23 de marzo del 2015

C-61-2015

 

Señor

Juan Antonio Vargas Guillén

Director Ejecutivo

Federación Metropolitana de Municipalidades

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio número F-1146-05-2014 de fecha 23 de abril del 2014, debidamente recibido el 13 de mayo del 2014, mediante el cual nos consulta sobre la aplicación de beneficios plasmados en Convenciones Colectivas. Específicamente se solicita nuestro criterio en torno a lo siguiente:

 

“Si resulta presupuestaria y jurídicamente posible que a algunos funcionarios que participan de la gestión pública se les asignen derechos laborales en instrumentos jurídicos que no sean la convención colectiva, como por ejemplo algún reglamento autónomo de la municipalidad, que son aprobados por el Concejo Municipal y no por los interesados, donde el Concejo funge como patrono y los funcionarios que participan de la gestión pública en su condición de trabajadores”.   

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Importante acotar que, inmerso en el escrito a través del cual se remite el cuestionamiento a resolver, se transcribe el criterio jurídico que, en relación con el tema que nos ocupa, concluyó la imposibilidad jurídica de otorgar beneficios laborales propios de convenciones colectivas.          

 

II.- SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE EMITIR CRITERIO RESPECTO DE LA UTILIZACIÓN DEL ERARIO

Se consulta, en este asunto, entre otros, la factibilidad presupuestaria de cancelar pluses laborales a sujetos excluidos de las convenciones colectivas 

Tal disyuntiva conlleva, indubitablemente, una inquietud respecto del manejo   patrimonial, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente a la Contraloría General de la República.

Sobre el particular, esta Procuraduría, ha sostenido:

 “…en tanto el asunto que aquí nos ocupa se constriñe a un criterio relativo al uso y disposición de fondos públicos,  es de rigor señalar que en materia de disposición de fondos de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese Órgano Contralor, de ahí que esta Procuraduría General resulte incompetente para emitir un dictamen vinculante si el punto objeto de consulta indiscutiblemente se ubica, como ocurre en la especie, dentro de dicho ámbito competencial…

“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA  GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

 

… nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento…” [1]

 

De suerte tal que, lo tocante al tema presupuestario refiere a materia que compete exclusivamente al órgano contralor, denotándose un problema insalvable de admisibilidad que impide pronunciarse al respecto.

 

III.- SOBRE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS

 

En la especie, se pretende dilucidar la viabilidad legal de reconocer, mediante Reglamento Autónomo u otro instrumento jurídico, beneficios laborales a quienes, por la función que desarrollan, están exceptuados de convenciones colectivas.

 

En esa línea, conviene como punto de partida, analizar la naturaleza jurídica y finalidad de aquellas, para así evacuar lo consultado de la mejor manera.

Tenemos entonces que, las Convenciones Colectivas, encuentran sustento en nuestra Constitución Política, puntalmente, en el ordinal 62, el cual, a la letra reza:

“Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”

Por su parte, el Código de Trabajo, haciendo eco de la disposición constitucional, desarrolla el instituto jurídico, supra citado, en los artículos 54 y siguientes, deviniendo de importancia para el presente criterio, transcribir este y el numerado 55, los cuales disponen:     

“ARTICULO 54.- Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.

 

La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte.

 

En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país. “

 

“ARTICULO 55.-Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

 

a)      Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con    lo dispuesto por el artículo 51;

 

b)      Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado, y

 

c)      Las que concierten en lo futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva.”

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que, la figura en estudio posee la fuerza de ley profesional y, en consecuencia, tiene la innegable virtud de obligar, a quienes la suscribieron, a cumplir a cabalidad lo por esta dispuesto.

Aunado a lo anterior, poseen la facultad de conceder mayores beneficios laborales, que los dispuestos en la normativa general. Sin embargo, tal circunstancia es posible, únicamente, para el caso concreto y de forma alguna conlleva la desaplicación de la Ley, encontrándose sujetas y limitadas por las de orden público, así como, por lo dispuesto en la Carta Magna.

Tocante a su aplicación, debe decirse que, no están inmersos en los acuerdos pactados los funcionarios que, por el puesto que desempeñan, tienen la fuerza de influir en las distintas esferas de Dirección que tiene la entidad.

