11 de mayo de 2015

C-110-2015

 

Señor

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AL-DRLE-OFI-0305-2015, del 24 de marzo de 2015, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por el Directorio Legislativo en el artículo 16, de su sesión ordinaria n.° 049-2015, del 17 de marzo de 2015. 

 

En el acuerdo mencionado, el Directorio Legislativo decidió “Solicitar a la Procuraduría General de la República que, a la brevedad posible, emita su criterio con respecto a la viabilidad de aplicar el Programa de Movilidad Laboral a funcionarios de la Asamblea Legislativa que ocupan puestos de jefatura y que expresamente lo requirieron”.

 

Señala el acuerdo que existen criterios contrapuestos sobre la procedencia de aplicar la movilidad laboral en tales circunstancias, criterios que fueron emitidos por la División Legislativa y por el Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea. 

 

 

I.                   Criterio de la División Legislativa y del Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea, sobre el tema en consulta

 

Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio AL-DVLE-OFI-0023-2015, del 2 de marzo de 2015, emitido por la División Legislativa de la Asamblea.  Ese oficio indica, en lo que interesa, que luego de haber estudiado con detenimiento los 1835 folios que componen el expediente legislativo n.° 9853 −mediante el cual se tramitó la ley n.° 6955 de 24 de febrero de 1984, “Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público”− es posible afirmar que la intención del Poder Ejecutivo, en el proyecto de ley original, era utilizar la movilidad laboral para eliminar plazas de funcionarios públicos que no fueran de jefatura.  Afirma que posteriormente se suprimió del proyecto de ley el artículo 14 original, según el cual, no podía aplicarse la movilidad laboral a los puestos de jefatura.  Sostiene que ello evidencia que sí es viable aplicar la movilidad laboral a ese tipo de puestos y que los legisladores del momento tenían clara esa posibilidad.   Señala que para solventar la necesidad que subsiste después de aplicar la movilidad laboral a una jefatura, pueden utilizarse varios caminos, como la reasignación, el traslado de jefaturas, o subsumir varios grupos de trabajo a una misma jefatura.  Manifiesta que si bien el artículo 8 del decreto ejecutivo n.° 15656-H de 10 de setiembre de 1984 (mediante el cual se reglamentó el Título Segundo de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público), establece que no es posible autorizar la movilidad laboral a puestos que por su naturaleza sean imprescindibles para la continuidad del servicio, ese artículo no es aplicable a la Asamblea Legislativa, pues de su mismo texto se extrae que va dirigido a ministerios, instituciones y empresas del Estado, categorías de las cuales no forma parte la Asamblea Legislativa.

 

También se nos envió, junto con la consulta, una copia del oficio AL-DALE-PRO-0099-2015, del 11 de marzo de 2015, por medio del cual el Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa se pronunció sobre el punto que aquí interesa.  En ese estudio se indicó que es posible aplicar la movilidad laboral a puestos de jefatura solamente si la jefatura no es imprescindible para el buen funcionamiento y continuidad de las labores y si su eliminación no afecta la orientación y supervisión del personal subalterno.  Lo anterior bajo el entendido de que no se podrá aplicar ni la reasignación, ni el recargo de funciones, ni el traslado de ningún otro funcionario para que ejerza las funciones de esa plaza, la cual deberá ser eliminada del presupuesto institucional.

 

De la lectura de los dos estudios reseñados anteriormente, es posible constatar que ambos admiten la posibilidad de aplicar la movilidad laboral a puestos de jefatura, pero discrepan en cuanto a la posibilidad de que la jefatura, como tal, subsista luego de aplicar la movilidad.  En ese sentido, la División Legislativa sostiene que sí es posible que otra persona realice esas funciones, para lo cual puede acceder al puesto por medio de reasignaciones, traslados, o subsumiendo varios grupos de trabajo a una misma jefatura; mientras que para el Departamento de Asesoría Legal, aprobar la movilidad laboral a un puesto de jefatura supone la eliminación de ese puesto de la estructura organizativa, por lo que la Administración, antes de aprobar la movilidad laboral, debe cerciorarse de que el puesto no es imprescindible.

 

 

II.                Criterio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y de la Dirección General del Servicio Civil

 

Con la finalidad de tener mayores elementos de juicio para atender la consulta, esta Procuraduría decidió conferir audiencia sobre el tema a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y a la Dirección General de Servicio Civil, órganos a los cuales se les remitió copia tanto de la consulta, como de los oficios AL-DVLE-OFI-0023-2015, y AL-DALE-PRO-0099-2015 citados.

