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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 131 del 03/06/2015
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 131
 
  Dictamen : 131 del 03/06/2015   

03 de junio, 2015


C-131-2015


 


Doctor


Iván Brenes Reyes


Presidente Ejecutivo


Comisión Nacional de Prevención


de Riesgos y Atención de Emergencias


 


Estimado señor:


 


            Me refiero a su atento oficio N. PRE-AL-OF-037-2015 de 27 de marzo del presente año, mediante el cual consulta en relación con la obligatoriedad de cumplir resoluciones judiciales que impliquen un conflicto jurídico, en virtud de la normativa que rige el actuar de la Institución. En concreto, se solicita determinar si es posible acatar órdenes judiciales que pretenden emplear la fase de reconstrucción sobre obras inexistentes al momento en que ocurrió la emergencia, aún cuando el Decreto base para su atención se encuentra derogado. Lo que en su criterio implicaría una ampliación del marco de sus competencias.


 


            Adjunta Ud. el oficio AL-OF-0270-2015 de 26 de marzo anterior, que refiere a la resolución de la Sala Constitucional N. 8513-2011, reiterado en la resolución N. 10667-2012. Señala que la atención de las emergencias se hace con base en el decreto ejecutivo que declara la emergencia y el Plan General de la Emergencia y en un plazo de cinco años. Estos actos delimitan las áreas o regiones sobre las cuales se trabajará. Por lo que en los casos en que un pronunciamiento judicial demande a la Comisión actuar sobe zonas o infraestructuras que no han sido debidamente consignadas en el Plan o que resulten extemporáneas por haberse derogado el Decreto respectivo, la Administración se enfrentaría ante un conflicto material y jurídico. La Comisión debe ejecutar lo que resulte conforme a las ocupaciones debidamente reconocidas y autorizadas en su ley y si no se encuentran dentro de un régimen normativo de la Institución, para resguardar la legalidad de sus acciones, recomienda ejecutar la disposición constitucional única y exclusivamente al punto en que sus competencias lo permitan. Proceder con la totalidad de las órdenes que serían contrarias a las competencias, implicaría una responsabilidad mayor.


 


 


A-. RESPECTO DEL MARCO DE ATENCIÓN DE LAS EMERGENCIAS


            De acuerdo con la consulta, la Comisión debe sujetarse al marco especial que regula la función extraordinaria que consiste en la atención de las emergencias nacionales que sean declaradas mediante decreto ejecutivo. Atención que debe ejecutar en tres etapas.


La Comisión Nacional de Emergencia cumple funciones ordinarias, denominadas por la ley “de prevención”, y competencias extraordinarias de atención de las emergencias. Estas últimas solo ejercitables en relación con una determinada emergencia; por ende, a partir de que el Poder Ejecutivo ha emitido el correspondiente Decreto de Emergencia, declarando la emergencia.


            Ese decreto de emergencia fija el alcance territorial del estado de emergencia declarado pero además las razones por las cuales se considera que es necesario declarar la emergencia, según lo dispone el artículo 29 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.  Este aspecto es importante en cuanto va a determinar el nexo causal entre el hecho, acto o situación determinante de la emergencia y los daños que se le imputan. En consecuencia, dichas razones van a fundamentar la respuesta institucional, en término de proyectos y acciones, a la emergencia a partir de la declaratoria.


Una vez que se ha decretado el estado de emergencia, se debe elaborar el Plan General de la Emergencia, artículo 38, instrumento cuyo objeto es  “planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática” las acciones requeridas para atender la emergencia, su control y sobre todo, para determinar la asignación de los recursos que se requieren. Para la elaboración del Plan, las instituciones que tengan competencia en razón de la emergencia, deben entregar un reporte oficial de los daños sufridos por el área de su competencia, con una estimación de los costos y las necesidades que deben cubrirse. Estos reportes sirven de insumos para preparar el Plan General de la Emergencia.  Este es el producto de una evaluación de los daños y de la coordinación con los distintos organismos que pueden actuar en orden a esos daños producidos. Ergo, los recursos se asignan para atender acciones que se han previsto y planificado.  Dispone el artículo 38 de la Ley:


 “Artículo 38.—Elaboración del plan general de la emergencia. Cuando el Poder Ejecutivo haya emitido el decreto que declara el estado de emergencia, de inmediato la Comisión, por medio de su Dirección Ejecutiva y en consulta con su Presidencia, convocará a las Instituciones que tengan competencia y cualquier otra que considere necesaria por estar dentro del área de afectación de la emergencia, para la elaboración del Plan General de la Emergencia, instrumento que permitirá planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática, las acciones que deban realizarse, la supervisión necesaria y la asignación de los recursos que se requieren.


