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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 474
 
  Dictamen : 474 del 19/12/2014   

19 de diciembre del 2014


C-474-2014


 


Señora


Rosiris Arce Abarca


Asistente Administrativa


Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela


(FEDOMA)


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio FEDOMA-146-2013 de fecha 18 de julio de 2013, por medio del cual se solicita el criterio de este Órgano Asesor acerca del pago de anualidades a los alcaldes. Dicha consulta se refiere puntualmente al caso de la alcaldesa de la Municipalidad de San Pablo de Heredia, señora Aracely Salas Eduarte.


          Antes de referirnos a la consulta planteada, nos permitimos ofrecer las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente criterio, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial, que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.


 


I.       LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD


 


            De manera preliminar, es necesario indicar que, vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de gran importancia reseñar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.


Las citadas normas disponen literalmente que:


“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.


“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.


            Así las cosas, se extrae que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.


            En este sentido, es evidente que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indica:


 


“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.


La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003). En este mismo sentido, puede consultarse lo dispuesto por esta Procuraduría General mediante el pronunciamiento C-203-2005 del 25 de mayo del 2005.


            Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes consideraciones:


3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’ (C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011, C-162-2012 del 28 de junio del 2012, C-147-2013 del 5 de agosto del 2013 y C-371-2014 del 31 de octubre del 2014).


Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que ésta se refiere a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio, ya que tiene la particularidad de que ha sido presentada con el fin de someter a nuestro conocimiento la situación específica de la alcaldesa de la Municipalidad de San Pablo de Heredia, señora Aracely Salas Eduarte.


            En caso de que este Órgano Asesor se pronunciara bajo ese pedimento, nos veríamos obligados a emitir un criterio de carácter vinculante por medio del cual estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en su labor correspondiente, cuando se trata de una cuestión que debe ser analizada propiamente por la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela y no por esta Procuraduría General.


            En este sentido, debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.


            Por otra parte, en cuanto al requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como “un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).


            Así las cosas, la intención de acompañar la consulta que formula el jerarca del respectivo criterio legal, tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y que aún así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro pronunciamiento, a fin de que el asunto de que se trate sea dilucidado de manera vinculante, requisito que no satisface la gestión que aquí nos ocupa.


            Es decir, el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución (criterio reiterado, entre otros, mediante los dictámenes C-419-2008 del 24 de noviembre del 2008, C-279-2009 del 13 de octubre del 2009, C-220-2010 del 5 de noviembre del 2010, C-124-2013 del 4 de julio del 2013 y C-394-2014 del 18 de noviembre del 2014).


            En consecuencia, dado que la consulta no viene acompañada del respectivo criterio legal, igualmente estamos ante el incumplimiento de uno de los requisitos de admisibilidad que nos impide verter el pronunciamiento de fondo solicitado.


            Sobre este último aspecto, nos permitimos reiterar lo que ya habíamos señalado a esa federación en nuestro dictamen C-372-2014 de fecha 31 de octubre del 2014, en el sentido de que esta Procuraduría le ha venido previniendo  en varias ocasiones la necesidad de que esa entidad cuente con un cuerpo legal adecuado que le permita desarrollar sus actividades con la asesoría legal que en ciertos casos el propio ordenamiento jurídico exige, como lo es precisamente el trámite de consultas ante este Despacho.


            En virtud de lo expuesto, nos vemos imposibilitados de emitir el criterio solicitado, toda vez que no se ha cumplido con los requisitos de admisibilidad exigidos por el ordenamiento jurídico.


 


II. ANTECEDENTES SOBRE LA CONSULTA FORMULADA


            Sin perjuicio de todo lo indicado hasta el momento, y en un afán de colaborar con la Administración, a continuación se procede a destacar algunos antecedentes que ya forman parte de la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General sobre el asunto de su interés.


            Sobre el tema del pago de anualidades a los alcaldes municipales, este Órgano Superior Consultivo ha indicado:


“(…) I.         SOBRE EL PAGO DE ANUALIDADES A LOS ALCALDES MUNICIPALES


 


1) Criterios externados por la Procuraduría respecto al tema:


 


En múltiples ocasiones este Órgano Consultivo se ha pronunciado respecto a la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales, indicando que dichos funcionarios tienen un carácter gerencial “sui generis”, en razón del cual no se encuentran sujetos al régimen salarial de los funcionarios públicos comunes y que a estos se les aplica el régimen establecido en el artículo 20 del Código Municipal.


