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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 040 del 04/05/2015
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 040
 
  Opinión Jurídica : 040 - J   del 04/05/2015   

04 de mayo de 2015


OJ-040-2015


 


 


Licenciada    


Hannia M. Durán


Jefe de Área


Comisión Permanente Especial de Ambiente


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio AMB-160-2012, del 14 de agosto de 2012, recibido en la Procuraduría General de la República el mismo día, reasignado al suscrito el 29 de setiembre del 2014, mediante el cual solicitó nuestro criterio en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 18.431 denominado: CAMBIO DE DESTINO Y AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA A DAR EL CONCESIÓN ESPECIAL UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD A LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL LICEO DE PUERTO VIEJO PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO COLEGIO PÚBLICO”.


 


 


I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA


 


Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.


 


  La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.


 


Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 


 


Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.


Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY


 


El artículo primero del proyecto pretende autorizar el cambio de destino, manteniendo la afectación al uso público, del inmueble de la Municipalidad de Talamanca, descrito en el plano L-1058999-2006, para ser destinado a la construcción de las nuevas instalaciones del Liceo Rural de Puerto Viejo.


 


De conformidad con este artículo primero, el inmueble se encuentra ubicado en Puerto Viejo Talamanca de la Provincia de Limón, lote que corresponde al plano catastrado numero L-1058999-2006, naturaleza: para la construcción del Liceo Rural de Puerto Viejo, situado en el distrito tercero Cahuita, Cantón cuarto Talamanca de la Provincia de Limón.


 


Este plano se encuentra cancelado en el Catastro Nacional, por lo que no es posible acceder a dicha información. Por lo anterior, se recomienda presentar nuevamente el plano al Catastro Nacional para su inscripción. 


 


En su artículo segundo, se autoriza a la Municipalidad de Talamanca a dar en concesión especial, por un plazo de noventa y nueve años renovable por periodos iguales el inmueble indicado en el artículo primero a la Junta Administrativa de la Telesecundaria de Puerto Viejo Talamanca, cédula jurídica 3-014-042127, exonerando a dicha municipalidad el pago del canon establecido en la Ley 6043.


 


 


Sobre el particular, se debe tomar en consideración lo establecido en los artículos ciento cuarenta y tres del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, número treinta y ocho mil doscientos cuarenta y nueve-MEP, publicado en el diario oficial La Gaceta número cincuenta y dos, que establecen lo siguiente:


 


Artículo 144.-Todos los bienes inmuebles que adquieran las Juntas por donación de instituciones públicas o privadas, así como de un particular, deberán inscribirse a nombre del Ministerio de Educación Pública. Igual tratamiento se le dará a los bienes inmuebles adquiridos por disposición judicial según artículo 572 inciso 6) del Código Civil.


 


Esta misma disposición es aplicable a las ampliaciones o mejoras que se realicen a los inmuebles con fondos de la misma procedencia, para lo cual contarán con la asesoría de la DIEE.


 


Si bien es cierto, la concesión por su naturaleza se otorga sobre la zona restringida, ésta como derecho real administrativo, se recomienda inscribirse en el registro respectivo a nombre del Estado-Ministerio de Educación Pública, para que en el futuro el Estado de ser necesario puede invertir los recursos económicos respectivos.


 


En cuanto al transitorio único que establece la autorización a la Municipalidad de otorgar la concesión sin la implementación de un plan regulador costero en el área donde se encuentra ubicado el citado inmueble, es necesario indicar lo siguiente:


 


De conformidad con el artículo primero de la Ley de la zona marítimo terrestre número 6043, del 16 de marzo de 1977, la zona marítimo terrestre constituye  patrimonio nacional, pertenece al Estado y le atribuye las características propias de un bien demanial: inalienable e imprescriptible.


 


La zona marítimo terrestre es administrada por la municipalidad de la jurisdicción respectiva, a la que le corresponde el usufructo y administración de la zona la zona pública así como de la restringida (artículo 3).


 


La zona pública y la zona restringida las define el artículo 10 de la siguiente forma: la primera como la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja y la segunda constituida por la franja de los cientos cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en caso de islas.


 


            En dichas zonas, el legislador fue claro al indicar en el artículo 39, que solamente en la zona restringida podrán otorgarse concesiones referentes a la zona marítimo terrestre, salvo disposiciones especiales de esta ley. Ergo, solamente por la vía de la concesión, como derecho real administrativo, es permitido que la Municipalidad de la jurisdicción respectiva disponga de esta área de terreno.


 


            Así las cosas, no tenemos objeción alguna que por ley especial se otorgue una concesión por un plazo de 99 años prorrogable por periodos iguales el inmueble descrito en el plano catastrado L-1058999-2006.


 


Sin embargo, debe valorarse el transitorio único en cuanto a que la concesión podrá ser otorgada, aunque no haya sido adoptado previamente un plan regulador costero, en razón del interés público y la urgente necesidad de garantizar la educación a las comunidades beneficiarias de la construcción del colegio.


 


 La planificación urbana de la zona marítimo terrestre es una función pública, que tiene por objeto regular la actividad humana. Sobre el particular esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-096-2005 del 14 de julio del 2005 ha indicado lo siguiente:


 


“(…) b)  La elaboración de planes reguladores costeros como potestad pública.


Aunque la LZMT no los regula como un tipo específico de plan territorial distinguible, por ejemplo, de un plan urbano, bien puede tomarse a los planes reguladores costeros como una modalidad de plan de ordenamiento territorial de ámbito local.


El numeral 26 de la LZMT establece la potestad para planificar el territorio en la zona marítimo-terrestre como función administrativa. Este artículo señala que, como parte del plan nacional de desarrollo turístico, el ICT y la oficina de planificación, hoy ministerio de planificación y política económica (MIDEPLAN), deben elaborar un plan general de uso de la tierra en la zona marítimo-terrestre.  Sin embargo, la ley no establece explícitamente a favor de un órgano o ente público, la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo-terrestre en forma parcial. Esto es, la potestad para elaborar planes reguladores costeros de ámbito local.


A pesar de lo anterior, la ley supone la existencia de dicha potestad. Por ello es que el artículo 38 de la LZMT supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación del respectivo plan de desarrollo (plan regulador) en aquellas costas donde la zona marítimo-terrestre ha sido declarada de interés turístico, de conformidad con lo que establece el numeral 27 ibídem.  Esto último deber ser entendido así aunque el artículo 38 citado no haga referencia a planes sino a planos, lo cual puede deberse a un error conceptual del legislador. Debemos suponer que el legislador se refería a los planes de desarrollo y no a los planos (como está redactado), que son a los que se refieren los artículos 31 y 33 ibídem en relación con la construcción de proyectos habitacionales o turísticos, y que corresponde elaborarlos a los interesadas para que la administración los apruebe


El reglamento a la LZMT, decreto ejecutivo número 7841-P, si hace referencia expresa a los planes reguladores costeros como instrumentos de planificación territorial de ámbito local. El artículo 17 señala que los planes reguladores que comprendan la zona marítimo-terrestre deben ajustarse a los lineamientos y recomendaciones contempladas en el plan general de uso de la tierra, a que se refiere ese mismo numeral y el ya citado artículo 26 de la LZMT.


En razón de lo dicho hasta el momento, es claro que la planificación del territorio a nivel local en la zona marítimo-terrestre es una potestad pública establecida por ley, independientemente del ente u órgano al que la ley atribuya la competencia para elaborar y aprobar los respectivos planes reguladores.(…)”.


 


De lo anterior se desprende claramente, que la concesión se debe otorgar previa existencia de un plan regulador costero, ya que el desarrollo urbano en esta zona debe ajustarse a los lineamientos y recomendaciones de todas las instituciones intervinientes en el proceso. (En este sentido ver pronunciamiento OJ 077-04, OJ 130-04, OJ 120-05).


Aunado a lo anterior, es necesario que se cumplan con los demás requisitos que la ley 6043 y su reglamento establecen para el otorgamiento de concesiones. Tal es el caso del amojonamiento de la zona marítimo terrestre.


El artículo 62 del Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, establece que “No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública”. En este sentido en el dictamen C-285-2001 del 11 de octubre del 2001 se dijo:


(…) Esta demarcatoria tiene su importancia, ya que, según el artículo 62 del mismo Reglamento, "no se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública".


Como se ve, la demarcatoria o amojonamiento que realiza el Instituto Geográfico Nacional tiene por finalidad deslindar ambos sectores de la zona marítimo terrestre: la zona pública y la zona restringida, de tal forma que exista una certeza en el sitio de hasta dónde llega la franja destinada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas (zona pública, artículos 20 y siguientes de la Ley No. 6043) y hasta dónde el área correspondiente al otorgamiento de concesiones (zona restringida, artículos 39 y siguientes ibid).(…).


            Así las cosas, previo a otorgar la concesión, se debe contar tanto con la demarcación respectiva y el plan regulador costero, como con los reglamentos de planificación urbana, del sector en el cual se ubicara la infraestructura educativa, ya que esta obligación de panificación es una competencia constitucionalmente otorgada a las Municipalidades (ver dictamen C-037-2015- C 022-2015)


 


Aunado a todo lo anterior es necesario indicar que esta Procuraduría, en el dictamen C-046-2012 del 22 de febrero de 2012, se ha referido al tema de la construcción de infraestructura educativa en la zona marítimo terrestre, ante las interrogantes planteadas por el entonces Ministro de Educación Pública sobre la construcción de infraestructura educativa en la zona marítimo terrestre, concluyó lo siguiente:


 


“… 1. No es posible la construcción de infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo terrestre al amparo de un permiso de uso de dominio público otorgado por la municipalidad respectiva a favor del ente que la construya.


2. Tampoco puede permitirse dicha construcción con base en lo dispuesto por el artículo 62 del Código Municipal por ser la zona marítimo terrestre parte del patrimonio nacional y no del municipal, que es al que se refiere el citado numeral…”


3. El transitorio VIII de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, no establece el arrendamiento como figura contractual por medio de la cual las municipalidades pueden permitir a las Juntas de Educación el uso de terrenos en la zona restringida para la construcción de infraestructura educativa.


Dicho criterio analizó, entre otros aspectos, que corresponde a las municipalidades, otorgar las concesiones en esta zona y que es requisito para su otorgamiento, la previa adopción de un plan regulador costero que  planifique el desarrollo de la zona y se determinen los distintos usos permitidos con fundamento en el artículo 38, de la Ley de Zona Marítimo Terrestre.


 


 


Conclusión


 


Este órgano asesor no tiene objeción en cuanto al otorgamiento de concesión a la Junta Administrativa de Talamanca por un plazo de noventa y nueve años prorrogables, siempre que cumpla con el procedimiento establecido en la Ley 6043 y su reglamento, específicamente con la previa aprobación de un plan regulador costero y el amojonamiento de la zona marítimo terrestre.


 


Sin otro particular,


 


 


 


 


Lic. Jonathan Bonilla Córdoba


Procurador Notario del Estado.


 


JUV/amuv