 


Con este propósito dentro de un plazo máximo de dos meses, las instituciones convocadas deberán entregar un reporte oficial de los daños que sufrió el área de su competencia, con una estimación de los costos y las necesidades que deban cubrirse. Debe existir, en forma inequívoca, una relación de causa- efecto en este reporte de daños.


 


Con los reportes presentados y la demás documentación que la Comisión acredite, se laborará el Plan General de la Emergencia”.  


            El Plan parte, entonces, de una apreciación oficial de los daños sufridos en el ámbito de la competencia de determinados organismos, la estimación de los costos requeridos para solucionar las necesidades que han surgido; todo bajo un esquema de relación de causa-efecto. Elemento de causalidad que reafirma el numeral 39 de la Ley:


 


“Artículo 39.—Definición y contenido del plan general de la emergencia. El Plan General de la Emergencia es el instrumento de planificación que establece el efecto de causalidad entre el evento ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar la emergencia. Consta de una descripción del evento causal, la evaluación de los daños y la estimación de las pérdidas generadas, desglosados por cantón y sector; igualmente, incluye la delimitación de las acciones que debe realizar cada institución, incluso las propias de la Comisión; así como un detalle del monto de la inversión que se requiere hacer en cada una de las fases de la atención de la emergencia, desde la fase de respuesta, hasta la reconstrucción de la zona afectada.


 


Igualmente deben indicarse las medidas de acción inmediata, las necesidades de recursos humanos y materiales para enfrentar el evento, las medidas de acción mediata, como las referentes a la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, la erradicación y la prevención de las situaciones de riesgo que provocaron la situación de emergencia.


 


Todas las instituciones están obligadas por esta Ley a contribuir en lo necesario, con información y apoyo técnico para la elaboración del Plan General de la Emergencia. La redacción de este Plan como las responsabilidades referidas a la ejecución posterior, tendrán prioridad por encima de las labores ordinarias de cada institución particular, en tanto esté vigente el estado de emergencia.


 


Para ejecutar las acciones, las obras y los contratos, la Comisión nombrará como Unidades Ejecutoras a las instituciones públicas con competencia en el área donde se desarrollen las acciones, siempre que éstas cuenten con una estructura suficiente para atender los compromisos; tanto la Comisión como las unidades ejecutoras quedaran obligadas a la elaboración de los planes de inversión, donde se detallen, en forma pormenorizada, las acciones, las obras y los recursos financieros que emplearán para atender lo que les sea asignado y que deberán ser aprobados por la Junta Directiva de la Comisión”


            Sobre el alcance del Plan General hemos indicado:


            De las disposiciones antes reproducidas se deriva que la atención de la emergencia debe ser planificada no solo en forma global y general sino también en concreto. Si bien en el Plan General deben constar todas las acciones que se deben realizar para dar respuesta a la emergencia, en sus distintas fases, los organismos que serán responsables de esas acciones y la inversión general que requerirá la emergencia en sus distintas fases, lo cierto es que a partir de que se nombra a un organismo como unidad ejecutor, este deviene obligado a elaborar un plan de inversión, que describa las  acciones, las obras y los recursos financieros que empleará para atender las labores que le corresponden. Es decir, un plan de acción de sus obligaciones respecto de la emergencia, tal como esas obligaciones resultan del Plan General. Ese plan de inversión no puede circunscribirse a mencionar los grandes ejes de acción, ya que la ley no solo señala que debe contener una descripción detallada sino que agrega que esta es pormenorizada; lo que obliga a considerar que las acciones deben ser descritas en sus diversos elementos a efecto de precisar cómo se dará respuestas a las necesidades provocadas.