 

La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria se refirió al tema mediante su oficio STAP-0566-2015 del 16 de abril de 2015.  En dicho oficio indicó, en lo que interesa, que ese órgano ha mantenido la posición de que “… no hay posibilidad de aplicar la figura de la reasignación a una plaza suprimida por movilidad laboral, conforme a lo establecido en la referida Ley No. 6955…”.  Agregó que en algún momento, el Poder Ejecutivo intentó abrir esa posibilidad mediante la emisión del decreto n.° 21413 de 7 de julio de 1992, el cual modificó el n.° 20720 del 6 de setiembre de 1991.  A raíz de esa modificación se permitía “… que se hiciera una especie de intercambio entre la plaza de la persona que se acoge a la movilidad laboral y el puesto del funcionario que producto de la reasignación ocuparía dicha plaza…”.  Sostiene que esa posibilidad quedó suprimida del ordenamiento jurídico al derogarse el decreto n.° 20720 mencionado.  Dicho estudio concluye en que “… al menos en el ámbito del Poder Ejecutivo, se considera que la Ley No. 6955 no permite a los jerarcas aprobar la movilidad laboral voluntaria a personas que se desempeñen en puestos de jefatura, y es por tal motivo, que se buscó una solución a dicha limitante que no estuviera contrapuesta al precepto legal, cuya interpretación restrictiva es la misma que sostiene la Procuraduría General de la República”.

 

La Dirección General de Servicio Civil nos remitió su postura mediante el oficio DG-250-2015 del 21 de abril de 2015.  Luego de algunas consideraciones generales sobre la necesaria sujeción de los funcionarios públicos al principio de legalidad, así como a los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad, esa Dirección indicó lo siguiente: “a) La Administración Pública tiene la potestad de aplicar movilidad a cualquier funcionario siempre que exista anuencia por parte del mismo, y este se encuentre en propiedad y sin causa pendiente de despido; b) Que el funcionario que se acoja a este instituto no puede reingresar a la Administración Pública como un todo (Ampliada), en un plazo de siete años a partir de su salida efectiva, y que la plaza que ocupaba, mediante el procedimiento descrito en la norma, desaparece para que surta el efecto que se pretende;  c) Que la plaza que se pretende eliminar no sea imprescindible para la correcta administración de la institución, independientemente de la misma, toda vez que impera el principio de máxima eficiencia de la Administración Pública; d) Que una vez desaparecida la plaza bajo los elementos antes descritos, se debe comunicar a la Autoridad Presupuestaria para que la misma proceda como en derecho corresponde”. 

 

 

III.             Antecedentes relacionados con la improcedencia de autorizar la movilidad laboral con respecto a puestos considerados imprescindibles

 

            Por la relación directa que tiene con el tema en consulta, debemos indicar que ésta Procuraduría se ha pronunciado en otras ocasiones sobre la improcedencia de aplicar la movilidad laboral a puestos que se estimen imprescindibles. 

 

Así, en nuestra OJ-132-2001 del 20 de setiembre de 2001, dirigida a la Asamblea Legislativa, señalamos que la utilización de la figura de la movilidad laboral es inviable cuando la Administración considere que los puestos afectados son imprescindibles para su funcionamiento:

 

“… si bien esta Procuraduría no cuenta con todos los elementos de juicio requeridos para determinar con precisión el carácter imprescindible de esos puestos [se refiere al puesto de Subdirector del Departamento de Informática, al de Subdirector del Departamento Legal, al de Director del Departamento de Proveeduría, al de Director del Departamento Financiero y al de Director de la División Legislativa], ello se desprende de sus propias características (su alto nivel, así como la especialidad de las funciones que les son inherentes). Y lo anterior también debe presumirse por la imperiosa necesidad que surgió en la institución patronal de seguir contando con tales funciones, lo que la obligó −según se expresa en la consulta− a recurrir al recargo o, en su caso, a la reasignación de una plaza ocupada por otro servidor, para que las funciones de los puestos suprimidos continuaran siendo cumplidas por alguien.

Definitivamente, en los casos de los puestos de directores y subdirectores sometidos en consulta, aunque este sea un concepto indeterminado y muy relativo, es evidente su carácter "imprescindible" para el buen funcionamiento y continuidad de las labores legislativas. Resulta del todo lógico que un departamento, cualquiera que sea, no puede cumplir sus funciones en forma debida, sin un órgano de dirección que tiene a su cargo labores de orientación y manejo del personal subalterno.