En este sentido, se ha pronunciado la jurisprudencia administrativa, al determinar:

“…Como punto de partida es importante señalar que la posibilidad de realizar convenciones colectivas se encuentra establecida en el numeral 62 de la Constitución Política, norma en la cual se indica que las mismas  tienen fuerza de ley entre las partes. Al respecto en el voto de la Sala Constitucional número 1355, de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996, se explicó:

 

 “Por disponerlo así expresamente el artículo 62 de la Constitución Política, las convenciones colectivas de trabajo que se celebren conforme a la ley, tienen fuerza de ley entre las partes contratantes. Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal.

 

 Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y sólo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia.

 

  Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público”...

 

 De lo transcrito queda claro que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, quedan limitadas por las normas de orden público y no deben  afectar disposiciones de carácter imperativo ni contradecir las normas y principios de rango constitucional.

 

 A partir de lo anterior la Sala Constitucional ha venido creando una línea jurisprudencial en la que se ha delimitado el ámbito de aplicación de las convenciones colectivas en el sector público, señalando que existen funcionarios  a los cuales, en virtud de sus cargos, les resulta improcedente la aplicación de una convención colectiva dada la capacidad que tienen para influir sobre el devenir de la institución y el poder que ostentan para comprometerla, ya que sus decisiones en cuanto a la aplicación de la convención producirían efectos sobre ellos mismos, lo cual los coloca en una situación de incompatibilidad…” [2]

  

IV.- SOBRE LA VIABILIDAD JURÍDICA DE OTORGAR, MEDIANTE REGLAMENTO AUTÓNOMO, BENEFICIOS LABORALES PROPIOS DE CONVENCIONES COLECTIVAS 

 

El reparo que nos ocupa, impone, señalar que los Reglamentos Autónomos son cuerpos normativos que por antonomasia se dictan para regular, por una parte, la estructura interna de las entidades y, por otra, la relación con sus empleados.

 

En este sentido, la doctrina patria, ha sostenido:

 

“…Los reglamentos autónomos de organización…sus características principales consisten en que emanan del titular del órgano  y no fundamentan en una ley previa. Su objeto general es la organización administrativa interna y la distribución de competencias entre los diversos órganos que  conforman el ente… Se trata de normas de carácter interno que no tienen valor normativo fuera del ámbito en que fueron dictadas…  

 

Los Reglamentos autónomos de servicio…tienen dos campos, el del servicio público, prestado por las Administraciones Públicas y el de la relación de servicio (o estatutaria) entre la Administración Pública respectiva y sus funcionarios y servidores…” [3]

 

En igual sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, señaló:

 

“…es menester traer a colación lo expresado por esta Sala en la sentencia no. 749 de 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre del 2004, respecto a la clasificación que de los reglamentos ha hecho la doctrina ius publicista, la cual se comparte, pues sus características contribuirán a definir si procede o no el trámite de audiencia previa: “...1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en a) de organización y b) de servicio ; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros, revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praetern legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización- son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los segundos –de servicio- se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas capacitación, entre otros)…” [4]

 

A partir de lo expuesto, debe analizarse la aplicación de la figura en estudio a los funcionarios excluidos de las convenciones colectivas, debiendo, primariamente, referirse al Alcalde.

 

Sobre el particular, cabe mencionar que, si bien es cierto, aquel se considera funcionario público, lo es también que, detenta condiciones particulares, en cuanto, al nombramiento y régimen jurídico aplicable, por lo que, no puede entenderse como servidor regular dentro de la estructura municipal.

 

Esta línea de pensamiento, ha sido desarrollada por el Tribunal Contencioso Administrativo, puntualmente, la Sección Sexta, mediante sentencia número 186 -2012-VI de las dieciséis horas quince minutos del trece de setiembre del dos mil doce,  al indicar:

 

“…Así, se trata de un funcionario público cuya relación de servicio se encuentra regulada por normativa especial, lo que le lleva a tener particularidades distintas a los demás funcionarios municipales. Verbigracia, algunas manifestaciones propias del contenido de la relación de servicio público no le son atinentes, dentro de ellas, la forma de ingreso, pero además, la aplicación del principio de estabilidad, en tanto, su cargo tendrá una vigencia determinada, como se ha dicho, cuatro años con posibilidad de reelección, pero además, no le resultan aplicables las causales de destitución de los demás funcionarios, sino que su remoción solo es posible por las causales ya aludidas y siguiendo los procedimientos de rigor. Con lo anterior es claro que se trata de un funcionario especial, que si bien debe ser considerado funcionario público, para los efectos del numeral 111 de la Ley General de la Administración Pública, es uno de índole especial, lo que motiva y constituye la ratio de haber sido abstraído del régimen estatutario y de la carrera administrativa municipal…”

 

Así, no cabe duda que, lo dispuesto en los Reglamentos Autónomos aplica a los funcionarios regulares, no así, al Alcalde cuyo régimen jurídico-laboral difiere del establecido para aquellos, resultando legalmente inviable otorgarle por ese medio privilegios laborales distintos de los reconocidos por las normas que lo rigen.

