C-164-2015

25 de junio de 2015

 

 

Licenciada

Miriam Orozco Valerio

Auditora Interna

Comisión Nacional de Prevención de Riesgos

y Atención de Emergencias

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio AI-197-2014, del 2 de setiembre de 2014, por medio del cual  solicita el criterio de este Órgano Asesor acerca de la validez y eficacia jurídica de una reorganización administrativa llevada a cabo en la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (en adelante CNE) y aprobada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (en adelante MIDEPLAN), que fue ejecutada fuera del plazo previsto para ello.

 

            En concreto, nos consulta lo siguiente:

 

“1. ¿Qué efecto jurídico tiene respecto a los conceptos de validez, eficacia jurídicas de una reorganización integral aprobada por el MIDEPLAN, el hecho de que una administración inicie dentro del plazo del año que ordena el inciso a) de la norma transcrita, los estudios y el proceso que la reorganización aprobada requiere, pero implementa en la institución los cambios que la reorganización exige, fuera del plazo del año, sin que se haya hecho uso por parte del jerarca, del derecho a solicitar una prórroga, conforme al inciso c) de la norma transcrita?

2. Si el criterio vertido por esa Procuraduría es que la implementación de la reorganización fuera del plazo establecido debe quedar sin efecto, se tienen las siguientes interrogantes:

§     ¿Cuáles son los alcances del inciso d) de la norma transcrita, en materia laboral, nulidad de actos administrativos, supresión en beneficios laborales, emisión de reglamentos y/o normativa interna promulgada a raíz de la reestructuración?

§     ¿Cuál es el impacto jurídico y material que tiene sobre una reorganización administrativa implementada y en funcionamiento, el incumplimiento de un requisito formal, como lo es un plazo?

§     ¿Qué sucede con aquellos funcionarios que producto de la nueva organización fueron reubicados y mejoraron sus condiciones salariales u otros que vieron sus condiciones laborales a menos y se les indemnizó, conforme a la normativa aplicable?

§     ¿Qué sucede con múltiples contrataciones administrativas ya hechas con terceros, algunas en proceso de ejecución, firmadas por funcionarios asignados y trabajando en sus nuevos puestos, los cuales habría que dejar sin efecto?

¿Vista la posibilidad de dejar sin efecto la nueva reorganización administrativa, tendría la Administración que reconocer posibles derechos adquiridos a terceros, que se consideren afectados por esa medida?

3. Ante la posibilidad de tener que dejar sin efecto la nueva reorganización administrativa de la CNE, por el incumplimiento del plazo otorgado para su implementación, se consulta:

§     ¿Podrían ser aplicables en este caso las figuras de saneamiento, convalidación o conversión que ordena la Ley General  de la Administración Pública, o el Principio de Conservación del Acto Administrativo, que consagra el numeral 168 de la misma normativa, pese a no estar en este caso frente a nulidades de actos administrativos?

§     ¿Sería posible aplicar análoga o supletoriamente lo establecido en el inciso 3) del numeral 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo?.”

§      

            En virtud de que el tema en consulta está relacionado con una materia que podría ser relevante para el ejercicio de las competencias asignadas al MIDEPLAN, y por las repercusiones que podría tener el punto para toda la Administración Pública, esta Procuraduría, mediante el oficio ADPb-4429-2015 del 12 de mayo de 2015, le confirió audiencia a dicho Ministerio, por el término de diez días, a efecto de que realizara las manifestaciones que estimare pertinentes en relación con el aspecto sometido a nuestra consideración.

 

            Mediante el oficio DM-299-15 del 8 de junio de 2015, la señora Olga Marta Sánchez Oviedo, Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, contestó la audiencia conferida.  Ese oficio, en lo que interesa, indica lo siguiente:

 