 


         Respecto a las características especiales de los cargos gerenciales, dentro de los cuales se encuentra el caso de alcalde municipal, la Sala Constitucional ha indicado:


 


"A pesar de lo que se ha dicho antes, la Sala sí ha tenido ya ocasión de fijar su opinión acerca de si la ubicación de un funcionario público en el nivel gerencial es un elemento idóneo para justificar una regla de trato diferenciado en materia de organización y condiciones del trabajo (respecto de los funcionarios que se encuentran en niveles inferiores de la estructura administrativa). Así, en la resolución No. 564-I-94 de las catorce horas con cuatro minutos del nueve de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, expresó lo que sigue:


"II.-Para la resolución de este caso, resulta de mucha importancia destacar la abundante jurisprudencia -judicial y administrativa- vertida, en el sentido de que los funcionarios ubicados en el "nivel gerencial" de las instituciones autónomas son considerados representantes del patrono -el Estado- y en tal concepto, obligan a éste en sus relaciones con los servidores del ente, de tal modo que los incrementos salariales acordados para los empleados no pueden disfrutarlos y su estipendio, en consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un procedimiento distinto de aquellos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Nº 2308-95 de las 16:03 Hrs. del 9 de enero de 1995).


 


     Tomando en consideración las características “sui generis” del cargo de alcalde municipal, esta Procuraduría en el Dictamen C- 276-98 del 18 de diciembre de 1998, expresó lo siguiente:


 


"Con la entrada en vigencia de la Ley Nº 7794 (nuevo Código Municipal), se le denominó "alcalde municipal" al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. Dicho funcionario, efectivamente, vino a sustituir al anterior ejecutivo municipal, con algunas innovaciones en el régimen jurídico aplicable, fundamentalmente en lo tocante al sistema de elección y de destitución. Al igual que el anterior ejecutivo municipal, se trata de un funcionario de nombramiento de plazo fijo que puede ser reelecto, excluido además del régimen de carrera administrativa municipal, que regula las relaciones de empleo entre los servidores y la administración municipal. Se trata entonces de un funcionario con características especiales cuyas atribuciones y obligaciones están debidamente establecidas en la ley. En este sentido, es posible adjudicarle a dicho funcionario, dada la especial naturaleza que también se le asignó en la mueva legislación municipal, la observancia de las consideraciones que tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa habían señalado para el caso del anterior ejecutivo municipal.


 


Es claro, de conformidad con la jurisprudencia Constitucional anteriormente transcrita, que funcionarios con la especial naturaleza que cobijaba al anterior ejecutivo municipal, así como al actual alcalde municipal, (denominados de "nivel gerencial" y de carácter "sui generis") se encuentran en condiciones distintas de las que les son propias al común de los servidores. Por ello, la Sala admite en esos casos, exceptuarlos de las regulaciones y garantías que protegen al resto de los servidores, justificando un "trato diferenciado en materia de organización y condiciones de trabajo", respecto del servidor ordinario.”


 


         En esa misma línea y específicamente respecto a la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales, hemos indicado:


 


"El Capítulo II del nuevo Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998 regula en los artículos 14 a 20 la figura del Alcalde Municipal, actual denominación dada al anterior Ejecutivo Municipal.


 


Por disposición del numeral 14, el Alcalde Municipal es el mismo funcionario ejecutivo previsto en el numeral 169 constitucional, con la diferencia de que su nombramiento en el cargo público será de elección popular (Artículo 12), lo que ocurrirá a partir del año 2002. Igualmente, ostenta la representación legal de la respectiva municipalidad (Artículo 17, inciso n). Su nombramiento será por cuatro años, podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables.


 


El artículo 20 define al Alcalde Municipal como "un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará", de acuerdo con cada presupuesto ordinario municipal, a la tabla salarial creada por ese mismo numeral, remuneración que podrá incrementarse en un diez por ciento anual.


 


Asimismo se dispuso que estarían sujetos al régimen de dedicación exclusiva, calculado sobre el salario base y la condición profesional de cada alcalde. (…)


 


A partir del año 2002, dicho funcionario será nombrado por elección popular y por un período o plazo fijo igualmente de cuatro años, pudiendo ser reelegido por otro plazo igual. Asimismo, se trata de un funcionario público excluido del Régimen de Servicio Civil. (Ese período da inicio el primer lunes del mes de febrero de 2003). Asimismo, se trata de un funcionario público excluido del Régimen de Servicio Civil."