 

Respecto de los demás servidores, exceptuados de las convenciones citadas, cabe mencionar que, otorgarles, mediante Reglamento Autónomo de Servicios, beneficios laborales que les fueron vedados, por imperio constitucional, resulta absolutamente contrario al ordenamiento jurídico y por ende, ilegal, en tanto constituye la utilización de una figura jurídica válida para encubrir una conducta contraria a la Carta Magna.

 

En esta línea de pensamiento, se ha decantado este órgano técnico consultor, al determinar:

 

“…Y sobre tal proceder de la Junta Directiva, esta Procuraduría advierte que la propia Sala Constitucional ha desautorizado este tipo de reglamentos emitidos en contra de lo establecido por su jurisprudencia.   En ese sentido es del caso traer a colación una sentencia de dicha Sala, relativa a una situación muy similar a la que se presentó en el IFAM.  No referimos a un caso en donde la administración pretendió beneficiar a un grupo de funcionarios con la emisión de un reglamento que incorporó cláusulas de una convención colectiva de trabajo cuya aplicación resultaba inconstitucional.  Allí la Sala, para desautorizar el reconocimiento de tales beneficios, en lo que interesa, expresó: "…que RECOPE encontró un medio sucedáneo para incorporar los beneficios de la Convención Colectiva en las relaciones estatutarias de estos servidores a los que les está vedado el camino del Derecho Colectivo.  En síntesis, la realidad es que se proveyó de un subterfugio, de aparente legalidad y evidente inconstitucionalidad, para vadear el impedimento jurídico de origen.  En consecuencia, si en su momento se imponía declarar la inconstitucionalidad del artículo 28 de la Convención Colectiva de RECOPE, con mucha mayor razón debe declararse inconstitucional el artículo 7° que aquí se analiza, puesto que los vicios que éste exhibe con relación a los principios constitucionales son flagrantes.".(Sentencia N° 12953-2001 de 16:25 hrs. del 18 de diciembre de 2001)…” [5]  (El énfasis nos pertenece)

    

Corolario de lo expuesto, se reitera que, no es dable jurídicamente conceder beneficios propios de las convenciones colectivas, a través de reglamentos autónomos  o instrumentos legales con rango inferior a la Ley, a los servidores que estén exceptuados de la aplicación de ésta. 

 

V.- CONCLUSIONES:

 

A.- Lo tocante al tema presupuestario refiere a materia que compete exclusivamente al órgano contralor, denotándose un problema insalvable de admisibilidad que impide pronunciarse al respecto.

B.- Las convenciones colectivas, poseen la facultad de conceder mayores beneficios laborales, que los dispuestos en la normativa general. Sin embargo, tal circunstancia es posible, únicamente, para el caso concreto y de forma alguna conlleva la desaplicación de la Ley, encontrándose aquellas sujetas y limitadas por las de orden público, así como, por lo dispuesto en la Carta Magna.

Referente a su aplicación, debe decirse que, están excluidos de los acuerdos en estos pactados los funcionarios que por el puesto que desempeñan tienen la fuerza de influir en las distintas esferas de Dirección que tiene la entidad.

 

C.- Lo dispuesto en los Reglamentos Autónomos aplica a los funcionarios regulares, no así, al Alcalde cuyo régimen jurídico-laboral difiere del establecido para aquellos, resultando legalmente inviable otorgarle por ese medio privilegios laborales distintos de los reconocidos por las normas que lo rigen.

 

D.- Resulta absolutamente contrario al ordenamiento jurídico y por ende, ilegal conceder beneficios propios de las convenciones colectivas, a través de Reglamentos Autónomos  o instrumentos legales con rango inferior a la Ley, a los servidores exceptuados de la aplicación de aquellas, en tanto constituye la utilización de una figura jurídica válida para encubrir una conducta contraria a la Carta Magna. 

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

 

 

 

Laura Araya Rojas

                                                                                Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh