 de octubre de 2014, en relación con el dictamen C-349-2014, gira en torno al rango de la norma que le atribuye al Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria la competencia para administrar el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo y para ejercer competencias de aprobación sobre los certificados de uso de suelo que expidan los ingenieros agrónomos debidamente acreditados.

 

En el oficio AUI-INTA-129-2014 de 31 de octubre de 2014 se insiste en argumentar que el Reglamento Ejecutivo a la Ley de creación del INTA ha transferido a éste funciones que  no son de su competencia legal. Luego se subraya que las competencias del INTA están definidas en su ley de creación. Al respecto, se indica que no se desprende de la Ley que el INTA debiera asumir la competencia del antiguo Departamento de Suelos y tampoco le ha atribuido la potestad de administrar el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo. Por el contrario, se asegura que el Reglamento ha quebrantado el principio de legalidad al transferir esa competencia al INTA.

 

Ahora bien, efectivamente, en el dictamen C-349-2014 se señaló que el artículo 5 del Reglamento Ejecutivo a la Ley de creación del INTA, Decreto Ejecutivo N.° 31857 de 19 de mayo de 2004, ha dispuesto expresamente que el INTA deba asumir todas las competencias que le correspondían al Departamento de Suelos de  la antigua Dirección de Investigaciones Agropecuarias que conformaba parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Citamos en lo conducente el dictamen C-349-2014:

 

Así las cosas, como parte de esta competencia del Instituto, el artículo 5 del Reglamento Ejecutivo a la Ley de creación del INTA, Decreto Ejecutivo N.° 31857 de 19 de mayo de 2004, ha dispuesto que aquel deba asumir todas las competencias que le correspondían al Departamento de Suelos de  la antigua Dirección de Investigaciones Agropecuarias que conformaba parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Esto incluye las atribuciones relacionadas con el manejo de suelos

 

      Asimismo, por claridad, transcribimos el artículo 5 del reglamento en comentario:

 

“Artículo 5º—Las funciones establecidas en la Ley Nº 7779 del 30 de abril de 1998, "Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos" que correspondían al Departamento de Suelos de la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadería, pasan a formar parte según corresponda, del marco de funciones y competencias específicas del INTA.”

 

Así, el dictamen C-349-2014 indicó que, por consecuencia, el INTA asumió la competencia para administrar el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo y para ejercer competencias de aprobación sobre los certificados de uso de suelo que expidan los ingenieros agrónomos debidamente acreditados. Esto en el tanto esas eran funciones del extinto Departamento de Suelos.

 

      Sin embargo, debe precisarse que tal y como se señaló en el dictamen C-349-2014, el artículo 5 del Decreto Ejecutivo N.° 31857 de 19 de mayo de 2004 no es el único fundamento jurídico para sostener que el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria es el actual titular de la competencia para administrar el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo y para ejercer competencias de aprobación sobre los certificados de uso de suelo que expidan los ingenieros agrónomos debidamente acreditados.

 

De hecho, el dictamen C-349-2014 acota, con claridad, que el hecho de que el INTA haya asumido esas competencias deriva de que, por virtud de su Ley de creación, ese Instituto ha absorbido, dentro de sus funciones, aquellas que pertenecían a la Dirección de Investigaciones Agropecuarias, incluidas las del Departamento de Suelos,  y las cuales abarcan el realizar el levantamiento de suelos y la cartografía de suelos de Costa Rica, así como llevar su inventario de perfiles de suelo. Se transcribe, otra vez, el dictamen C-349-2014:

 

Corresponde, pues, al INTA, como órgano especializado en investigación, realizar el levantamiento de suelos a nivel nacional – para efectos agropecuarios y de conservación -. Esto como parte de sus funciones de investigación y de generación de tecnología.

 

 

Debe insistirse. El INTA ha absorbido dentro de sus funciones las que pertenecían al Departamento de Suelos  y que incluyen realizar el levantamiento de suelos y la cartografía de suelos de Costa Rica, así como llevar su inventario de perfiles de suelo.

 

Es decir que si bien es el artículo 5 del Reglamento Ejecutivo el que establece de forma expresa que el INTA ha asumido las competencias de la antigua Dirección de Investigaciones Agropecuarias y de su Departamento de Suelos, lo cierto es que este reglamento se ha limitado a desarrollar, de forma razonable, la Ley de Creación del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, norma que le ha atribuido a éste la competencia material que le pertenecían a aquellos órganos.

 

En efecto, debe tomarse nota de que, conforme la Ley FODEA y del Ministerio de Agricultura y Ganadería, N.° 7064 de 29 de abril de 1987, la investigación agropecuaria es una de las  competencias materiales del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Se transcribe el artículo 49:

 

ARTICULO 49.- Para el cumplimiento de sus funciones sustantivas, las áreas de competencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería son las siguientes:

 

Investigación agropecuaria.

 

Extensión agropecuaria.

 

Regulación, racionalización y apoyo al desarrollo de los subsectores  agrícola, pecuario y pesquero, mediante el establecimiento de controles,  registros y programas de regionalización y zonificación.

 

Luego, debe señalarse que antes de la promulgación de la Ley de Creación del INTA, N.° 8149 de 5 de noviembre de 2001, el Ministerio de Agricultura y Ganadería ejercía su competencia en materia de investigación agropecuaria a través de la extinta Dirección de Investigaciones Agropecuarias. La competencia material de esta Dirección venía establecida por el artículo 13 del Decreto Ejecutivo N.° 26431 de 2 de octubre de 1997, Reglamento Ejecutivo de la Ley N.° 7064, el cual le otorgaba competencias a ésta en materia Agrícola, Pecuaria y Suelos y Evaluación de Tierras.

 

Esa misma norma establecía que las competencias en materia suelos y evaluación de tierras debían realizarse a través del denominado Departamento de Suelos. Cabe señalar que parte esencial de las atribuciones de ese Departamento, consistía en administrar el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo. Así estaba previsto en el artículo 1 del Decreto N.° 30636 de 17 de julio de 2002:

 

Artículo 1º-Créase el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, con sede en el Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-INTA).

 

      De otro lado, debe indicarse que a partir de la promulgación de la Ley de creación del INTA, el Ministerio de Agricultura y Ganadería ejerce sus competencias en materia de investigación agropecuaria a través de ese Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria el cual es un órgano desconcentrado de esa cartera. Esto está expresamente establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley en comentario:

 

ARTÍCULO 1.- Créase el Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria INTA, en adelante llamado el Instituto, como un órgano de desconcentración máxima, especializado en investigación y adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Se le otorga personalidad jurídica instrumental, únicamente, para que cumpla su objetivo y administre su patrimonio

 

El Instituto estará sujeto al control de la Contraloría General de la República en el manejo de los fondos públicos y, excluido de las disposiciones de la Ley que Crea la Autoridad Presupuestaria, Nº 6821, en cuanto a que los recursos provenientes de su propia gestión no sean considerados recursos públicos.

 

    ARTÍCULO 2.- El objetivo del Instituto será contribuir al mejoramiento y la sostenibilidad del sector agropecuario, por medio de la generación, innovación, validación, investigación y difusión de tecnología, en beneficio de la sociedad costarricense.

 

    Autorízase al INTA para vender servicios de investigación agropecuaria siempre y cuando no menoscabe la atención de las demandas de investigaciones de interés social.

 

Sin perjuicio de los programas dirigidos a otros sectores, el INTA promoverá y desarrollará investigaciones relacionadas con la producción agropecuaria orgánica y facilitará la transferencia de tecnología entre las personas productoras.  

 

Luego, en consecuencia con lo anterior, el numeral 4 de la misma Ley de Creación del INTA, dispuso, de forma explícita,  que ese Instituto debía sustituir a la antigua Dirección de Investigaciones Agropecuarias. Al efecto, dicha norma previó que el Ministerio de Agricultura y Ganadería transfiriera al Instituto el personal, los equipos, los bienes muebles e inmuebles, infraestructura y contenido presupuestario que estaban asignados a esa Dirección:

 

ARTÍCULO 4.-   El Ministerio de Agricultura y Ganadería facilitará al Instituto el personal, los equipos, bienes muebles e inmuebles, la infraestructura y, en general, el contenido presupuestario necesario para su debido funcionamiento, incluidos los que están siendo utilizados en la actualidad por la Dirección de Investigaciones Agropecuarias.

 

El salario del personal que labore para el Instituto será financiado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

 

En igual sentido debe citarse el transitorio II de la Ley Creación del INTA:

 

TRANSITORIO II.- Los servidores de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias que deseen continuar prestando sus servicios al Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria, conservarán todos sus derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de esta Ley.

 

       A los servidores que no deseen continuar su relación laboral con el Instituto y así lo manifiesten en el término de tres meses contados a partir de la vigencia de esta Ley, se les cancelarán sus prestaciones legales con base en la legislación vigente.

 

Es decir que en virtud de la promulgación de la Ley de Creación del INTA, se extinguió y suprimió la Dirección de Investigaciones Agropecuarias, incluyendo su Departamento de Suelos, de tal forma que sus funciones fueron atribuidas y absorbidas por el Instituto  Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria. Así incluso lo desarrolló el numeral 51 del Reglamento Ejecutivo a la Ley de Creación del INTA, Decreto Ejecutivo N.° 31857 de 19 de mayo de 2004:

 

Artículo 51.—Para todos los efectos formales, operativos y administrativos, se suprime de la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias

 

Es decir que en virtud de la Ley de Creación del INTA ha operado lo que se conoce en Doctrina como una “sucesión” de oficios públicos, fenómeno que ocurre cuando la Ley suprime un órgano de tal forma que sus atribuciones pasan a otro organismo. (GIANNINI, MASSIMO. DERECHO ADMINISTRATIVO. Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 1991, P. 310)

 

Ergo, lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento Ejecutivo a la Ley de Creación del INTA, norma que establece que corresponde al INTA las funciones que pertenecían al antiguo  Departamento de Suelos, constituye un desarrollo válido y razonable de esa misma Ley.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que:

 

1. Que los auditores internos no están legitimados para realizar la gestión de reconsideración prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, por lo que la gestión  formulada por oficio AUI-INTA-129-2014 es improcedente.
2. Se confirma el dictamen C-349-2014 el cual indicó que el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología es competente para administrar el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo y para ejercer competencias de aprobación sobre los certificados de uso de suelo que expidan los ingenieros agrónomos debidamente acreditados.

 

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto  

 

 

 

JOA/jmd