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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 041
 
  Dictamen : 041 del 11/02/2014   

11 de febrero de 2014


C-041-2014


 


Licenciada


Ana Patricia Murillo Delgado


Secretaria del Concejo Municipal


Municipalidad de Belén


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 5815/2013 de fecha 09 de octubre del año 2013 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:


 


“(…) Si para adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias municipales, que conforme a lo dispuesto por el artículo 43 del Código Municipal deban ser sometidas a consulta pública no vinculante, es posible publicar por primera vez para consulta pública el texto íntegro del Reglamento propuesto; y una vez aprobado sin sufrir modificaciones respecto de la primer publicación, sería posible publicar solo la referencia del número de La Gaceta fecha en que se publicó el texto consultado, sin necesidad de publicarlo por segunda ocasión de modo íntegro”.


 


Se adjunta a la consulta planteada, el criterio legal MB-64-2013 del 25 de setiembre del 2013, elaborado por el Licenciado Luis Antonio Álvarez Chaves, Asesor Legal Externo de la Municipalidad de Belén, en el cual se concluyó que “Siendo que el tema tiene efectos sobre la eficacia de las disposiciones reglamentarias, considera esta asesoría legal que resulta pertinente elevar formal consulta a la Procuraduría General de la República, a efecto de que se sirvan evacuar consulta expuesta”.


 


Ene se orden de ideas y teniendo presente los términos en que es presentada la consulta por parte del señor Secretario Municipal es importante anotar que las consultas presentadas ante este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (Sobre ese tema consúltese los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003,  C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, entre otros), motivo por el cual procederemos a evacuar los cuestionamiento expuestos de manera general.


 


 


I.                               SOBRE EL FONDO


 


El objeto de la presente consulta es determinar el alcance del artículo 43 del Código Municipal, en cuanto a la publicación como requisito de validez y eficacia de los actos administrativos de alcance general, con especial referencia al caso de las disposiciones de reglamentación externa que emanen de los acuerdos del Concejo Municipal.


 


Teniendo presente el objeto de la consulta, es preciso comenzar señalado que los principios de publicidad y comunicación de los actos administrativos, se encuentran estipulados en la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 2 de mayo del año 1978, concretamente en lo dispuesto en los artículos 140 y 240 de ese cuerpo legal, lo cuales señalan:


 


Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte”.


Artículo 240.-


1. Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos.


2. Cuando un acto general afecte particularmente a persona cuyo lugar para notificaciones esté señalado en el expediente o sea conocido por la Administración, el acto deberá serle también notificado.”


 


En el caso de los actos de alcance general (artículos 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública), la publicación se erige como un requisito esencial para determinar la validez y la eficacia de los mismos frente a los administrados, así como la fecha de vigencia de estos actos. En este sentido, esta Procuraduría ha señalado:


 


“la publicidad de la ley y, por extensión, de toda norma jurídica constituye un pilar esencial del Estado de Derecho, tal como éste se configura a partir de la Revolución Francesa. Así, en la medida en que una norma jurídica pretenda regular la conducta de los administrados, resulta imperativo que sea dada a conocer a quienes está destinada. Máxime cuando éstos no han participado en su elaboración. El medio para hacer efectivo la publicidad de la ley es la publicación” (Opinión Jurídica OJ-078-2003 del 23 de mayo de 2003).


 


            En ese sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo, en estudio del requisito de publicación de los reglamentos municipales, emitió la resolución N° 016-2013-VII del 23 de mayo del 2013, en la cual se preciso:


 


“VII.-CONSIDERACIÓN INICIAL, SOBRE LA INEFICACIA DEL REGLAMENTO IMPUGNADO. Como se expuso en el párrafo precedente, la empresa demandante cuestiona en esta litis lo establecido en los artículos 4 inciso 7), 10 inciso 1), 11, 12, 13 y 19 inciso 1) del “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de San Ramón”. En el criterio de este Tribunal, dicho cuerpo normativo resulta jurídicamente ineficaz, por cuanto no se ha demostrado que, a la fecha, su texto definitivo haya sido íntegramente publicado en el diario oficial, siendo ese requisito absolutamente ineludible para que pueda llegar a desplegar sus efectos. En efecto, el ordinal 43 del Código Municipal (ley N° 7794 del 30 de abril de 1998) establece:


“Artículo 43.-Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.


Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.


Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella.” (El subrayado es nuestro.)


