23 de abril del 2015

OJ-38-2015

Diputado Gerardo Vargas Varela

Jefe

Fracción del Partido Frente Amplio

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, contestamos el Oficio RVA-FFA-059-2015 del exdiputado Ronal Vargas Araya, en el cual formuló varias interrogantes relativas a propiedad privada dentro la zona marítimo terrestre, que se detallan a continuación:

1) ¿Por qué la Procuraduría General de la República no ha pedido la anulación de la inscripción de la finca 5-136639-000 en la zona marítimo terrestre, como lo ha hecho en casos similares en Guanacaste? (El Anexo 1, a que se alude, no se envió con la consulta).

Respuesta (R/): Ante el Tribunal Contencioso Administrativo está en trámite el proceso interpuesto por el Estado para la cancelación del asiento registral de esa finca, expediente 15-1251-1027-CA, debiendo las partes estarse a lo que ahí se resuelva en definitiva. La demanda se anotó al margen de ese asiento.

Como el inmueble proviene de una finca madre, inscrita en 1886, fue preciso investigar, en archivos públicos, fuentes documentales antiguas.

El inmueble 5-136639-000 se registró colindando con la zona pública, por medio de una localización de derechos indivisos, la que “difiere del trámite de informaciones posesorias, improcedente en bienes de dominio público y, en concreto, de la zona marítimo terrestre (Ley 6043, art. 7°), por el cual el poseedor de un inmueble, que lo ha usucapido en las condiciones señaladas por el artículo 856, en armonía con el 860 y 863, del Código Civil, y careciere de título inscribible en el Registro Público, solicita al Juez competente que se le otorgue, previa observancia de los requisitos y procedimiento de la Ley 139/1941 y sus reformas. Si el inmueble forma parte de una finca inscrita es motivo de rechazo de las diligencias de información posesoria, al contrario de lo que ocurre en la localización de derechos, donde la finca madre está inscrita (Ley 2755, art. 1°)”. (Dictamen C-88-2015). 

2) ¿Cuáles son los requisitos que deben cumplir las titulaciones por justo título de una real cédula de Corona Española para que sean válidas y oponibles a terceros? ¿Deben ser anotadas y confirmadas en la inscripción que da origen a la finca? Si incluyen bienes demaniales ¿deben quedar explícitamente anotados en la inscripción o se deduce que están incluidos?.

R/: En tesis de principio, la validez de los actos del Poder Público Administrador, incluidos los traslativos o constitutivos de derechos, está condicionada a su conformidad sustancial con el ordenamiento jurídico bajo el que se emiten y a la observancia de los elementos formales y materiales requeridos para ello.

En orden a la eficacia de los actos, en el dictamen C-128-1999 se expresó: “La inscripción o presentación registral es requisito de oponibilidad, acorde con el artículo 455 del Código Civil:”Los títulos sujetos a inscripción que no estén inscritos no perjudican a tercero, sino desde la fecha de su presentación al registro”. Se relaciona esa norma con el numeral 459 ibídem, inciso 1°, que manda inscribir en el Registro de Propiedad "los títulos de dominio sobre inmuebles", y con el 267: "Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad". En el mismo sentido, la Ley Hipotecaria, N° 31 del 31 de octubre de 1865, artículo 23, dispuso: “Los títulos inscritos no surtirán su efecto en cuanto a  tercero, sino desde la fecha de la inscripción”. 

Igual, en la Opinión Jurídica O. J.-120-2005 se indicó: “Los Títulos de la Corona no constituyen en realidad una desafectación hecha por la normativa nacional”.  A lo sumo, se trataría de una supervivencia del Derecho anterior a la formación del Estado costarricense. Con todo, “es claro que ningún título de dominio -así sea una simple titularidad formal- es eficaz y oponible a terceros si no llenó en su momento el requisito de inscripción en el Registro Público de la Propiedad. (Código Civil, arts. 267 y 459.  Dictamen C-128-99)”.