 


(…)


 


Finalmente, y mediante pronunciamiento 0J-021-2003 se ratificaron las anteriores consideraciones y se concluyó que no es posible el reconocimiento de aumentos anuales para los Alcaldes Municipales. En esta oportunidad se manifestó:


 


"Fundamentalmente en lo que interesa a este estudio, son varias las hipótesis que se extraen de la norma transcrita, por virtud de los cuales se define el salario que podría devengar un Alcalde, a saber:


 


1.-     En primer lugar, la norma establece que el salario del Alcalde se ajustará dentro de los cánones presupuestarios establecidos allí, por lo que éstos supuestos no merecen mayor análisis. El texto es categórico en predeterminar la base salarial que correspondería aplicarse al Alcalde, según se encauce en alguno de los renglones taxativamente presentados en la tabla, lo que no suscita duda en cuanto a su normativización en la práctica.


 


2.-     Obtenido el rango salarial correspondiente, según la tabla que dicha norma presenta, se acota en el siguiente párrafo que anualmente se podrá aumentar hasta en un 10% el salario del Alcalde cuando se presenten las mismas condiciones para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos, según lo dispone el artículo 30 Ibídem; que dicho sea de paso observar, esta disposición fue reformada mediante Ley Número 7888 de 29 de junio de 1999. (…)


 


Queda claro de lo transcrito, en relación con el numeral 20 de análisis, que tal aumento no sólo constituye una potestad del Concejo para otorgarlo, sino que procedería siempre y cuando el presupuesto ordinario de la Municipalidad del correspondiente período haya aumentado respecto del año anterior, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado en el 20%. En otras palabras, la posibilidad de ese aumento debe entenderse bajo dos supuestos categóricos, cuales son: el sustento económico originado de las condiciones previstas en la recién citada norma y la propia voluntad de la Municipalidad de concederlo. (…)


 


Amén de lo dicho, hay que enfatizar que, una vez conseguido los dos presupuestos anteriores, (voluntad del Concejo y la justificación real para proceder al aumento del 10%) débese contar con la autorización previa de la Contraloría General de la República para la validez del acto final de interés en este aparte, al tenor de lo que dispone tanto el Capítulo IV del Código Municipal, así como las disposiciones de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, denominada "Ley de Administración Financiera de la República de Costa Rica". En ese mismo sentido, este Despacho ha enfatizado:


 


"… debe tenerse en cuenta que para la validez de tal aumento, se requiere la verificación -por parte del Concejo- de la existencia de contenido presupuestario con el cual se pueda cubrir la erogación. Egreso -de fondos públicos- que debe ser sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone el mismo Código Municipal para los presupuestos municipales ordinarios y extraordinarios:


 


"Artículo 97.-


 


El presupuesto ordinario y los extraordinarios de las municipalidades, deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. El presupuesto ordinario deberá remitirse a más tardar el 30 de setiembre de cada año y los extraordinarios, dentro de los quince días siguientes a su aprobación. Ambos términos serán improrrogables."


 


(Ibídem)


 


Finalmente, de la lectura del tercer párrafo del artículo 20 en consulta, se extrae, sin forzamiento alguno, que el salario del Alcalde no podrá ser inferior al salario máximo existente en la planilla general de la Municipalidad, más un diez por ciento.


 


Sin embargo, en apariencia, el quid de este aparte, podría surgir del propio vocablo "salario máximo" en cuanto a su aplicación en la práctica.


 


Pero ello no ofrece ninguna confusión, en tanto es bien claro que dentro de ese concepto categórico, se engloba no sólo el sueldo previsto en la escala salarial correspondiente, sino todos aquellos rubros o sobresueldos, que a la postre no procederían jurídicamente otorgarlos al Alcalde de manera individual, tales como las anualidades – Ver, Dictamen C-276-98 de 18 de diciembre de 1998-y otros, que no son del caso analizarlos en este estudio; mas que, al conformar cada uno de esos tópicos en el mayor salario, éste debe ser considerado para el que debe percibir el Alcalde, según lo dispone el párrafo de mención.