Así las cosas, acudir a una reasignación o recargo de funciones para no dejar sin dirección o jefatura (acéfalos) los repartos administrativos afectados, supone apartarse del objeto fundamental de la referida Ley N° 6955 −contención del gasto público mediante la reducción del cuerpo funcionarial del Estado y sus instituciones−; igualmente, la reasignación implica un aumento en los gastos a cargo del erario”.

           

Luego, recientemente, en nuestra OJ-013-2015 del 12 de febrero de 2015, reiteramos que “… de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, la aplicación de la movilidad laboral supone, por una parte, que el puesto respectivo no sea imprescindible para el funcionamiento de la organización; y, por otra, la eliminación del puesto cuyo titular decidió acogerse a la figura.”

 

La Contraloría General de la República ha mantenido esa misma posición desde hace muchos años.  Por ejemplo en su oficio 11233 del 9 de setiembre de 1992, ante una consulta relacionada con la posibilidad de cancelar un sobresueldo, por recargo de funciones, a un servidor al cual se le asignaron las tareas de un puesto que fue eliminado por movilidad laboral, ese Órgano Contralor dejó clara la improcedencia de aplicar la movilidad laboral en puestos considerados imprescindibles:

 

“… la Ley N° 6955 de 24 de febrero de 1984, Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público estableció en su artículo 28 que las plazas que quedaren vacantes por acogerse la persona a la movilidad laboral, deben ser eliminadas; es por ello que el artículo 8 del Decreto Ejecutivo N° 15656-H (Reglamento al Título Segundo de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público) de 10 de setiembre de 1984 preceptúa, en el inciso 1), que no podrá aplicarse este programa cuando el puesto por su naturaleza sea de carácter imprescindible para el buen desempeño de la Institución.

De ahí que fue un error de la Administración haber permitido que el Auditor de la DESAF se acogiera a la movilidad laboral, pues al hacerlo perdió dicha plaza.  En consecuencia no es posible pagar a la Licda. (…) el recargo de funciones de una plaza inexistente.

No obstante lo anterior, la Licda. (…) ejerció las funciones propias del puesto de Auditor General, actuando de buena fe, con fundamento en una designación hecha por el Ministro del ramo, por lo cual, es el criterio de este Órgano Contralor que se le deben remunerar los servicios prestados pues de lo contrario existiría un enriquecimiento sin causa de parte de la Administración”.

 

Posteriormente, la Contraloría General de la República, en un oficio remitido precisamente a la Asamblea Legislativa, explicó de manera clara las razones por las cuales no es posible autorizar la movilidad laboral en puestos que se estimen imprescindibles.  Nos referimos al oficio 10306-95 (2178-DAJ-95) del 18 de agosto de 1995, el cual indica lo siguiente:

 

“… corresponde a la Administración que ofrece o acepta el   pago   de  prestaciones   legales,  bajo  criterios   de discrecionalidad  y  tomando  en  consideración  aspectos  de conveniencia  y  oportunidad, el definir en qué  casos  puede proceder  de esa manera, aceptando entonces, la renuncia  del servidor para acogerse al beneficio allí establecido.

Pero  debemos  indicar  al   respecto  que  la Administración  no podrá ofrecer tal pago si el puesto de que se  trata  resulta "imprescindible" dentro de  la  estructura orgánica  de la entidad, en relación con el normal desarrollo de las actividades administrativas.

Es  por  esta  razón  que el  artículo  8  del Reglamento  al Título Segundo de esta Ley, Decreto  Ejecutivo Nº  15656‑H  del 10 de setiembre de 1984, dispone que  no  se podrá  ofrecer  el  pago  de  las  prestaciones  legales  que establece el numeral 25 de la LEFSP:

"...en aquellos casos en que:

1)  El  puesto  por naturaleza de su  función,  sea imprescindible  para la continuidad del servicio  y el  normal  desarrollo  de   las  actividades   del ministerio, institución o empresa" (El destacado es nuestro).

Esta  prohibición  entratándose   de   puestos imprescindibles  o  esenciales  para la buena  marcha  de  la Administración  Pública  de  que se trate, tiene  su  asidero legal  en  lo  prescrito por el numeral 28 de la  LEFSP (…)

Al establecer  el  artículo 28 de la  Ley  en forma clara y tajante que las plazas que resulten vacantes en virtud  de lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley, "deberán ser  eliminadas  del presupuesto respectivo...", lo  cual  es reiterado  por  el numeral 11 Reglamentario, se justifica  la restricción  contenida en el artículo 8 de este último cuerpo normativo  en tanto no resultaría oportuno y conveniente para la  Administración  Pública,  que plazas  de  esa  naturaleza desaparezcan  de  su estructura organizativa, si con ello  se altera  el  normal  funcionamiento y por  ende,  el  servicio público que debe satisfacer.

Ahora   bien,  corresponde  a  la   respectiva Administración, definir si una determinada plaza se clasifica como prescindible o no, ya que la consecuencia de proceder al pago  de prestaciones, previa renuncia del servidor es,  como ya  se determinó, la eliminación del presupuesto  respectivo, de  la plaza o plazas que queden vacantes de conformidad  con lo  dispuesto  en  el  artículo  28 de  la  LEFSP  y  11  del Reglamento.   Entratándose  de  los poderes  del  Estado,  la eliminación  del  presupuesto de la plaza o plazas,  se  hará según  el  mecanismo legal correspondiente, debiendo en  todo caso,  informar a la Autoridad Presupuestaria de aquellas que eliminen de sus presupuestos.

Lo  anterior es así, porque el artículo 25  de la Ley dispone que "Los poderes del Estado, las instituciones y  las  empresas  públicas  podrán ofrecer  el  pago  de  sus prestaciones   legales   a  los    servidores   que   estimen conveniente...  (El subrayado es a propósito), lo que implica que  esa  estimación  debe ser el resultado de  una  sopesada valoración que tiene que hacer la Entidad acerca de los pro y contras de aceptar la renuncia y de la consecuente pérdida de la  respectiva plaza, en relación con el cumplimiento del fin público  que  debe satisfacer la Administración como tal,  lo que a no dudarlo es una responsabilidad única y exclusiva del Ente Público. (…)           

En  efecto, una plaza puede quedar vacante por situaciones  ajenas  a  la Administración, en las  cuales  la eliminación  de  la  plaza  vendría a  perjudicar  su  normal funcionamiento.   Como la situación es ajena al ente,  lógico es que se haya previsto un rango de flexibilidad, para que, a solicitud   de   la   entidad    interesada,   la   Autoridad Presupuestaria,  analice el caso y determine si la plaza debe ocuparse nuevamente.

Sin embargo, la hipótesis difiere radicalmente cuando  la  vacante  se da por aplicación  de  la  "movilidad laboral"  que  venimos comentando, porque como  hemos  dejado claramente  sentado líneas arriba, en estos casos el peso  de la  responsabilidad en la aplicación de lo establecido por el numeral   25   de  la  LEFSP,  es  sólo  de   la   respectiva Administración,  quien  es la que conoce desde antes, que  al aceptar la renuncia de un funcionario en esas condiciones, se provoca,  indefectiblemente, la eliminación de la  respectiva plaza, sin que haya forma alguna de recuperar la misma”.

 

Si bien es cierto, los oficios de la Contraloría General de la República a los que se ha hecho referencia no son recientes, no tenemos noticia de que ese órgano haya modificado la posición asumida en ellos en cuanto al punto que aquí interesa.

 

 

IV.             Concretamente, sobre la posibilidad de aplicar la movilidad laboral a puestos de jefatura

 

            Antes de abordar el tema concreto sobre el cual se nos consulta, debemos indicar que esta Procuraduría no se ha pronunciado antes sobre la procedencia de aplicar la movilidad laboral a puestos de jefatura.  Lo que sí hemos sostenido, como quedó de manifiesto en el apartado anterior, es que la normativa que rige la figura no permite aplicarla a puestos considerados imprescindibles.

 

            Aclarado lo anterior, y con la finalidad de tener más claridad en el tratamiento del tema en consulta, conviene transcribir los artículos 25 y 28 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, n.° 6955 de 24 de febrero de 1984, así como el artículo 8 del “Reglamento al Título Segundo de la Ley de Equilibrio Financiero”, emitido mediante el decreto ejecutivo n.° 15656-H de 10 de setiembre de 1984.  Esas normas disponen lo siguiente:

 

“Artículo 25.- La Administración Pública, centralizada y descentralizada, y las empresas públicas podrán ofrecer el pago de sus prestaciones más una bonificación a los servidores que ellas estimen conveniente, si estos están de acuerdo y renuncian para dedicarse a actividades ajenas al sector público.