Con prescindencia de su ubicación, las tierras realengas que en su momento las autoridades legítimas pudieron en su otorgar a particulares, a título de propiedad privada, por concesión de mercedes, composición de títulos, venta u otras razones, difiere y es excluyente del dominio público, “régimen jurídico virtualmente opuesto” e incompatible. Con relación al distingo de ambos regímenes de propiedad, cfr. las resoluciones de: SALA CONSTITUCIONAL: 447/1991, 623/1998, 454/2006, 2408/2007, 224/2009, 3113/2009, 12299/2010, 1963/2012. SALA PRIMERA DE LA CORTE: 007/1993 y 317-F-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II: 107/2008  y 277/2008.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III: 4363/2010 y 542012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV: 35/2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V: 32/2013).

3) “¿Se puede fundar una inscripción que incluya zona marítimo terrestre por sólo el hecho de que se mencione una colindancia con el mar ? ”

 R/: En torno a la presunta colindancia con el mar, es importante tener en cuenta la jurisprudencia constitucional existente al respecto. “Para la SALA CONSTITUCIONAL, la demanialidad de la zona pública es “núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre" y, por su reconocimiento jurídico sostenido e inveterado "resulta intangible para el legislador" (sentencia 5210-97).  Concerniente al principio de intangibilidad de la Zona Pública, ver de la Sala Constitucional las sentencias números 8596/2013 y 10158/2013)”. (Dictamen C-365-2014). El Derecho preconstitucional debe confrontarse con los parámetros de la Constitución actual, en cuanto a su vigencia posterior a ésta. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 4511/1993, 1484/2002, 5264/2003 y  5947/2014, entre otros).

A los efectos de interponer acciones anulatorias de asientos registrales, por considerar que abarcan, en forma ilegítima, porciones demaniales de la zona marítimo terrestre, la Procuraduría ha interpretado que la colindancia con la zona pública comprende la zona restringida.

4) “Cuando un particular reclame tener derechos sobre un bien demanial ante una institución, es suficiente la simple invocación de un justo título -real cédula- o debe presentarlo y demostrarlo ? ”

R/: Con la aclaración previa de que un particular no puede reclamar legalmente derechos de propiedad sobre un bien demanial, el punto se abordó, de manera genérica, en el dictamen C-128-99, donde se dijo que “dada la afectación -en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño los dos litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete a éstos demostrar la adquisición de su título adecuado a la ley. Si no acreditan los presupuestos de exclusión a la regla de demanialidad, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal. Así lo ha señalado esta Dependencia en los dictámenes C-138-91 y C-102-93, donde indicó que por conformar la propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre un régimen excepcional, incumbe al particular comprobar la existencia de la titularidad invocada, con ajuste a derecho, pues de no hacerlo, se reputará pública por ministerio de ley. (…).

Esta tesis halla soporte en el principio del onus probandi  (carga de la prueba) (…).  Vale aquí el adagio latino de que el que tiene presunción o precepto a su favor, carga el peso de la prueba a su adversario.

Coincidimos con FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón, quien sostiene que en estos casos la titularidad privada debe comprobarse debidamente, ya que su simple invocación sería insuficiente”.

5) “¿Puede la PGR dar fe de la existencia de una Real Cédula otorgada por la Corona Española que incluya zona marítimo terrestre en Guanacaste ? ”

La respuesta es negativa. En lo conducente, la Procuraduría es órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y representante legal del Estado en las materias propias de su competencia (Ley 6815, arts. 1° y 3°), a más de asesor de la Sala Constitucional en acciones de inconstitucionalidad y consultas judiciales de constitucionalidad (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3125/2014, 4185/2014 y 5963/2014, entre muchas).  No tiene dentro de sus atribuciones la de llevar un archivo de las Cédulas Reales que pudo haber otorgado la Corona española dentro de la hoy denominada zona marítimo terrestre; tampoco la de dar fe sobre la existencia de las mismas, como régimen de excepción a favor de particulares.         