“(…) 3. El lineamiento 7 del componente de normativa, que aquí es objeto de consulta, establece un término perentorio –eventualmente prorrogable− para que la institución implemente, esto es, ponga en práctica las modificaciones organizativas y funcionales aprobadas por MIDEPLAN. Este propósito busca que la administración activa aborde, con la debida seriedad y presteza, los cambios que ella misma ha propuesto en aras de mejorar el servicio público que le brinda a la ciudadanía y el logro de los cometidos que su normativa le impone. 4. En esta tesitura, el cumplimiento del término de un año otorgado a la CNE opera como un requisito de eficacia para el cabal cumplimiento de la reorganización aprobada, de tal suerte que las modificaciones que no se hayan hecho al cabo de un año, quedarían sin efecto y podrían ser sujetas de nulidad.  Nótese que el lineamiento trata de ser flexible en el tanto permite que la Administración solicite una prórroga de seis meses adicionales, en el caso de que, aun siendo previsora, se enfrenten eventuales atrasos en la implementación de la reorganización. El tema de fondo aquí es que no puede otorgarse a la Administración un plazo abierto o indeterminado, para que lleve a cabo la reorganización, no solo porque eso sería causa de incerteza jurídica, sino, más importante aún, porque el servicio público que ella presta y el cumplimiento de sus fines, estaría viéndose entorpecido y maltrecho de frente al administrado. 5. Punto importante de mencionar es que, la reorganización administrativa aprobada a la CNE se refiere puntualmente a aspectos de organización (conformación del organigrama institucional) con posibles repercusiones en aspectos de recursos humanos, infraestructura, plataforma informática y normativa. Ante esto, y en acatamiento del principio de conservación del acto administrativo, la tónica debe ser que todo acto formalizado de buena fe dentro del período del año produce efectos jurídicos válidos, según su propia y natural proyección, pero aquellos otros actos que se hayan producido después del vencimiento del término, que tengan que ver directamente con el nuevo organigrama aprobado, ya no pueden sustentarse en la reorganización de marras no implementada, incluidos aspectos de contratación administrativa que se hayan suscrito después del vencimiento del término del año. Todo con determinación de las responsabilidades disciplinarias y civiles que correspondan. Además, correspondería a la propia Auditoría institucional determinar, si los actos administrativos dictados por la administración activa de la CNE lo fueron en tiempo y por órganos o unidades autorizadas conforme a los dictados de la reorganización aprobada. (…).  En todo caso, este despacho debe informarle a usted que, mediante oficio DE-SEG-OF-087 2014 de fecha 11 de marzo de 2014, el señor Sigifredo Pérez Fernández, entonces Director Ejecutivo a.i, de la CNE, indicó a este Ministerio que el proceso de reorganización administrativa aprobado mediante oficio DM-178-11 <<… fue implementado en el tiempo establecido para tales fines>>”.

 

            En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 de 27 de agosto del 2002 −mediante el cual se modificó el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982− dejamos constancia de que su trámite no requiere el criterio de la asesoría legal del consultante.

 

 

I.                   ACERCA DE LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

 

            La Administración Pública se encuentra facultada para implementar, con sujeción al ordenamiento jurídico, los procesos de reorganización administrativa que estime necesarios para mejorar la prestación de servicios y lograr una mejor satisfacción del interés público.

 

            El artículo 16 del Reglamento General del MIDEPLAN, Decreto Ejecutivo n.° 23323-PLAN, señala que: “Se entenderá por reorganización administrativa la modificación de unidades administrativas en cuanto a su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y estructura. (…).”

 

            Sobre este tema, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:

 

“(…) III.- SOBRE LA REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.  La reestructuración y la reorganización administrativa constituyen procedimientos tendientes a modernizar a la Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando mejorar los servicios que ésta presta, amén de la consecuente reducción del gasto público. Sobre el particular, es menester recordar que hay algunos principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa.  Aunado a lo anterior, el artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las dependencias que la componen con el fin de alcanzar un mejor desempeño y organización de las mismas, siempre y cuando se respeten los procedimientos de reorganización establecidos en la legislación.  Tales procedimientos forman parte de la potestad de autoorganización de la Administraciones Públicas, conforme la cual corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir.  Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Ahora bien, en el ejercicio de la potestad de reorganización, la Administración puede afectar los derechos y situaciones jurídicas de los funcionarios a su servicio, ya sea suprimiendo o transformando las plazas existentes. Por tales motivos, la reorganización sólo procede cuando existan necesidades reales para conseguir una más eficiente y económica reorganización de los servicios, debidamente comprobadas (…)”. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia n.° 13660-2004 de las 18:21 horas del 30 de noviembre de 2004.

 

            De esta forma, tenemos entonces que la finalidad de los procesos de reorganización administrativa radica en alcanzar un mejor desempeño y lograr las metas propuestas de una forma más eficiente y oportuna, acorde con el principio de legalidad y en atención al interés público que cada organización administrativa persiga, todo dentro del marco de la potestad de autoorganización de la que éstas gozan, siempre y cuando dicho proceso esté basado en necesidades reales, debidamente probadas y apoyadas en estudios técnicos.