Esta bonificación se limitará a los términos y condiciones que se señalan a continuación:

a) Para pagar el auxilio de cesantía, se reconocerán los años de servicio laborado en forma continua e ininterrumpida, hasta un máximo de doce. Este incentivo será una excepción a las reglas para calcular el auxilio de cesantía.

b) Adicionalmente al reconocimiento que se realice por años de servicio, podrá otorgarse a cada servidor un incentivo adicional hasta de cuatro mensualidades del salario promedio de los últimos seis (6) meses efectivamente laborados”.

“Artículo 28.- Las plazas que quedaren vacantes por el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 22, 24 y 25 de la presente ley, deberán ser eliminados del presupuesto respectivo. Los órganos del Estado y las instituciones públicas deberán suministrar a la Autoridad Presupuestaria la información que ésta les solicite, para controlar el cumplimiento de lo que dispone el presente artículo, e informarán a ésta de las plazas que eliminen de sus presupuestos”.

“Artículo 8º.- Los ministerios, institucionales (sic.) y empresas del Estado no podrán actuar de conformidad con lo que estipula el artículo 25 de la ley, en aquellos, casos en que:

1) El puesto por naturaleza de su función sea imprescindible para la continuidad del servicio y el normal desarrollo de las actividades del ministerio, institución o empresa.

2) El funcionario respecto al cual se haya ejecutado resolución administrativa, que tenga por demostrada la existencia de una causa justa de despido”.

 

            Al no preverse en las normas transcritas restricción alguna al respecto, considera esta Procuraduría que sí es posible aprobar la movilidad laboral a puestos de jefatura, siempre que a juicio de la Administración –y luego del análisis que necesariamente deberá hacerse en cada caso− se determine que esos puestos son prescindibles, de manera tal que puedan desaparecer de la estructura orgánica de la institución o del órgano respectivo, sin que ello afecte la continuidad del servicio, ni el normal desarrollo de las actividades que le han sido encomendadas.

 

En el oficio AL-DVLE-OFI-0023-2015 que se nos remitió junto con la consulta, se indica que de la lectura del expediente legislativo n.° 9853 −mediante el cual se tramitó la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público− se desprende que la intención del Poder Ejecutivo, en el proyecto de ley original, era utilizar la movilidad laboral para eliminar plazas de funcionarios públicos que no fueran de jefatura, situación que varió durante el trámite legislativo, al suprimirse del proyecto el artículo 14 original, que era el que disponía que no podía aplicarse la movilidad laboral a los puestos de jefatura. 

 

Con respecto a lo anterior, debemos indicar que el proyecto de ley propuesto por el Poder Ejecutivo, en lo que interesa, regulaba el tema de la movilidad laboral en los siguientes términos:

 

“Artículo 11.- Los Poderes del Estado, las instituciones y empresas públicas podrán ofrecer a los servidores que estimen conveniente el pago de sus prestaciones legales, si estos renuncian a sus cargos para dedicarse a actividades en el sector privado”.

“Artículo 14.- Las plazas que queden vacantes por el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 8 y 11 de la presente ley deberán ser eliminadas del presupuesto respectivo. Se exceptúan de esta disposición los casos de plazas que, a criterio de la Autoridad Presupuestaria y con la asesoría de la Dirección General de Servicio Civil, sean de puestos de jefatura.  Los órganos del Estado y las instituciones públicas deberán suministrar a la Autoridad Presupuestaria la información que ésta les solicite para controlar el cumplimiento de lo que dispone el presente artículo, e informarán a ésta de las plazas que eliminen de sus presupuestos.” (El subrayado es nuestro).

 

            Luego de la discusión legislativa se aprobó la movilidad laboral con las siguientes características:

 

“Artículo 25.- Los poderes del Estado, las instituciones y las empresas públicas podrán ofrecer el pago de sus prestaciones a los servidores que estimen conveniente, si éstos están de acuerdo y renuncian  a sus cargos para dedicarse a actividades ajenas al sector público”.

“Artículo 28.- Las plazas que quedaren vacantes por el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 22, 24 y 25 de la presente ley, deberán ser eliminados del presupuesto respectivo. Los órganos del Estado y las instituciones públicas deberán suministrar a la Autoridad Presupuestaria la información que ésta les solicite, para controlar el cumplimiento de lo que dispone el presente artículo, e informarán a ésta de las plazas que eliminen de sus presupuestos”.

 

Nótese que ni en el proyecto de ley original, ni en el texto legislativo aprobado, se prohibía aplicar la movilidad laboral a los puestos de jefatura.  El único cambio importante entre el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo y el texto aprobado, para lo que aquí se analiza, es que se suprimió del artículo 14 del proyecto (el cual terminó siendo el 28 de la ley) la frase que permitía eximir a los puestos de jefatura de ser eliminados como producto de la movilidad laboral.

