03 de diciembre del 2014

OJ-173-2014

Licda. Silma Elisa Bolaños

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio ECO-1014-2014 de 18 de noviembre de 2014.

Por oficio ECO-1014-2014 de 18 de noviembre de 2014 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de someter a consulta el proyecto de Ley N.º 19.208  “Modificación al artículo 8 y adición de varios artículos a la Ley N.º 7454”.

            Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

            Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. El proyecto de Ley le daría al Fondo de Desarrollo de  la Provincia de Limón un grado de desconcentración máxima b. En relación con la adjudicación de becas.

A.                EL PROYECTO DE LEY LE DARIA AL FONDO DE DESARROLLO DE LA PROVINCIA DE LIMON UN GRADO DE DESCONCENTRACION MAXIMA.

     Actualmente, el Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón - FODELI - es un órgano adscrito a la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica. Esto en virtud de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 8 de la Ley N.º 7454 de 22 de noviembre de 1994, Ley de aprobación del Convenio  de Préstamo PAE III.

     Luego, debe indicarse que el proyecto de Ley modificaría, sustancialmente, la relación orgánica entre la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica y FODELI.

En este sentido, se impone indicar que el proyecto de Ley le daría FODELI la condición  de órgano de desconcentración máxima, es decir que, conforme el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, no se encontraría sujeta a órdenes e instrucciones de parte de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica.

Asimismo, conviene señalar que el proyecto de Ley modificaría la integración de la Junta Directiva.

En efecto, el actual artículo 8 de la Ley N.º 7454 se ha limitado a disponer que la Junta de FODELI debe estar integrada por un representante de la Presidencia de Ejecutiva de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y por otro del Ministro rector del sector. De esta forma, la Ley vigente dispone que los restantes 3 miembros de la Junta sean designados por el Poder Ejecutivo.

Al respecto, el proyecto de Ley tiene por objetivo establecer que los otros 3 miembros de la Junta de FODELI serían representantes de la Liga de Municipalidades  de Cantones Productores de Banano, de las Uniones Cantonales de Desarrollo y del sector académico - éste último debe ser designado por el Consejo Nacional de Rectores -.

Ahora bien, conviene hacer algunas observaciones de técnica legislativa.

En este sentido, debe indicarse que la técnica legislativa, particularmente en orden a definir la integración de los órganos colegiados de la administración pública, exige que las normas a aprobar sean suficientemente claras de tal forma que permitan identificar, con facilidad, el sector de la sociedad o de la administración pública que debe ser representado en el colegio. Luego, esto permitirá, en el futuro, que el órgano colegiado pueda ser integrado debidamente.

En este orden de ideas, debe indicarse que si bien el proyecto de Ley señala, de forma diáfana, que la Junta de FODELI debe ser integrada por un representante de la Liga de Municipalidades  de Cantones Productores de Banano – la cual es una Federación de Municipalidades -  y por otro designado por CONARE, lo cierto es que existe un cierto grado de ambigüedad en lo que quiere decir el proyecto de Ley al señalar que la Junta debe integrarse también por un representante de las Uniones Cantonales de Desarrollo.

Debe insistirse. Actualmente existe una Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Limón y otra de Talamanca, que constituyen  Federaciones de Asociaciones de Desarrollo. No obstante, debe enfatizarse que el proyecto de Ley no se refiere, por lo menos en su tenor literal a este tipo de uniones. Esto en el tanto la iniciativa de Ley no se refiere a las Asociaciones de Desarrollo sino a “uniones cantonales”.

Así las cosas, debe insistirse en que para evitar eventuales problemas en la integración de la Junta, se proceda a precisar la forma en que se pretende integrar la Junta de FODELI.

Luego, la ponderación de los cambios en el grado de desconcentración de FODELI y de su Junta Directiva debe ser evaluada por el Legislador, particularmente a la luz de la técnica legislativa que requiere un examen del impacto que tendrían los eventuales cambios del diseño institucional en el funcionamiento de la administración de FODELI. (Sobre este aspecto de la técnica legislativa ver la OJ-77-2012 de 12 de octubre de 2012)

B.                 EN RELACION CON LA ADJUDICACION DE BECAS.

Luego, debe indicarse que bajo el actual artículo 8 de la Ley N.° 7454, a través de FODELI se deben otorgar becas a estudiantes. Pero aunque el Fondo es titular de esos recursos debe proceder a invertirlos en un fideicomiso y está obligado a firmar un convenio con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE) a quien le compete administrar el programa de becas, lo que conlleva la selección de los beneficiarios. Por su claridad, citamos el dictamen C-251-2002 de 23 de setiembre de 2002: 

“Como puede observarse de la lectura de la norma, el legislador dispuso que con la mitad de los recursos del fondo debe FODELI constituir un fideicomiso para la promoción del desarrollo humano de la provincia de Limón. La mitad de esos recursos tiene, entonces, un destino establecido por ley. Pero, además, ésta determina cómo se concretizará ese destino.