 

            Así, si bien las organizaciones administrativas están facultadas para ejercer la potestad de autoorganización, ese ejercicio está sujeto a una serie de requisitos y a las regulaciones dispuestas en el ordenamiento jurídico, pues de lo contrario, los cambios que se implementen podrían carecer de validez.

 

            Tal es el caso del requisito de autorización que debe otorgar el MIDEPLAN, órgano éste último que se encarga además de proveer a la Administración Pública las directrices, los lineamientos, los manuales y los instructivos para facilitar, coordinar y mejorar los procesos de reorganización administrativa, así como de brindar las recomendaciones del caso con respecto a la propuesta de reorganización; todo ello de conformidad con las políticas gubernamentales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en otros documentos relacionados con el tema.

 

            Dispone en ese sentido el artículo 41 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, Decreto Ejecutivo n.° 37735-PLAN, lo siguiente:

 

“Las instituciones someterán a aprobación de MIDEPLAN los proyectos de reorganización administrativa, los que deberán estar ajustados a los lineamientos, metodologías y procedimientos emitidos por MIDEPLAN.”

 

            Esa norma es complementada con lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, Decreto Ejecutivo n.° 26893-MTSS-PLAN, que señala lo siguiente:

 

“La aprobación de la organización administrativa de órganos, entes y empresas públicas será competencia de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). MIDEPLAN, por medio del Sistema Nacional de Planificación constituido por la Ley de Planificación Nacional (N° 5525 de 2 de mayo de 1974), dictará directrices, lineamientos, manuales, instructivos y otros instrumentos en materia de reorganización administrativa de las instituciones públicas para el mejor cumplimiento del servicio público, asegurando su continuidad su eficiencia, su adaptación a cambios legales, así como la satisfacción de la necesidad social que atienden y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios. Estos instrumentos estarán disponibles mediante publicaciones que aparecerán en el sitio electrónico de MIDEPLAN y serán de aplicación obligatoria por parte de órganos, entes y empresas públicas en sus medidas de organización, reorganización, transformación y fusión administrativas. Se excluyen de esta disposición los entes públicos no estatales que no administran recursos públicos y las empresas públicas que actúan en mercados abiertos. De previo a la aprobación por parte de MIDEPLAN y como requisito de validez, toda propuesta de reorganización de órganos, entes y empresas públicas deberá contar con la autorización del respectivo Ministro Rector del Sector al que pertenezca el órgano, ente o empresa. Para tales efectos, el Ministro Rector dispondrá de un plazo de diez días hábiles, a partir del momento en que la propuesta sea presentada. Si no resuelve dentro de ese plazo, la propuesta se tendrá por autorizada y podrá ser remitida a MIDEPLAN.”

 

Una vez que el MIDEPLAN autoriza el proceso de reorganización, el jerarca de la institución debe gestionar la aprobación de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, aprobación que constituye un requisito de eficacia de la propuesta de reorganización, toda vez que permite acreditar que la reorganización posee contenido económico para realizarse.

 

En caso de que alguna Administración lleve a cabo un proceso de reorganización sin contar con un estudio técnico que la respalde, o sin contar con la autorización de MIDEPLAN, la Contraloría General de la República, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, no tramitarían presupuestos ni modificaciones presupuestarias, según lo señala el artículo 16 del Reglamento General del MIDEPLAN ya mencionado.

 

De lo anterior se desprende, sin duda alguna, la existencia de una serie de atribuciones o potestades a favor del MIDEPLAN en materia de mejoramiento y modernización de la Administración Pública, lo cual incluye lo concerniente a los procesos de reorganización administrativa que pretendan llevar a cabo los distintos ministerios e instituciones autónomas.  De conformidad con lo anterior, es claro que todo ministerio o institución pública que pretenda llevar a cabo un proceso interno de reorganización administrativa, necesariamente deberá contar con la autorización del MIDEPLAN, sin la cual, la reorganización llevada a cabo será absolutamente nula.

 

Ahora bien, con base en las facultades otorgadas al MIDEPLAN en la Ley n.° 5525 ya citada y en los reglamentos mencionados, y con la finalidad de brindar un proceso de acompañamiento a las instituciones que se encuentren en la implementación de un proceso de reorganización administrativa (como una forma de brindar un procedimiento de cierta forma normalizado), dicho Ministerio emite constantemente lineamientos que las distintas organizaciones administrativas deben seguir para que el MIDEPLAN otorgue finalmente la aprobación a los procesos de reorganización.