 

Esa situación, lejos de evidenciar que la intención del legislador era que los puestos de jefatura no se suprimieran cuando su titular decidiera acogerse a la movilidad laboral, demuestra todo lo contrario, pues la excepción que en ese sentido estaba prevista en el proyecto original se eliminó.

 

Por otra parte, si bien durante el trámite legislativo se discutió si una vez aplicada la movilidad laboral era posible ocupar nuevamente el puesto de la persona que decidió acogerse a la figura, ya fuere por medio de reasignación, o del ascenso de otra persona, también lo es que la ley no se refirió a esa posibilidad, sino que, por el contrario, indicó expresamente que “Las plazas que quedaren vacantes por el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 22, 24 y 25 de la presente ley, deberán ser eliminados del presupuesto respectivo”.

 

Lo anterior fue reforzado por el reglamento ejecutivo, cuya función, como se sabe, es precisar los alcances de la ley que ejecuta.  Así, el artículo 8 del decreto n.° 15656-H citado, dispone que no es posible aprobar la movilidad laboral cuando el puesto, por la naturaleza de su función, sea imprescindible para la continuidad del servicio y para el normal desarrollo de las actividades.   Evidentemente, ese requisito carecería de sentido si el puesto afectado por la movilidad laboral fuera posteriormente ocupado por otra persona.

 

Señala el oficio AL-DVLE-OFI-0023-2015 al que hemos hecho alusión, que el artículo 8 del decreto n.° 15656-H mencionado no es aplicable a la Asamblea Legislativa, pues de su mismo texto se comprueba que va dirigido a ministerios, instituciones y empresas del Estado, categorías de las cuales no forma parte la Asamblea Legislativa.

 

Al respecto, debemos indicar que el término “institución pública” tiene un significado técnico preciso, que hace referencia a entes públicos y que excluye a los órganos del Estado; sin embargo, con frecuencia, ese término es utilizado en sentido amplio, para hacer alusión indistinta a órganos o a entes públicos.  Esto último, a nuestro juicio, es lo que ocurre con la referencia al término hecha en el artículo 8 del decreto n.° 15656-H citado.

 

En punto a lo anterior, cabe resaltar que ni siquiera la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (reglamentada por la norma que aquí se analiza) utilizó el término “institución” en sentido restringido.  Esa situación fue puesta de manifiesto por esta Procuraduría en nuestro dictamen C-046-96 del 15 de marzo de 1996, el cual, luego de analizar las normas legales que regulan la movilidad laboral indicó que “… no puede concluirse que el término instituciones está utilizado en su acepción técnica”. 

 

Ciertamente –como se afirma en el oficio AL-DVLE-OFI-0023-2015− en ese mismo dictamen esta Procuraduría hizo referencia al alcance técnico del término instituciones, e indicó que “… por instituciones debe entenderse un ente público, lo que implica que el concepto no se refiere a órganos.  Por consiguiente, no se aplica a los órganos estatales, los cuales están incluidos dentro del concepto Poderes del Estado”; sin embargo, esa precisión se hizo justamente para reafirmar que la ley no utilizó el término “instituciones” en sentido técnico.

 

En todo caso, no existe razón alguna para interpretar que los requisitos para aprobar la movilidad laboral previstos en el artículo 8 del decreto n.° 15656-H mencionado, son aplicables a toda la Administración Pública, excepto a la Asamblea Legislativa. 

 

 

V.                Conclusión

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                  Sí es posible aplicar la movilidad laboral a puestos de jefatura, siempre que a juicio de la Administración –y luego del análisis que necesariamente deberá hacerse en cada caso− se determine que esos puestos son prescindibles, de manera tal que puedan desaparecer de la estructura orgánica de la institución o del órgano respectivo, sin que ello afecte la continuidad del servicio, ni el normal desarrollo de las actividades que le han sido encomendadas.

 

2.                  En caso de que se aplique la movilidad laboral a un puesto de jefatura, la Administración no podrá designar a otra persona (utilizando figuras como la reasignación, el ascenso, o el traslado) para que realice las mismas funciones del puesto afectado por la movilidad laboral, pues ello acreditaría que el puesto era imprescindible.

 

Cordialmente;

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

JCMM/Kjm

 

c.             Dr. Roberto Jiménez Gómez, Director Ejecutivo, Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

                Lic. Hernán A. Rojas Angulo, MBA, Director General de Servicio Civil