    En efecto, independientemente del grado de autonomía del que pueda o no gozar FODELI, estos recursos deben necesariamente invertirse en un fideicomiso. FODELI carece de potestad discrecional alguna para decidir cómo invierte los recursos, en tanto el legislador escogió expresamente el mecanismo a utilizar para su inversión. Pero además, el legislador determinó el fin al que estaría afectado el fondo: el otorgar becas para los estudiantes de la Provincia. Y para ello dispuso expresamente la obligación de FODELI de suscribir "...un convenio de administración del programa de becas con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE)". En el dictamen No. C-082-2000 señalamos claramente:

"El texto es expreso en cuanto que el Fondo no otorgará directamente las becas a los estudiantes limonenses, sino que para ese objeto se requiere la participación de CONAPE, para lo cual se debe suscribir un contrato de administración del programa de becas".

    La voluntad del legislador es clara en el sentido de que la administración del programa de becas debe realizarlo CONAPE. El fundamento de esta elección del legislador lo podemos encontrar en la ley de creación de CONAPE. Esta institución fue creada en 1977, mediante la Ley No. 6041 del 18 de enero, con el objetivo, entre otros de:

"a) Conceder préstamos a costarricenses, para estudios de educación superior parauniversitaria y para estudios de educación superior universitaria, dirigidos hacia carreras y especializaciones de postgrado, dentro o fuera del país, basados en el mérito personal y las condiciones socio-económicas de los beneficiarios, quienes, preferentemente, deberán ser de zonas rurales." (artículo 2)

    Se trata de una institución semiautónoma especializada, precisamente, en el otorgamiento de préstamos a costarricenses con base en el mérito personal y las condiciones socio-económicas de los beneficiarios. La evaluación de la idoneidad de los candidatos es una función propia de CONAPE en tanto es el fundamento o base para el otorgamiento de los préstamos. Pero además, la ley le otorga a CONAPE, entre otras, la función de administrar fondos de organismos públicos o privados destinados a financiar estudios de su personal (artículo 2 inciso f). De la lectura de la ley se deriva claramente la especialidad de CONAPE en el otorgamiento de préstamos para estudio. Y dada esta especialidad es que el legislador, en la Ley No. 7454, estipuló la obligación de FODELI de suscribir un convenio a fin de que CONAPE administre el programa de becas.

    Ahora bien, la administración del programa de becas por parte de CONAPE sólo adquiere sentido si es ésta institución la que selecciona a los candidatos para los préstamos.”(Ver también OJ-133-2014 de 17 de octubre de 2014)

            Al respecto, conviene apuntar que el proyecto de Ley, mediante la adición de un artículo 8 quater, modificaría el procedimiento para el otorgamiento de las becas.

            En este sentido, se impone subrayar que si bien, la iniciativa siempre obligaría a FODELI a suscribir un convenio con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación en orden al otorgamiento de becas para realizar estudios universitarios o parauniversitarios, lo cierto es que la iniciativa le atribuiría a la Junta Directiva de FODELI la competencia para otorgar becas para las personas que están cursando estudios secundarios. A este efecto el proyecto de Ley establecería los criterios que debe seguir la Junta, verbigracia, que los beneficiarios se ubiquen dentro del estrato de pobreza según la metodología que utilice el Instituto Mixto de Ayuda Social.

            Ahora bien,  desde el punto de la técnica legislativa, se ha estimado que es vital que se considere la forma en que un determinado proyecto de Ley – de ser aprobado – incidiría en el diseño institucional y por tanto en los procesos de toma de decisiones y de prestación de servicios públicos. (Al respecto, ver RODRIGUEZ MONDRAGON REYES. EL PROCEDIMIENTO DE PRODUCCION LEGISLATIVA. UN PROCEDIMIENTO DE DISEÑO INSTITUCIONAL. EN: ELEMENTOS DE TECNICA LEGISLATIVA. UNAM, México, 2000) (Ver también OJ-77-2012 de 12 de octubre de 2012)

            Luego, debe indicarse que resulta oportuno que se acerquen al expediente legislativo los estudios técnicos necesarios para determinar si efectivamente FODELI cuenta con la infraestructura y el personal necesarios para asumir, de una forma eficiente y eficaz, la competencia para adjudicar las becas de secundaria.

            Igualmente, conviene que se tome nota de que la Ley N.° 7658 de 11 de febrero de 1997, le ha otorgado al Fondo Nacional de Becas, órgano desconcentrado del Ministerio de Educación, una competencia para  conceder becas a estudiantes, de bajos recursos económicos, para que cursen estudios en cualquiera de los ciclos educativos, dentro o fuera del país. Así las cosas, se estima oportuno que se prevea una adecuada relación con de coordinación entre FONABE y FODELI a efecto de evitar posibles duplicidades.

C.                CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se evacúa la consulta del proyecto de Ley  Nº 19.208.

                                                                     Jorge Andrés Oviedo Alvarez

                                                                     Procurador Adjunto

JOA