C-345-2014

20 de octubre de 2014

 

 

Señora

Emilce León Céspedes

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Guácimo

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número 1210-2012 del 10 de setiembre de 2012 mediante el cual nos remite el acuerdo del Concejo Municipal tomado en la sesión ordinaria N° 11-12 del 16 de marzo de 2012 y el criterio del asesor legal de la Unidad Técnica de Asistencia Municipal del Atlántico, no sin antes disculparnos por la tardanza en atender la solicitud planteada, lo cual se justifica en el alto volumen de trabajo que maneja la institución.

 

            I. Objeto de la consulta:

 

El acuerdo del Concejo Municipal dispone:

 

“a) Generar una consulta a la Procuraduría General de la República y a la Dirección Jurídica del IFAM. Acerca de que si la competencia es exclusiva de la Municipalidad o si, en su defecto, es compartida con cuáles instituciones es compartida esa competencia. Informar al Concejo Municipal si es posible delegar el acuerdo municipal N° 2, sesión ordinaria N° 24-11, de fecha 14-06-11.

 

b) Informar al Concejo Municipal si es posible delegar, esa competencia, tanto en un caso como en el otro, esto es, si es competencia propia o compartida, si legalmente es posible delegar en una Asociación de Desarrollo comunal la competencia de aprobar o no los Proyectos de Vivienda o Desarrollos Habitacionales. En fin se trata de aclarase si aplica la vía delegatoria.” (Se añade el énfasis).

 

            Pues bien, pese a que la consulta no es planteada de manera clara y precisa, entendemos que el interés del Concejo Municipal de Guácimo es determinar si la competencia de la Municipalidad de aprobar los proyectos de vivienda o desarrollos habitacionales es compartida con otras instituciones públicas, y si la aprobación que corresponde al Municipio puede ser delegada en una asociación de desarrollo comunal.

            Así, nuestro criterio se limitará únicamente a esos aspectos, omitiendo referirnos a lo indicado en la parte final del punto a) de la consulta, que se refiere a la delegación del acuerdo municipal N° 2, sesión ordinaria N° 24-11, pues, además de que desconocemos el contenido de dicho acuerdo, analizarlo podría implicar resolver un caso concreto que, según lo dispuesto por nuestra Ley Orgánica en materia consultiva, escapa a nuestra esfera de competencias.

 

            II. Sobre lo consultado:

 

            Tal y como lo ha dispuesto la Sala Constitucional, en virtud del artículo 169 de la Constitución Política, la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón le corresponde a la Municipalidad respectiva. Esa potestad constitucional abarca las competencias que en materia de control y planificación del desarrollo urbano establecen la Ley de Planificación Urbana (N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, en adelante LPU) y la Ley de Construcciones (N° 833 del 4 de noviembre de 1949).[1]

 

Según el artículo 74 de la Ley de Construcciones toda obra relacionada con la construcción, sea de carácter permanente o provisional, debe obtener previamente una licencia de la Municipalidad correspondiente. Esta licencia funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a la normativa correspondiente en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el reglamento de construcciones y demás disposiciones del plan regulador del cantón, procurando entonces una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado.[2]

 

            De tal forma, cualquier proyecto de vivienda o desarrollo habitacional que se pretenda construir debe obtener el permiso de construcción de la Municipalidad correspondiente. Y si además, el desarrollo habitacional implica la segregación de lotes y la apertura de vías públicas y la dotación de servicios, debe sujetarse a las disposiciones relativas a la aprobación de urbanizaciones, que también es competencia municipal.

 

            Sobre el proceso de urbanización nos hemos referido con anterioridad, indicando que un proyecto de urbanización es un proceso de desarrollo urbano mediante el cual un inmueble se divide en una serie de fincas individuales y en espacios destinados al uso público, requiriéndose para ello la apertura de calles y la provisión de servicios.[3]

 

            Para convertir ese inmueble en fincas individuales que serán destinadas a un uso residencial, comercial o industrial, es necesario ejecutar una serie de obras que deben sujetarse a las disposiciones de la normativa urbanística. Y para vigilar el cumplimiento de todos los requisitos, ese desarrollo está sujeto a un procedimiento que, básicamente, consta de cuatro etapas: la fase de preparación y planeamiento, la de habilitación del proyecto, la de ejecución y construcción y, por último, la etapa de uso y disfrute.[4]

 

En la etapa de preparación y planeamiento, el desarrollador presenta los planos preliminares del proyecto de fraccionamiento o urbanización con la finalidad de determinar su factibilidad. Según el artículo VI.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (Reglamento N° 3391 del 13 de diciembre de 1982, en adelante RCFU), con este trámite, la Municipalidad señala las correcciones y demás requisitos urbanísticos que deberán contener los planos constructivos definitivos del desarrollo.

 

En esta misma etapa de preparación y planeamiento, se da el visado municipal de los planos constructivos definitivos, que implica un visto bueno de orden técnico-jurídico para dar inicio a las obras públicas y comunes de la urbanización, que permitirán habilitar el área como zona urbana. Es mediante este visado que la Municipalidad declara la conformidad del proyecto de urbanización concebido en los planos constructivos con el ordenamiento urbanístico y otorga el permiso para urbanizar al que hace referencia el artículo 15 de la Ley de Construcciones.