 

De esa forma se busca contribuir a que la reorganización de cada institución se adapte a las políticas y acciones definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, Plan Estratégico y Plan Anual Operativo y asegurar, por tanto, el cumplimiento de los objetivos por los cuales se aplica la reorganización, a través de un procedimiento generalizado para todas las instituciones del sector público, el cual resulta de acatamiento obligatorio.

 

Dentro de esas regulaciones se encuentran los “Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas del MIDEPLAN”, lineamientos que son los que contemplan el plazo que genera la consulta.

 

 

II.                SOBRE LOS PLAZOS ORDENATORIOS Y PERENTORIOS. EFICACIA DE REORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS EFECTUADAS FUERA DE PLAZO

 

            Se indica en la consulta que si bien el proceso de reorganización que llevó a cabo la CNE fue autorizado por el MIDEPLAN, en ese proceso no se cumplió el plazo de un año para implementarlo previsto en el apartado E.1. Lineamiento en el Componente Normativa, en su punto 7 inciso a. de los “Lineamientos  Generales para Reorganizaciones Administrativas” del MIDEPLAN, por lo que surge la interrogante de lo que sucede con los cambios organizacionales aprobados que no se llevaron a cabo dentro de ese plazo.  Lo anterior en el tanto el inciso d. del punto 7 de esos mismos Lineamientos señala que dichos cambios deben quedar sin efecto y no se deben reflejar en la estructura organizacional.

 

            Cabe entonces analizar cuál es la naturaleza del plazo que señala dicha normativa, para determinar, de esa forma, las consecuencias jurídicas de su incumplimiento, es decir, si se trata de un plazo ordenatorio o de un plazo perentorio.

            La diferencia sustancial entre ambos tipos de plazo es que el incumplimiento de un plazo ordenatorio no genera, como regla de principio, la nulidad del procedimiento o del acto administrativo adoptado extemporáneamente, ni inhibe a la Administración para ejercer la competencia debida; mientras que tratándose de plazos perentorios, su incumplimiento sí genera la nulidad de lo actuado con posterioridad al vencimiento del plazo establecido.

 

            Si bien es cierto, el artículo 255 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), dispone que los plazos obligan a la Administración en lo que respectivamente les concierne, también lo es que otras normas de la misma LGAP establecen, como regla de principio, que no todo incumplimiento de un plazo genera la nulidad de lo actuado.

 

En ese sentido, el artículo 63, inciso 2), de la LGAP señala que las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario.  Por otra parte, el artículo 329, inciso 3), de la misma Ley dispone que el acto recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley.  De la armonización de ambas normas, se arriba a la conclusión entonces de que salvo en los casos en que el legislador haya dispuesto expresamente la perentoriedad, los plazos administrativos son ordenatorios, por lo que su incumplimiento no tiene virtud invalidante, y por ende, carecen de trascendencia anulatoria. (Ver en ese sentido el dictamen de esta Procuraduría C-068-2011 del 15 de marzo de 2011).

 

En la situación en estudio, tenemos que no existe norma de rango legal que disponga que los cambios organizacionales llevados a cabo en una reorganización administrativa fuera del plazo de un año posterior a la aprobación del MIDEPLAN, sean inválidos y, por ende, que deban dejarse sin efecto. La única norma que establece una regla similar, es la contenida en los citados “Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas”; sin embargo, dicha norma no es de rango legal.  Por ende, deberá entenderse que el plazo en análisis es de carácter ordenatorio y no perentorio, por lo que los cambios ejecutados por la CNE fuera de plazo deben entenderse válidos para todo efecto legal.

 

Además de lo anterior, existe una serie de argumentos que refuerzan la tesis de que dicho plazo es de naturaleza ordenatoria y no perentoria, argumentos que de seguido pasamos a exponer.

Hemos señalado anteriormente que un procedimiento de reorganización administrativa tiene como finalidad modernizar la Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, y lograr mejorar los servicios que presta, aparte de la consecuente reducción del gasto público. Por ende, se efectúa en cumplimiento de principios de carácter constitucional, como son el de eficacia, el de eficiencia, el de simplicidad y el de celeridad de la Administración Pública (artículos 140, inciso 8; 139, inciso 4; y 191 de la Constitución Política).