Se deriva de lo anterior que el plan de inversión es consecuencia del Plan General. Por consiguiente, debe contemplar las acciones previstas en el Plan General y guardar el nexo de causalidad correspondiente entre la emergencia y las acciones que se financiarán con ese nuevo plan”. OJ-044-2012 de 20 de julio de 2012.


            Plan que rige las distintas fases de atención de la emergencia.


De acuerdo con la Ley de Emergencia, este estado de crisis puede ser manejado en tres fases progresivas. Estas fases son de respuesta, rehabilitación y reconstrucción. La primera comprende las acciones inmediatas realizables ante el acaecimiento de la emergencia y destinadas a someter el control de la situación en procura de salvar vidas e infraestructura, la propiedad y el ambiente, evitar daños mayores, y estabilizar el área de la región impactada directamente por la emergencia. Son medidas de primer impacto.


 La fase de rehabilitación supone acciones para restablecer servicios públicos básicos, condiciones indispensable como electricidad, asistencia alimentaria, saneamiento, todas aquellas que permitan recuperar la autosuficiencia, organización y estabilidad de la población y del área afectada por una emergencia. Según la definición legal es la fase que procura restaurar la calidad de vida.


 En tanto que la reconstrucción está integrada por las medidas finales en procura de la recuperación del área afectada, la infraestructura y los sistemas de producción de bienes y servicios, entre otros. Acciones que contribuyen a estabilizar las condiciones sociales, económicas y ambientales de las áreas afectadas por una emergencia.  Por ende, alcanza el funcionamiento normal de los servicios públicos afectados, la reconstrucción y reposición de la infraestructura pública, obras de interés social y la regulación del uso de la tierra.


Si bien al definir el concepto de emergencia el legislador establece que la emergencia “se extiende en el tiempo hasta que se logre controlar definitivamente la situación”, también dispone que la Comisión contará con un plazo máximo de cinco años para concluir la fase de reconstrucción. Lo que implica que una vez finalizada la fase de rehabilitación e iniciada la de reconstrucción se cuenta con cinco años para concluir esta última. Nótese que el legislador no define el plazo que dure la emergencia. Lo que dispone es que iniciada la fase de reconstrucción se cuenta con cinco años para concluirla.


El establecimiento de un plazo tiene como objeto procurar que la emergencia sea solucionada en un plazo medianamente largo y, por ende, que los daños ocasionados no permanezcan indefinidamente sin solución. La circunstancia misma de que se adopten disposiciones para atender la emergencia, la adopción de una legislación de excepción revela que el interés público no se satisface si los daños producidos no se solucionan en un plazo cuya última fase no debe exceder cinco años. De extenderse más allá de esos cinco años o bien indefinidamente cabría cuestionarse la adecuación de las medidas tomadas, así como las disposiciones adoptadas, su capacidad para responder a la emergencia ocurrida y la eficacia del accionar de la Comisión y de las unidades nombradas como ejecutoras. Si esto sucede y, por ende, los objetivos que deben alcanzarse con la fase de reconstrucción no se alcanzan, bien podría estarse ante un incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 30.


Es claro, sin embargo, que aún cuando el legislador haya dispuesto que la fase de reconstrucción deba concluirse en un plazo de cinco años, bien puede suceder que ese plazo concluya sin que se hayan ejecutado todas las obras que el Plan de Emergencia previó y, por ende, que todos los daños causados por la emergencia hayan sido solucionados. Así, el simple transcurso del plazo no permite considerar que la situación de emergencia ha concluido y, por ende, que no puedan realizarse acciones para dar plena satisfacción a los distintos fines públicos involucrados, de manera tal que las personas puedan continuar el funcionamiento de sus actividades en situaciones de seguridad y normalidad, elementos afectados por la emergencia o su falta de solución. De modo que es importante tener en cuenta que el estado de emergencia no cesa por el simple transcurso de los cinco años. Conforme la definición que la Ley da al término “emergencia” esta “se extiende en el tiempo hasta que se logre controlar definitivamente la situación”, por lo que se entiende que legalmente  su cese  está condicionado al cumplimiento de las fases de la emergencia. Nótese que la Ley no establece un plazo específico para decretar el cese de la emergencia. Y no podría establecerse que este es X plazo porque el único plazo está referido a la fase de reconstrucción, que normalmente no inicia con la simple emisión del decreto de emergencia. Y como se indicó, la referencia para el cese es el cumplimiento de las tres etapas de la emergencia. El artículo 37 de la Ley dispone que:


“Artículo 37.-Cesación del estado de emergencia. El Poder Ejecutivo deberá declarar la cesación del estado de emergencia, cuando se cumplan las fases de la emergencia definidas en el artículo 30 de esta Ley, y cuente con un criterio técnico emitido por la Comisión que así lo respalde”.


            Criterio técnico que no podría darse si no se han alcanzados los objetivos de las distintas fases de la emergencia.


Refiriéndose a acciones que deben ser tomadas o mantenidas hasta el cese de una emergencia, la Sala Constitucional ha manifestado en resolución N. 17065-2014 de 9:05 hrs. De 17 de octubre de 2014:


“IV.- No obstante, en el sublite el objeto del recurso es la impugnación de un acuerdo del Concejo accionado, y no la falta de ejecución de dicho acuerdo, como es en el caso analizado en la sentencia medianamente transcrita y alegada por la autoridad recurrida. A partir de los hechos expuestos en el presente recurso de amparo, se colige que el Área Rectora de Salud Puntarenas-Chacarita del Ministerio de Salud, actuando de conformidad a las facultades conferidas por el ordenamiento jurídico, giró a las autoridades de la Municipalidad recurrida, las ordenes sanitarias número 236 -REO- 2014y 237 -REO- 2014, ambas del 3 de octubre de 2014, que hasta el 5 de octubre de 2015, en las que los obliga a mantener el impedimento de flujo vehicular, por la calle pública, que separa los módulos 1 y 2 del Hospital Monseñor Sanabria. De modo que, las autoridades de la Municipalidad accionada, deberán acatar las órdenes y recomendaciones del Ministerio de Salud, dado que la situación de emergencia aún no ha finalizado, pues a la fecha, la Caja Costarricense de Seguro Social no ha terminado la reconstrucción del Hospital y resulta necesario utilizar dicha calle como acceso rápido a los demás servicios del hospital, por lo que la apertura a tráfico vehicular provocaría una amenaza a la salud, sobre todo a los pacientes del centro médico que necesitan ser trasladados de forma urgente. Tómese en consideración, que la medida de emergencia nacional, en virtud de los daños provocados por el terremoto del 5 de setiembre de 2012, establecida en el Decreto Ejecutivo número 37305-MP del 24 de setiembre de 2012, se encuentre vigente, pues de conformidad al artículo 37, de la Ley número 8488 del 22 de noviembre de 2005, "Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo", establece que el Poder Ejecutivo deberá declarar la cesación del estado de emergencia, cuando se cumplan las fases de emergencia definidas en el artículo 30 de la ley, a saber respuesta, rehabilitación y reconstrucción. En efecto, allí se dispone que dentro de la declaratoria de emergencia, se incluyen todas las acciones y obras necesarias para la atención, respuesta, rehabilitación, reconstrucción y reposición de la infraestructura, las viviendas, las comunicaciones y la agricultura y en general todos los servicios públicos dañados. Por ello, en el caso preciso, la Municipalidad se encuentra obligada a prestar la ayuda y colaboración necesaria que requiera el Hospital Monseñor Sanabria y excepcionalmente, dado el estado de necesidad y urgencia, deberá mantener el cierre de la vía al tráfico vehicular, para reducir el riesgo y la amenaza a la salud. Indudablemente, la vida de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado, quien debe velar por su protección y por la seguridad de los habitantes y en general por la conservación del orden social, por lo que en el caso preciso, lo anterior priva sobre el derecho a la circulación de vehículos en la calle pública, pues hay que darles el paso libre y prioritario a los pacientes y funcionarios del Hospital. En ese sentido, es que los acuerdo tomados por el Concejo accionado en la Sesión Ordinaria número 401 celebrada el día 16 de setiembre de 2014, Artículo 6° Inciso B) y en la Sesión Ordinaria N°401 celebrada el 17 de setiembre de 2014 Artículo 6°, Inciso A), en los que se acordó la apertura de la calle, resultan violatorios a los derechos a la salud y a la vida de las personas que utilizan los servicios del Hospital, sobre todo aquellos que se encuentran enfermos. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso”.