 

Una vez que la infraestructura necesaria es ejecutada, continúa la etapa de habilitación, en la cual se da la entrega y aceptación de áreas y obras públicas. Esa aceptación es el acto formal mediante el cual la Municipalidad, después de constatar la conformidad de las obras con los planos constructivos aprobados, recibe las áreas públicas de la urbanización que pasarán a formar parte del demanio municipal, según lo establecido en el artículo 40 de la LPU.[5]

 

Luego, como parte de la etapa de habilitación, debe otorgarse el visado municipal de segregación al que hacen referencia los artículos 33 y 34 de la LPU, con el cual se da un visto bueno de carácter técnico jurídico a las cabidas de los lotes resultantes y su conformidad con las normas del plan regulador, para que éstos puedan ser inscritos individualmente en el Registro Nacional.[6]

 

Por último, después de que los terrenos son inscritos separadamente en el Registro Nacional, el desarrollador puede disponer libremente de ellos. A partir de allí, continúan las etapas de ejecución y construcción de las edificaciones privadas que se pretendan levantar en los lotes segregados, y la etapa de uso y disfrute, que implica la venta y goce de los inmuebles. Y en esas etapas, la participación de la Municipalidad se circunscribe al otorgamiento de las licencias de construcción que sean solicitadas.

 

            Si bien la Municipalidad es competente para otorgar los permisos de construcción y para emitir los distintos actos antes señalados del proceso de urbanización, es preciso indicar que las construcciones y las urbanizaciones deben sujetarse a otras disposiciones normativas y a la autorización de otras instituciones públicas.

 

            En efecto, el Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción (Decreto Ejecutivo N° 27967 del 1° de julio de 1999) precisa cuáles son los requisitos de visado de planos que deben cumplirse de previo a que el Municipio correspondiente otorgue el permiso de construcción.

 

            Así, podemos observar en el artículo 1° de dicho Reglamento que el visado de la Dirección de Urbanismo y de la propia Municipalidad debe obtenerse cuando se trate de construcciones que se desarrollan en terrenos originados en un proceso de fraccionamiento o urbanización (artículos 10 inciso 2), 33, 34, 38, 58 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana); el visado del Ministerio de Salud es exigido para los proyectos de urbanización y para las edificaciones destinadas a la vivienda permanente o transitoria de personas (artículos 309, 312 y 323 de la Ley General de Salud N° 5395 del 30 de octubre de 1973); y el alineamiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y de la propia Municipalidad es requerido para las construcciones a desarrollar frente a vías nacionales y cantonales (artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos N° 5060 del 22 de agosto de 1972).

 

            Igualmente, la autorización de la Dirección General de Aviación Civil es necesaria para las edificaciones a levantar en las zonas de servidumbre aeronáutica (artículo 18 inciso vii) de la Ley General de Aviación Civil N° 5150 del 14 de mayo de 1973); el alineamiento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es requerido para las construcciones a ejecutar cerca de cuerpos de agua (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996); y la aprobación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es necesaria para la construcción de sistemas de acueductos y alcantarillados y para todos los proyectos de fraccionamiento y urbanización (Ley Constitutiva de ese Instituto N° 2726 del 14 de abril de 1961).  

 

            Por otro lado, el RCNFU indica en su artículo VI.3.2 que los planos de construcción de una urbanización deben respetar las recomendaciones técnicas del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o la empresa que preste esos servicios, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y del Instituto Costarricense de Electricidad o de la empresa que preste los servicios eléctricos en el sector. Y de ese modo, en los artículos VI.2 y VI.3.1 se indica que para la aprobación de una urbanización, es necesario, entre otras cosas, presentar un plano de consulta preliminar al INVU, contar con un plano catastrado actualizado que cuente con el alineamiento del MOPT, una carta con el visto bueno del ICE, estudio de solución de agua potable por parte del AyA y, cuando se considere pertinente, certificación que indique si el terreno tiene afectación forestal o no.

 

Tampoco debe dejarse de lado la competencia previa de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para llevar a cabo la evaluación de impacto ambiental de las obras o proyectos que lo requieran, de conformidad con el artículo 17 la Ley Orgánica del Ambiente (N° 7554 del 4 de octubre de 1995) y con el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo N° 31849 del 24 de mayo de 2004).

 

De tal forma, es claro que la aprobación final de las construcciones y proyectos de urbanización por parte del Municipio depende de otras autorizaciones previas que deben emitir distintas instituciones públicas con competencias específicas en la materia.

 

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo cuestionamiento, en cuanto a la posibilidad de delegar en una asociación de desarrollo comunal la competencia municipal de aprobar los proyectos de vivienda o desarrollos habitacionales, es preciso indicar que la construcción de cualquier edificación o el desarrollo de un proyecto residencial implica el crecimiento urbano de un determinado cantón. Por tanto, con la aprobación de esos desarrollos la Municipalidad cumple con la obligación que exige el artículo 1° de la Ley de Construcciones de garantizar que las ciudades reúnan las condiciones necesarias de salubridad, seguridad, comodidad y belleza, obligación que además está englobada en el artículo 169 constitucional.