 


Por consiguiente, para los efectos útiles de la disposición en comentario, debe estimarse el salario máximo que percibe un funcionario de la Municipalidad en los términos expuestos supra, más el referido porcentaje del 10%, que es en última instancia lo que ordena el artículo 20 para que ese funcionario pueda percibir su salario conforme a la clara letra de la disposición, que no da pie para otra clase de intepretación. De manera que, y en palabras del célebre maestro Alberto Brenes Córdoba "…cuando el sentido de una ley no es dudoso sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esta facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula: "aunque la ley sea dura, siempre es ley" Dura Lex, sed lex." ("Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1974, p.42). (C-022-2000 del 9 de febrero del 2000)


Tal y como se desprende de la jurisprudencia transcrita, esta Procuraduría reiteradamente ha sostenido que resulta improcedente el pago de anualidades a los alcaldes municipales y así lo hemos expresado también en los Dictámenes C-026-1996, C-141-1999, C-070-2008 y C-087-2006. De este último nos interesa destacar la parte que se transcribe a continuación:


“II.   SOBRE LA IMPROCEDENCIA DEL PAGO DE ANUALIDADES A            LOS ALCALDES MUNICIPALES


 


Analizado de nuevo el punto sobre el cual se solicita nuestro criterio, debemos indicar que la posición asumida por este Despacho en los pronunciamientos citados en el apartado anterior es la correcta, por lo que debe mantenerse.


 


En ese sentido, nótese que el artículo 20 del Código Municipal prevé para el Alcalde un régimen salarial propio. Su salario base varía dependiendo del presupuesto de la municipalidad para la cual presta sus servicios. Los incrementos anuales también se rigen por esa disposición especial, pudiendo llegar a decretarse, según las circunstancias, hasta en un 10% anual. Tiene previsto su propio régimen de dedicación exclusiva. Autoriza -en caso de que le sea más favorable- optar por un salario total que sea un 10% mayor al más alto pagado por la municipalidad. Permite que los Alcaldes pensionados que no renuncien a la pensión, reciban un 50% adicional sobre el monto de aquélla, a título de gastos de representación.


 


Partiendo de lo anterior, es improcedente admitir que al salario de los Alcaldes se le sumen otros rubros, como el pago de anualidades, previstos para servidores que no tienen un régimen salarial especial.


 


Ya en nuestro dictamen C-174-99 citado, habíamos sostenido que el régimen salarial de los Alcaldes, con sus ventajas o desventajas, es independiente de los regímenes salariales dispuestos para el resto de los servidores públicos. Por ello, no es posible combinarlos para aplicar al primero los rubros salariales no previstos expresamente en el artículo 20 del Código Municipal.


 


En la consulta, se solicita “… tener presente la necesidad de mantener la unidad estatal y evitar un trato discriminatorio, pues en aplicación del principio de igualdad contenido en el artículo 33 constitucional; todos los funcionarios públicos somos iguales ante la ley”.


 


Al respecto, debemos indicar que el principio de igualdad al que se hace referencia, no obliga al legislador ni al intérprete jurídico a tratar todas las situaciones de la misma manera; por el contrario, tal y como lo ha resuelto reiteradamente la Sala Constitucional “… la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas…” (sentencia n.° 5797-98). En el mismo sentido, esa Sala ha indicado que el artículo 33 constitucional “…prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales…” (sentencia n.° 8429-98).


 


En el presente caso, es evidente que no es posible dar a los Alcaldes Municipales el mismo tratamiento que se otorga al resto de los servidores públicos en lo que concierne al reconocimiento de anualidades, pues su régimen salarial es distinto al de éstos últimos, sin que por ello pueda afirmarse que se incurre en una discriminación contraria a derecho.” (C-087-2006 del 2 de marzo del 2006). (…)” Dictamen C-292-2008 del 20 de agosto de 2008 (ver en ese mismo sentido, entre otros, los dictámenes C-334-2008 del 17 de setiembre de 2008, C-370-2008 del 9 de octubre de 2008, C-152-2011 del 7 de julio de 2011 y C-025-2012 del 26 de enero de 2012).