El cese de la situación de emergencia se hace depender del cumplimiento no de un plazo sino de las fases de la emergencia, por lo que si una acción de reconstrucción no ha concluido, no podría considerarse que la emergencia ha finalizado y mucho menos podría concluirse que las acciones pendientes de ejecución no deben ser realizadas. Conclusión a la que se podría llegar si se dejaran sin financiamiento por el simple hecho de que ha transcurrido el plazo de los cinco años. Situación que podría acaecer si se interpreta el artículo 26 del Reglamento a la Ley, identificando acaecimiento del plazo de cinco años con cese del estado de la emergencia y traslado de los saldos disponibles al Fondo Nacional de Emergencia, sin considerar si existen acciones pendientes y en general que la protección de la persona, la plena recuperación del entorno y el buen funcionamiento de los servicios públicos no han sido alcanzados.


Ahora bien, se sostiene que a pesar de que el Poder Ejecutivo ha declarado la cesación del estado de emergencia, lo que se supone que se han concluido las tres fases de la emergencia, los tribunales de justicia obligan a la Comisión a realizar actividades en relación con la emergencia, acciones que no fueron contempladas en el Plan General de Emergencias y, por ende, no fueron presupuestadas o bien que por haber transcurrido cinco años, se ha declarado el cese de la emergencia. De allí el interés en conocer si la Comisión puede desatender las órdenes judiciales.


 


 


B-. UN DEBER DE EJECUTAR LAS SENTENCIAS JUDICIALES


           


La Comisión consulta si está obligada a acatar órdenes judiciales que desconocen el marco jurídico que rige la atención de la emergencia según lo antes indicado.


 


Dispone la Constitución Política en lo que interesa:


“ARTÍCULO 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes.


ARTÍCULO 153.- Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso - administrativas, así como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario


ARTÍCULO 154.- El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos.


ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: (….).


9) Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los tribunales de Justicia y los organismos electorales, a solicitud de los mismos”.   


            Existe un deber de todo sujeto del ordenamiento de respetar las decisiones judiciales firmes. Un deber que se impone a la Administración Pública al igual que ocurre con los particulares. Ese deber implica la correcta ejecución de lo resuelto. Ejecución que solo puede ser discutida en el proceso correspondiente. La Administración carece de competencia para decidir si ejecuta o no una sentencia que le afecta. Su cuestionamiento sobre la sentencia no puede sino darse en el proceso correspondiente. Lo que significa que una vez que la sentencia ha sido dictada y se encuentra firme, se le impone y debe ejecutarla. La ejecución no pude quedar a la valoración de la parte sobre la regularidad de la sentencia.  Sobre este tema cabe citar a don Eduardo Ortiz Ortiz, al afirmar:


“Es necesario advertir que la sentencia arbitraria, dictada con violación notaria del derecho, es también inimpugnable y definitiva cuando recae en un juicio ordinario, no obstante dicha ilegalidad, porque así lo exige el instituto de la cosa juzgada material, para garantía de la seguridad jurídica…” E, ORTIZ ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, I, Editorial Stradtmann, 2002, p. 53.


Resulta claro, por demás, que si la sentencia es inimpugnable el reconocer a la Administración un poder de decidir si la ejecuta o no, partiendo de que es arbitraria, implicaría reconocerle un poder de controlar la actuación jurisdiccional. Pero ese control solo puede ocurrir en el ámbito de la función jurisdiccional, jamás a través del ejercicio de potestades administrativas. Lo contrario implicaría una flagrante violación a la separación de funciones y, consecuentemente, al principio democrático. Cabe reafirmar que nuestra Constitución ha establecido una:


 cláusula general de jurisdicción, que recae en todo tribunal de justicia, reconociéndose constitucionalmente el monopolio jurisdiccional en cabeza de los tribunales de justicia establecidos por el legislador” Opinión Jurídica OJ-48-2012 de 13 de agosto de 2012.