El requisito de la publicación de los reglamentos municipales en el diario oficial es, desde luego, desarrollo de la regla general conforme a la cual los actos administrativos –y los textos de esta clase indudablemente lo son: artículos 6.3 y 121, incisos 1 y 2, de la Ley General de la Administración Pública, LGAP– solo producen efectos después de su comunicación a los administrados (ordinal 140 ibídem). En el caso de los actos de alcance general, la comunicación se realiza precisamente por medio de publicación (numeral 240.1 de la misma ley). Antes de que se cumpla ese requisito y asumiendo que no incurra en otras falencias que determinen su nulidad, el acto será válido –o al menos anulable– pero ineficaz; es decir, no surte efectos jurídicos.”


Así pues, debemos entender que el fin último de la publicación de los actos de alcance general (normas), es el de dar certeza y seguridad jurídica, ya que a partir de la publicación, en la mayoría de los casos, se puede determinar la entrada en vigor de sus alcaldes, dejando con ello un grado de certeza respeto a su aplicación concreta. Al respecto se ha explicado que:


 


“El principio democrático que permea toda la estructura política y administrativa del Estado determina la necesidad de que los ciudadanos estén debidamente informados del acontecer político y administrativo. Un derecho que se ejerce frente al poder público, constituyéndose en un límite para éste.


[…]


Contribuye a esta participación, el principio de publicidad de las normas y actos públicos, el cual tiene como manifestación básica la publicación de las normas jurídicas y de actos de alcance general.


Dado que estos derechos y principios son de raigambre constitucional, no cabe duda que el ciudadano debe contar con mecanismos que permitan exigir su respeto y que, por ende, la Administración debe actuar de manera de garantizar tal respeto. Empero, esa exigencia se presenta en forma intensa en la Administración actual, por cuanto de ésta se predica la transparencia y cercanía con el ciudadano. En efecto, los procesos de modernización y racionalización de la Administración Pública han conducido a erigir la transparencia, la claridad, la eficiencia y la publicidad como principios fundamentales del accionar administrativo” (Dictamen C-090-2004 del 15 de marzo de 2004).


 


Aunado a lo anterior, es necesario recordar que con la publicación de los actos de alcance general, se busca someter a las actuaciones administrativas al principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), pues de acuerdo con su clasificación y especialidad, la manifestación de los actos administrativos debe darse en la forma y procedimiento determinado por ley dentro el marco de legalidad de todas la actuaciones administrativas.


 


Ahora bien, la publicidad de los actos de alcance general en la materia municipal, esta no es la excepción, por lo que los principios de publicidad y comunicación de los actos administrativos también son necesarios para determinar la validez y eficacia de estos actos. Precisamente, en el numeral 43 del Código Municipal se establece:


 


“Artículo 43. — Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.


Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.


Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella”. (Subrayado no es del original).


 


Como se puede observar, en este cuerpo normativo se establece una doble comunicación como requisito fundamental de validez y eficacia para los reglamentos externos emanados del Concejo Municipal, de suerte tal que debe existir, una primera comunicación a los administrados sobre el proyecto, para que ejerzan un control previo mediante consulta pública, aunque no vinculante; y una segunda comunicación, mediante la cual, una vez transcurridos los diez días de consulta, el Concejo -habiéndose pronunciado ya sobre el asunto-, debe publicar el texto final del reglamento al que quedarán sujetos. 


 


Es claro que la eficacia de un acto administrativo de alcance general como lo es un reglamento externo municipal, depende de la publicación de este, atendiendo a los principios de seguridad jurídica y publicidad de los actos administrativos, que fueron esbozados supra. Su falta de publicación o su publicación parcial impediría su entrada en vigor, pues coloca a los destinatarios de la norma en estado de indefensión, al no tener, los administrados, el conocimiento del contenido final de la misma, aún y cuando no hubiesen existido modificaciones respecto al Proyecto normativo inicial. Respecto a la publicación de normas


 


En suma, de lo dispuesto por los artículos 140 y 240 de la Ley General de la Administración Pública y 43 del Código Municipal, se colige que no es posible la que se realice una comunicación imprecisa o parcial de los reglamentos municipales, por lo que, la publicación de los reglamentos externos tendientes a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, emanados de los Concejos Municipales, deberá ser publicados de forma completa e íntegra, para que los administrados tengan total conocimiento sobre éstos.


 


 


 


II.        CONCLUSIONES


 


            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.                  La publicación integra de las los actos administrativos de carácter general es un requisito esencial para determinar su validez y eficacia.


 


2.                  La publicación de los textos de reglamentos externos emanados por los Concejos Municipales tendientes a adoptar, reformar, suspender o derogar otras disposiciones reglamentarias, debe ser realizadas de forma completa e integra.


 


 


Atentamente,


 


 


 


 


Lic. Esteban Alvarado Quesada


Procurador


 


 


 


 


EAQ/ybm


Código 9041-2013