 

En consecuencia, existe un obvio interés público en la ejecución e implementación de una reorganización previamente estimada útil por las autoridades respectivas, por lo que considerar que los cambios estructurales, administrativos, de personal, etc., ejecutados más allá del año deban dejarse sin efecto, podría generar una afectación en el funcionamiento propio de cualquier institución y, por ende, podría producir daños al interés público.  Sobre todo en este caso, que está relacionado con la CNE, cuyo funcionamiento efectivo es de vital importancia para el país, en el tanto es la entidad rectora en lo que se refiere a la prevención de riesgos y a los preparativos para atender situaciones de emergencia.  De allí que exista un evidente interés público en que la CNE ejecute los cambios estructurales aprobados por el MIDEPLAN, siempre que lo haga dentro de un tiempo razonable, aspecto éste último que se analizará más adelante.

 

Lo anterior se ve reforzado por lo dispuesto en el artículo 10 de la LGAP, según el cual, la norma administrativa debe interpretarse de la forma que mejor garantice la realización del fin público al que se dirige, siempre dentro de un marco de razonabilidad y proporcionalidad.  Por ello, la mejor solución en este caso es interpretar que el plazo en estudio es ordenatorio, ya que de esa forma se evitan trastornos e interrupciones al ejercicio de potestades públicas indispensables para garantizar y preservar el interés público en el funcionamiento efectivo de las distintas organizaciones administrativas.

 

Por otra parte, debe mencionarse además que si bien la aprobación del proceso de reorganización de la CNE se produjo con fundamento en los Lineamientos Generales vigentes en ese momento (los cuales estipulaban el plazo de un año para la implementación), en la actualidad, el punto 7, inciso d., del apartado E.1., denominado “Lineamiento en el Componente de Normativa”, señala lo siguiente:

 

“d. Si finalizó el plazo para implementar la reorganización –con o sin prórroga−, y existen cambios organizacionales aprobados que no hayan sido ejecutados, estos quedarán sin efecto y MIDEPLAN tendrá la potestad de enmendar de oficio aquellas estructuras que total o parcialmente no se hayan implementado en plazo y las mismas no se reflejarán en la estructura organizacional aprobada y registrada en MIDEPLAN. Para determinar el grado de implementación deben valorarse los principios de conservación, ejecutoriedad e integralidad del acto, quedando a salvo situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que puedan interrumpir el plazo de implementación, las que deben ser debidamente justificadas.” (Subrayado es nuestro).

 

Esta enmienda a los Lineamientos que rigen actualmente, refuerza la posición que hemos externado en el sentido de que si bien el plazo de un año resulta obligatorio para los funcionarios que están ejecutando los cambios, en caso de no cumplirse ese plazo, no se genera, como consecuencia inmediata, la nulidad de los cambios implementados con posterioridad al acaecimiento del plazo, pues será el MIDEPLAN quien se encargue de valorar la eficacia de los cambios que se implementen, en atención a los principios de conservación, ejecutoriedad e integralidad del acto.  De allí que sea ésta la correcta posición que deba asumirse en cuanto a lo interpretación de lo estipulado en los Lineamientos Generales, según la versión vigente al momento en que se aprobó la reorganización de la CNE.

 

Entonces, en aplicación del principio de la no prerentoriedad aludido, estimamos que el vencimiento del plazo en cuestión, por un lado, no hace decaer las posibilidades de que las autoridades del CNE implementen los cambios organizacionales aprobados previamente por el MIDEPLAN; y, por otro, tampoco genera la nulidad de los actos administrativos, reglamentos, normativa interna, contratos administrativos, etc., implementados en razón de dicha reorganización administrativa.

 

Cabe advertir que a pesar de que el plazo en estudio es ordenatorio y no perentorio, ello no implica que pueda ser inobservado impávidamente, sin sanción alguna, sino que, por el contrario, debemos señalar de forma expresa y tajante, que dichos plazos obligan siempre a los funcionarios a cargo de la reorganización, y que la omisión de su cumplimiento puede acarrear responsabilidad, tal y como lo señalan expresamente los artículos 329 incisos 1), y 2), en concordancia con el 225, inciso 2), de la LGAP.  Por lo anterior, si bien el incumplimiento de dicho plazo no produce necesariamente la nulidad de lo actuado, sí puede generar responsabilidad disciplinaria, y hasta eventualmente civil,  para el o los funcionarios que injustificadamente hayan dejado transcurrir ese plazo sin justificación.

 

Finalmente, es importante señalar que el hecho de que el plazo bajo análisis se considere ordenatorio, no constituye una licencia para que la Administración prolongue indefinidamente la aplicación de los cambios aprobados.   El eventual atraso en la implementación debe ajustarse a parámetros de proporcionalidad y razonabilidad. De ahí que en ningún caso se puede justificar que por incuria, desidia o abandono ocurra un atraso injustificado e irrazonable.