Por lo que no le corresponde a la Administración auto atribuirse el ejercicio de la función jurisdiccional y, por ende, pretender asumir en mano propia la decisión de ejecutar o no ejecutar las sentencias que le afecten.


            Dado que la consulta se plantea en razón de que la Sala Constitucional ha dictado resoluciones que ordenan a la Comisión Nacional de Emergencias atender situaciones que, en criterio de esta, no están comprendidas dentro de su esfera de competencia, corresponde recordar que la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que contra las sentencias, autos o providencias de la Sala Constitucional no cabe recurso alguno, artículo 11. Dichas resoluciones solo pueden ser adicionadas o aclaradas, artículo 12. Además, de lo dispuesto en el artículo 13 de dicha Ley se deriva que los precedentes de la Sala son vinculantes erga omnes, salvo para el propio Tribunal. Por lo que las sentencias, en tanto precedentes, son también vinculantes. En orden a las sentencias que resuelven un Recurso de Amparo, se dispone en la Ley de la Jurisdicción Constitucional:


“Artículo 53. Firme la sentencia que declare procedente el amparo, el órgano o servidor responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.


Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su firmeza, la Sala se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél.


Al mismo tiempo, mandará abrir proceso contra el culpable o los culpables, y, pasadas otras cuarenta y ocho horas, contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo expuesto, salvo cuando se trate de funcionarios que gocen de fuero privilegiado, en cuyo caso se comunicará al Ministerio Público para lo que proceda”.


            Por lo que cualquier decisión administrativa que acuerde no ejecutar la sentencia de amparo, haría incurrir al funcionario que tomare la decisión en responsabilidad penal. Establece la Ley en su artículo 71:


“Artículo 71. Se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo o de hábeas corpus, y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado”.


            Lo anterior sin perjuicio de otras responsabilidades.


La sujeción a lo resuelto en un Recurso de Amparo ha determinado que la Procuraduría manifieste:


“Ha quedado definido el carácter que tienen las resoluciones dictadas por ese Órgano Constitucional en orden a las medidas o diligencias jurisdiccionales para el correcto dictado de las sentencias, por lo que como se ha observado, la garantía de su cumplimiento deriva incluso del derecho fundamental al acceso a la justicia pronta y cumplida, que estipulan los artículos 41 y 153 de la Constitución Política, y en los principales ordenamientos internacionales como lo son, los artículos 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre , 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), etc.


Por ende, constituye un deber categórico de la institución o el funcionario público correspondiente, para cumplir a cabalidad con lo ordenado por la Sala Constitucional en los procesos a su cargo, pues de lo contrario se expondrían no sólo a la aplicación del mencionado régimen sancionatorio de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino a la del régimen de responsabilidad establecido en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública, sin perjuicio de otras responsabilidades de índole civil o penal.


En lo que refiere a la inquietud específica de su consulta, debe respetarse en todos sus términos la orden jurisdiccional de reinstalar en el cargo a un funcionario mientras se dicte la sentencia definitiva del caso. Lo anterior, aún cuando tiene bajo su responsabilidad el control y administración de valores o la toma de decisiones que como usted lo indica, podría eventualmente tener consecuencias en las finanzas públicas” Dictamen N. C-061-2009 de 2 de marzo de 2009.