6) “Desde 1977 la Ley 6043 establece que la ZMT es un bien de dominio público inalienable e imprescriptible, por tanto, todo trámite que se oriente a convertir la ZMT en propiedad privada se puede anular aunque haya sido aceptado por error por las autoridades competentes. ¿Puede la PGR, por las potestades que le asigna la ley, constituirse en coadyuvante si hay una denuncia ante el Tribunal Contencioso Administrativo para anular la inscripción” del inmueble 5-136639-000?

R/: La afectación a dominio público de la franja litoral, primero con el calificativo de milla marítima y luego como zona marítimo terrestre, no inició con la Ley 6043, sino con la Ley 162 del 28 de junio de 1828. El “trámite” susceptible de anulación es el tendente a incorporar al dominio privado e inscribir en el Registro Inmobiliario, de  modo  ilícito, terrenos demaniales de la zona marítimo terrestre. (Dictámenes C-128/1999 y C-033/2005, entre otros).

La interrogante que se formula carece de interés, en razón de que el Estado presentó la demanda y está en curso (ver respuesta a la primera pregunta supra).

7) “¿Cuál es el alcance de las opiniones emitidas por la PGR ? ¿Son o no vinculantes las opiniones que emita la PGR sobre este caso particular ante la consulta directa de este diputado ?. Deben acatar obligatoriamente sus resoluciones la Municipalidad de Liberia tanto como el Tribunal Contencioso Administrativo, otras entidades del Poder Judicial y el Registro Público ?”

R/: “Los dictámenes de la Procuraduría son obligatorios para el órgano administrativo consultante. En tanto que para el resto de la Administración Pública, constituyen jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. (Ley General de la Administración Pública, arts. 7 y 8. Dictámenes C-221-89, C-231-99, C-233-2003 y C-364-2003, entre otros). (…) La jurisprudencia administrativa dimana de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría, reiterados y concordantes, sobre un mismo punto jurídico, al interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito. (Arts. 2° de la Ley 6815, en consonancia con el 9° del Código Civil y 7° de la Ley General de la Administración Pública)”. (Dictamen C-158-2006). El carácter vinculante de dichos dictámenes lo es sin perjuicio de la dispensa de acatamiento, por el Consejo de Gobierno, cuando medie interés público, en los términos previstos en el artículo 6° de la Ley 6815.

A diferencia del dictamen, la Opinión Jurídica que vierte la Procuraduría (art. 3 inc b ibid), no es vinculante, sino que constituye una opinión orientativa acerca del aspecto consultado. Ni uno ni otro resuelven casos concretos (Ley 6815, doctrina del art. 5°).

En lo que hace a la Asamblea Legislativa, sólo cuando consulte a la Procuraduría asuntos relacionados con la función administrativa, que de manera excepcional realiza, el dictamen le será vinculante. En las demás situaciones, la colaboración que este Órgano, a través de una Opinión Jurídica, preste a ese Poder de la República o los señores Diputados, con motivo del trámite de Proyectos de Ley o para el ejercicio de la función de control político, el criterio no es vinculante.

En resumen, las consideraciones generales que se hacen en esta Opinión Jurídica no resuelven ningún caso concreto, ni es de obligatorio acatamiento por la Municipalidad de Liberia y el Registro Nacional, ajenos a la solicitud planteada, y menos para el Tribunal Contencioso Administrativo y el Poder Judicial, lo que infringiría el principio constitucional de separación de funciones (Constitución, art. 9°). La labor consultiva de la Procuraduría, en lo que interesa, se circunscribe a la Administración Pública, cuyas actuaciones, por el contrario, están sometidas a los Tribunales de Justicia, a los que compete, por medio de la respectiva jurisdicción, el control de legalidad de las conducta administrativa (activa u omisiva), conocer las controversias que se ventilen, resolverlas en forma definitiva y ejecutar las resoluciones que dicten. (Constitución, arts. 49, 153; Ley 7333, art. 1°; Ley 8508, art. 1°).

De usted, atentamente,

José J. Barahona Vargas                       Yamileth Monestel Vargas

Procurador Asesor                                 Abogada de Procuraduría