 

Así, en los casos en donde la aplicación de los cambios se extienda por un plazo absolutamente irracional, sí podría generarse la nulidad de las modificaciones organizacionales implementadas, ya no por el incumplimiento de un plazo ordenatorio, sino por tratarse de una situación contraria a los principios constitucionales de eficacia y eficiencia administrativa, mencionados anteriormente. Esa situación, en todo caso, debe quedar sujeta al análisis oportuno del MIDEPLAN, quien es el encargado de definir, siempre dentro de esos márgenes de razonabilidad y proporcionalidad y en atención al fin público pretendido, si esos cambios deben ser definitivamente aprobados e implementados en la institución correspondiente o si, más bien, deben ser rechazados, con las consecuencias jurídicas que ello pueda generar.

 

En definitiva, y dando respuesta a la primera interrogante que se nos plantea, debemos indicar que el hecho de que una Administración implemente los cambios  reorganizativos aprobados previamente por el MIDEPLAN fuera del plazo de un año estipulado en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas, no provoca, necesariamente, la nulidad o ineficacia de esos cambios, ni de los actos administrativos, reglamentos, normativa interna, contrataciones administrativas, etc., emitidos en virtud de esos cambios.  Lo anterior siempre que la reorganización se implemente dentro de un plazo razonable y proporcional, en atención al fin público perseguido, situación que deberá en todo caso ser analizada por el MIDEPLAN.

 

Debido a la forma como se contesta la primera interrogante, resulta innecesario entrar a conocer las preguntas identificadas en la consulta con los numerales 2 y 3.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

a)                  Los procedimientos de reorganización administrativa se realizan con la finalidad de modernizar a la Administración Pública, y de aumentar su eficiencia y eficacia, para mejorar los servicios que presta, y para propiciar la reducción del gasto público.  Lo anterior en atención a los principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad.

 

b)                 Toda organización administrativa pública que pretenda llevar a cabo un proceso de reorganización administrativa interna, necesariamente, deberá contar con la autorización del MIDEPLAN, sin la cual, la reorganización llevada a cabo sería absolutamente nula.

 

c)                  El artículo 63, inciso 2, de la LGAP establece como regla general que las competencias públicas no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario.  Además, el artículo 329, inciso 3, de la misma ley señala que el acto recaído fuera de plazo es válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley.

 

d)                 El plazo de un año para llevar a cabo una reorganización administrativa posterior a la aprobación por parte del MIDEPLAN, estipulado en los “Lineamientos  Generales para Reorganizaciones Administrativas”, es un plazo de carácter ordenatorio y no perentorio, por lo que su incumplimiento no implica, per se, la nulidad o ineficacia de los cambios implementados, ni de los actos administrativos, reglamentos, normativa interna, contrataciones administrativas, etc., emitidos en virtud de esas modificaciones.  Lo anterior, siempre y cuando los cambios se implementen dentro de un plazo razonable, proporcional y en atención al fin público perseguido con la reorganización.

 

e)                  Aun cuando el plazo aludido sea ordenatorio y por ende, sin efecto invalidante, sí tiene la virtud de obligar a los funcionarios a cargo de la reorganización. De ahí que su incumplimiento injustificado podría acarrear responsabilidad disciplinaria, y hasta civil, conforme lo señalan los artículos 329, incisos 1) y 2), en concordancia con el artículo 225, inciso 2), de la LGAP.

 

f)                  En los casos en que la ejecución de los cambios se extienda por un plazo absolutamente irracional, desproporcionado e injustificado, sí podría producirse la nulidad de las modificaciones organizacionales implementadas más allá del año, pero ya no por el incumplimiento de un plazo ordenatorio, sino por ser contrarias a los principios constitucionales de eficacia y eficiencia administrativa.  Esa decisión queda sujeta al análisis del MIDEPLAN, quien definirá, siempre dentro de márgenes de razonabilidad y proporcionalidad y en atención al fin público buscado, si los cambios deben ser definitivamente aprobados e implementados en la institución correspondiente, o si más bien deben ser rechazados, con las consecuencias jurídicas que se puedan generar.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya                                   Álvaro Fonseca Vargas

Procurador                                                              Abogado de Procuraduría  

                          

 

 

 

                                                                      

c.         Sra. Olga Marta Sánchez Oviedo, Ministra de Planificación Nacional y Política Económica

 

 

 

JCMM/afv/kjm