 

Tomando eso en cuenta, en el dictamen N° C-221-2014 del 18 de julio del año en curso, que respondió una consulta acerca de cuáles son los órganos municipales competentes para aprobar los proyectos de urbanización y otorgar los permisos de construcción, indicamos que “el ejercicio de una competencia tan trascendental, como es el control del crecimiento ordenado de la ciudad, debe recaer en el Concejo Municipal, en su carácter de órgano de mayor representación del Municipio y al que, no en vano, se le asignó la tarea de dictar las medidas de ordenamiento urbano del cantón (artículo 13 inciso o) del Código Municipal)” y por ello, también concluimos que ésas son competencias que no pueden recaer en el ingeniero municipal o en otro órgano técnico del Municipio.

 

Y es que si ya hemos dispuesto que la competencia de aprobar finalmente las urbanizaciones y construcciones del cantón no pueden ser delegadas en los órganos técnicos municipales, es evidente que esa delegación tampoco puede operar a favor de un particular.

 

La delegación es una figura administrativa regulada en los artículos 89 a 92 de la Ley General de la Administración Pública (N° 6227 del 2 de mayo de 1978)  que consiste en “un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.”[7] Uno de los límites que establece el artículo 90 de la Ley General de la Administración Pública para la aplicación de la figura, es que ésta solo puede operar entre órganos de la misma clase por razón de la materia, territorio y naturaleza de la función, por lo cual es evidente que no puede ser utilizada por un órgano administrativo a favor de un sujeto de derecho privado que se ubica fuera de la estructura administrativa de las Municipalidades, como lo es una asociación de desarrollo comunal.

 

Y aunque estas asociaciones persiguen fines comunales que “vendrían a coadyuvar, colaborar y realizar esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos, para la prosecución de los fines expresados, no les serían aplicables por ello las disposiciones y régimen de derecho público propio de la Administración Pública” [8], lo cierto es que son sujetos privados de interés social (artículo 14 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (N° 3859 del 7 de abril de 1967).

 

De conformidad con el principio de legalidad contenido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y de la Constitución Política, la función pública de controlar el crecimiento ordenado de las ciudades por medio de la aprobación de las urbanizaciones y el otorgamiento de las licencias constructivas, debe ser cumplida de acuerdo con el marco legal existente, el cual establece los deberes y funciones a los que está obligada la Administración, de modo que se garantice la mayor adecuación de la actividad administrativa al fin público perseguido y se evite la arbitrariedad en el despliegue del poder otorgado.

 

La norma legal, además de conferir un poder determinado a la Administración, define y delimita las condiciones bajo las cuales debe ser ejercido ese poder, es decir, para que sea posible que la función conferida sea cumplida o ejecutada por un particular, debe existir una norma legal que así lo permita.

 

Entonces, no existiendo ninguna ley que tan siquiera prevea la participación de las asociaciones de desarrollo comunal en la aprobación de urbanizaciones y construcciones de un cantón determinado, no es posible delegar en ellas el cumplimiento de tales funciones. En todo caso, debe tenerse en cuenta que el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública dispone que las potestades de imperio y los deberes públicos y su cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Y sobre esa disposición normativa enfáticamente la Sala Constitucional ha dispuesto:

 

“En lo que atañe a las potestades de imperio con que cuenta el Estado, cualquier delegación entre órganos o entes públicos resulta ilegítima. En consonancia con esto, la Ley General de la Administración Pública dispone en el artículo 66 que es reserva de Ley la creación y distribución de este tipo de prerrogativas, determinando asimismo que se trata de atribuciones irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. No cabe duda entonces que si los órganos del Estado y los entes públicos menores no pueden siquiera delegar entre sí las potestades de imperio que les han sido asignadas, mucho menos tolera nuestro ordenamiento que dichas posibilidades de actuación unilateral sean ejercidas directamente por personas privadas… Por el contrario, en lo que atañe a otros sujetos particulares que eventualmente sean autorizados para llevar a cabo funciones públicas (concesionarios, permisionarios, gestores interesados), a ninguno de éstos se le puede autorizar la realización de atribuciones que impliquen el ejercicio de potestades de imperio.[9]

           

III. Conclusión:

 

La aprobación final de los proyectos de vivienda y desarrollos habitacionales es una competencia de la Municipalidad. Sin embargo, esa aprobación depende de otras autorizaciones previas que deben emitir distintas instituciones públicas con competencias específicas en la materia. Es una función pública y constitucional de los Municipios, controlar y planificar el crecimiento urbano del cantón, y por tanto, no puede ser delegada en un sujeto de derecho privado, como lo es una asociación de desarrollo comunal.

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Gloria Solano Martínez                                          Elizabeth León Rodríguez

     Procuradora                                                       Abogada de Procuraduría

 

 

 

 

 

GSM/ELR