            En resolución N. 448-2013 de 9:05 hrs. de 18 de enero de 2013, ante una gestión de inejecución de la sentencia 13680-2010 de las 16:40 hrs. del 17 de agosto del 2010, la Sala interpretó y aplicó las disposiciones sancionatorias antes indicadas, resolviendo:


“I.-  APERTURA  DE  UN PROCEDIMIENTO  ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO  EN  CONTRA  DEL  FUNCIONARIO  REMISO  A CUMPLIR CON LO RESUELTO POR ESTA SALA. A tenor del artículo 53, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional ³Firme la sentencia que declare procedente el amparo el órgano o servidor responsable  del agravio deberá cumplirla  sin demora ´,  lo anterior significa que una vez notificada la Sentencia vertida por este Tribunal que le impone a la autoridad administrativa una obligación de hacer, no hacer o de dar, debe proceder en forma inmediata, y sin mayor demora, a cumplir con aquella. Ese mismo ordinal en su párrafo segundo establece  que ³Si no lo hiciere dentro de las cuarenta  y ocho horas siguientes a su firmeza, la Sala se dirigirá al superior del responsable  y le requerirá para  que lo haga cumplir  y abra  el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél´, de acuerdo con este precepto cuando el funcionario público a quien se le impone una orden de hacer u omitir una conducta  y la incumple, pasadas cuarenta y ocho horas, este Tribunal debe conminar al superior jerárquico del servidor remiso para que le expida una orden de cumplir con lo fallado por esta Jurisdicción y le abra un procedimiento administrativo por incurrir en la falta disciplinaria de desobedecer una obligación impuesta por esta Sala. De acuerdo  con  el  párrafo 3°  del  artículo 53  de  la  Ley  de  la  Jurisdicción Constitucional, el superior jerárquico, después de notificado, tiene cuarenta y ocho horas para ordenarle al funcionario público subordinado  que cumpla con lo resuelto por la Sala y para abrirle un procedimiento administrativo en su contra, siendo que si el superior jerárquico incumple, este Tribunal podrá comunicarlo al Ministerio Público para efectos de testimoniar piezas por el delito previsto en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En el presente asunto, el recurrente acude por segunda ocasión a este Tribunal Constitucional aduciendo el incumplimiento a lo ordenado por esta Sala mediante el Voto No. 13680-2010 de las 16:40 hrs. del 17 de agosto del 2010. Al respecto, de conformidad  con el informe rendido bajo juramento por la Presidenta de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, esta Sala tiene por acreditado que a la fecha continúa sin solucionarse el problema en la carretera que comunica a Vuelta de Jorco  de Aserrí con la comunidad  de Los Mangos de ese mismo cantón.  Lo  anterior,  aun  y  cuando  mediante  el  Voto  interlocutorio  No. 2011-010568 de las 09:42 hrs. del día 12 de agosto del 2011, este Tribunal le ordenó  a  …, Presidenta  de  la  Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, el cumplimiento inmediato de lo dispuesto en la Sentencia No. 2010-013680. En virtud de lo anterior y, dado que, a la fecha de interpuesta esta nueva gestión de desobediencia, la autoridad recurrida no ha procedido con el ejercicio pleno e íntegro de lo ahí dispuesto, sino que  más  bien  reitera  los  argumentos  expuestos  en  la  primera  gestión  de desobediencia, limitándose a señalar al gobierno local como responsable , por cuanto a su criterio existe una inacción por parte del Municipio en lo que respecta a la omisión de remitir las especificaciones técnicas requeridas para desarrollar el proyecto, se le ordena a …., en su condición de Ministro de la Presidencia y superior jerárquico de la funcionaria remisa, para que en el plazo de cuarenta y ocho horas, contado  a partir de la notificación de esta resolución, le abra a  en calidad de Presidenta de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos  y Atención de Emergencias,  un procedimiento administrativo disciplinario por incumplir las órdenes de este Tribunal, todo bajo la advertencia del artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.


En igual sentido pueden verse resolución dictada en relación con incumplimientos de la Comisión y de la Municipalidad de Barva:


“De la lectura de la resolución Nº 2013-000443, de las 09:05 horas del 18 de enero de 2013, que reiteró la orden emitida en el Voto Nº 2009-018177, se desprende que no existe ningún extremo que amerite ser adicionado o aclarado. En esa ocasión se ordenó coordinar, de manera inmediata, ³las medidas necesarias para que se solucione, definitivamente, el problema sanitario ocasionado por un sistema de alcantarillado insuficiente que afecta a los amparados y demás vecinos de la comunidad de La Calle Los Geranios en el Cantón de Barva. Se les ordena que en el plazo máximo de un año deben realizar en forma definitiva coordinada y conjunta las obras que sean necesarias para darle solución definitiva al problema de aguas pluviales que denuncia el recurrente. Resulta entonces evidente que la petente no apunta ningún aspecto oscuro u omiso de la parte dispositiva de las resoluciones de esta Sala, sino que cuestiona las responsabilidades de la Comisión que representa. El deber de coordinación interinstitucional ha sido ampliamente desarrollado por este Tribunal, y no corresponde discutir ni determinar en esta sede si los problemas de alcantarillado en la comunidad de Calle Los Geranios son previos o no al hecho provocador  de la emergencia; pues ello constituye  una discusión cuya resolución excede la naturaleza eminentemente sumaria del recurso de amparo, proceso en el cual no es material ni razonablemente posible entrar a un complicado sistema probatorio o a la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas. Así las cosas, no se llega a denotar ninguna omisión ni oscuridad en el fallo cuestionado que lo haga susceptible de ser adicionado o aclarado, por lo que la petitoria en cuestión resulta improcedente y debe ser desestimada”. Sala Constitucional, N. 5067-2013 de 14:30 hrs. de 17 de abril de 2013.


En igual sentido, resolución de la Sala Constitucional N. 3405-2013 de 14:30 hrs. de 13 de marzo de 2013, que ordena instruir procedimiento administrativo disciplinario por incumplimiento de órdenes emitidas en una sentencia.


Las resoluciones de cita dan preeminencia a la satisfacción de las necesidades originadas por una situación de emergencia o que sean imperiosas para evitar una situación de mayor vulnerabilidad para las personas y sus bienes, más que al cumplimiento de requisitos como el nexo de causalidad, el Plan de Emergencia o el plan de inversión. Circunstancia que no autoriza, empero, a desconocer lo resuelto por la Sala. En efecto, la apreciación de que la Sala no se ajusta a lo dispuesto por la Ley de Emergencias no justifica que la Administración desconozca la Constitución y la ley, auto atribuyéndose un poder que el ordenamiento no le otorga. El poder de controlar si la sentencia es legal o no a efecto de decidir si la cumple o no, no ha sido atribuido a la Comisión.


 


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:


 


1-      Conforme lo dispone la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de 2005, la declaratoria de una situación de emergencia implica la elaboración de un plan de atención de la emergencia, que establezca un nexo de causalidad entre acciones por realizar y daños o necesidades ocasionados por el siniestro. Plan que permite asignar recursos para atender acciones previstas y planificadas.


 


2-       Ese plan rige las distintas fases que implica la atención de una emergencia. Fases que son de carácter progresivo: respuesta con medidas de primer impacto, fase de rehabilitación o restauración de la calidad de vida y finalmente fase de reconstrucción.


 


 


3-      Una vez iniciada la fase de reconstrucción, la Comisión cuenta con un plazo de cinco años para concluirla de manera que se logre la satisfacción plena de las necesidades originadas por la emergencia y, por ende, se solucionen los daños provocados, se elimine la vulnerabilidad que esta haya ocasionado para la vida, salud y propiedad de las personas afectadas.


4-      . A partir de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley, el estado de emergencia cesa cuando han concluido las distintas fases de la emergencia y, por ende, se han cumplido los objetivos a que tendía su declaratoria.


 


5-      La Administración Pública no está habilitada por el ordenamiento jurídico para decidir si ejecuta o no una resolución judicial y, en particular, las órdenes que de esta emanan. Por el contrario, como todo sujeto del ordenamiento debe respetar las decisiones judiciales firmes y ejecutarlas aún cuando considere que no son conformes con ese mismo ordenamiento. De lo contrario incurriría en una violación de la Constitución y la Ley.


 


6-      Si la Comisión de Emergencias decide ejecutar únicamente las sentencias dictadas por la Sala Constitucional, que considera se ajustan a la Ley de Emergencias, podría incurrir en una violación a la Constitución y a la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en general, a los principios democrático, de separación de funciones, legalidad, seguridad, a la cláusula general de jurisdicción y tutela judicial efectiva.


 


 


Atentamente, 


 


 


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA GENERAL ADJUNTA


 


MIRCH/gap