            Finalmente, cabe rescatar las aclaraciones que sobre este tema brindó esta Procuraduría en el dictamen C-037-2014 del 7 de febrero de 2014, en donde se señaló:


         “(…) No puede negarse que cuando el Concejo municipal de Heredia adoptó el acuerdo contenido en el artículo II, punto 2, adoptado en la sesión ordinaria 174-2008, de 24 de marzo de 2008, concerniente al reconocimiento de anualidades al señor xxx, ex alcalde municipal, y a la señora xxx, ex vicealcaldesa, existía jurisprudencia de la Sala Segunda que admitía el reconocimiento de anualidades para el cargo de ejecutivo municipal -hoy acalde- (Resoluciones Nºs 2007-000676 de las 10:30 hrs. del 14 de setiembre de 2007, 1999-00397 de las 10:10 hrs. del 23 de diciembre de 1999 y 1996-284 de las 15:30 hrs. del 30 de setiembre de 1996).


No obstante, por circunstancias sobrevinientes, derivadas de la posterior interpretación de normas legales aplicables en la materia, se ha establecido que dentro del sistema salarial de las municipalidades existe un régimen salarial diferenciado y especial propio del alcalde municipal y mutatis mutandis del vicealcalde (art. 20 Ibidem); régimen que es “independiente de los regímenes salariales dispuestos para el resto de los servidores públicos. Por ello, no es posible combinarlos para aplicar al primero los rubros salariales no previstos expresamente en el artículo 20 del Código Municipal” (pronunciamiento OJ- 090-2003 y dictámenes C-174-99 y C-235-2007), como puede ser el reconocimiento de anualidades (dictamen C-087-2006).


Y ha sido igualmente de la exégesis posterior, hecha en fallos reiterados y concordantes del orden judicial de lo laboral, que surge en la actualidad una posición que propugna la improcedencia de reconocer y pagar anualidades a los alcaldes municipales mientras se encuentren ejerciendo ese cargo; esto en razón de ser aquel un puesto de elección popular con un régimen remunerativo concreto y especial, que no contempla aquel emolumento (Véanse entre otras muchas las resoluciones Nºs2010-000698 de las 14:48 hrs. del 20 de mayo de 2010, 2010-000884 de las 08:55 hrs. del 18 de junio de 2010, 2010-000885 de las 09:00 hrs. del 18 de junio de 2010, 2010-000942 de las 11:00 hrs. del 30 de junio de 2010, 2010-001107 de las 11:18 hrs. del 6 de agosto de 2010, 2010-001421 de las 10:50 hrs. del 27 de octubre de 2010 y 2011-000401 de las 08:35 hrs. del 12 de mayo de 2011, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia); posición que coincide plenamente con la interpretación contenida en nuestra jurisprudencia administrativa sobre la materia y mutatis mutandis a los vicealcaldes (A partir del dictamen C-026-1996 de 14 de febrero 1996 se establece que es improcedente el pago de las anualidades y quinquenios al entonces ejecutivo municipal. Ya en el dictamen C- 276-98 del 12 de diciembre de 1998, se había advertido que los alcaldes se encuentran en condiciones distintas de las que les son propias al común de los servidores públicos; negándosele en el dictamen C-174-99 de 31 de agosto de 1999 el pago de anualidades. Posición que fuera reiterada en dictámenes, C-087-2006 del 2 de marzo del 2006, C-070-2008 de 7 de marzo de 2008, C-092-2009 del 30 de marzo del 2009, C-022-2011 de 31 de enero de 2011, C-152-2011 de 7 de julio de 2011 y C-025-2012 de 26 de enero de 2012, así como en el pronunciamiento OJ-090-2003 del 13 de junio del 2003), y que ahora hace suya el Tribunal Contencioso Administrativo (Resolución Nº 186-2012-VI de las 16:15 hrs. del 13 de setiembre de 2012). (…)”


            De esta forma, es importante destacar que la interpretación contenida en nuestra jurisprudencia administrativa acerca de la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales, ha sido compartida recientemente en la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.


 


II.    CONCLUSIÓN


 


            En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la consulta en cuestión, en el tanto versa sobre un caso concreto pendiente de resolver por la Administración y no se hizo acompañar del respectivo criterio legal, con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.


            Lo anterior, sin perjuicio de la referencia que se hace a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría General respecto al tema consultado, los cuales podrán ser considerados en el análisis del caso. 


            De usted con toda consideración, suscriben atentamente,


 


 


      Andrea Calderón Gassmann                                 Álvaro Fonseca Vargas


             Procuradora                                                  Abogado de Procuraduría


 


 


 


ACG/afv/scm