OJ-187-2014

19 de diciembre 2014

 

Licda. Nery Agüero Montero

Jefa de Comisión

Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

 

Estimada Licenciada:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de La República, nos referimos a su oficio número CSN-167-2013 de fecha 4 de noviembre del 2013, en el cual solicita emitir criterio en relación al proyecto de ley tramitado bajo expediente 18.867, denominado; “Ley del Servicio Penitenciario Nacional y de acceso a la justicia para la ejecución de la pena”,

De manera previa a la referencia que se hará acerca del respectivo proyecto que se nos consulta, se debe indicar el alcance de este pronunciamiento, debido a que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

El artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría General de La República una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”.  Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes.  Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige, sin embargo; con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Por otra parte, y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió este criterio en el plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo que establece el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omito manifestar que ése numeral se refiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente asunto.

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

 

ACERCA DEL PROYECTO DE LEY

 

            El proyecto de ley sometido a consideración de la Procuraduría General de la República, está conformado por siete títulos, cada uno con sus respectivos capítulos, y con un total de 262 artículos, respecto de los cuales se hará referencia a los temas que se observen como de mayor relevancia.

El artículo once, contiene una prohibición ya existente a nivel del derecho internacional de los derechos humanos que resulta de gran importancia, ya que proscribe expresamente el hacinamiento crítico dentro de la vida penitenciaria, y regula cómo debe operar el sistema para evitarlo. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha indicado:

 

 “La calidad general de la vida en un establecimiento penitenciario tiene una importancia considerable y depende de las actividades que realicen los reclusos y del estado como se manifiestan las relaciones entre los internos y el personal del establecimiento y éstas, desde luego, se deterioran cuando el hacinamiento o la sobrepoblación penitenciaria excede al número de reclusos que están previstos para determinada prisión. La calidad de vida, en tal caso, tiene que degradarse de manera significativa y  es, el hacinamiento o la sobrepoblación, por sí misma, el factor distorsionante que cause directamente el trato inhumano y la respuesta del personal del establecimiento en la atención de los internos, no puede ser, ni por aproximación, la idónea, cuando debe laborar bajo la presión extraordinaria que provoca el número exagerado de internos. Así las relaciones entre los internos se exacerban, principalmente en una lucha por proteger los escasos bienes que en prisión se pueden poseer; las relaciones entre éstos y los servidores, desaparecen, creándose entonces una sustitución de valores que conducen a la sujeción especial y se agranda, también, la brecha que separa al interno de la posibilidad real de reinserción en la sociedad. Estas reflexiones sobre la calidad de vida y las relaciones de los reclusos y la autoridad de la prisión, son resultado directo e inmediato de la inspección realizada en el Centro de Atención Institucional de San José, establecimiento habilitado para albergar aproximadamente cuatrocientos setenta y cinco internos, pero que el día veintiuno de febrero, tenía a mil nueve personas hacinadas en mínimas condiciones de vida.” (Voto 0709- 91). 

 

Los artículos 12, 14, 18, 19, 20, 21 y 23 ubicados en el Capítulo I, todos del proyecto de ley en estudio, establecen regulaciones atinentes a la Dirección General de Adaptación Social y al Instituto Nacional de Criminología. En este particular, debe destacarse que mediante Ley 4762 del 8 de mayo de 1971 se crea la Dirección General de Adaptación Social, donde se regula su competencia y estructura funcional (artículos 3 y 4), así, dentro de su estructura de funcionamiento se ubica el Instituto Nacional de Criminología, cuyos fines e integración se regulan en los ordinales 8, 9 y 10.

A partir de lo anterior, es importante tomar en cuenta la actual regulación y la propuesta planteada en el proyecto de ley, para definir expresamente si el proyecto propugna una derogatoria normativa y determinar su alcance, o bien, si lo que se pretende es ampliar el ámbito de competencia y organización de tales órganos.

En relación con el tema del trabajo penitenciario, al cual se hace referencia en el numeral 13, párrafo cuarto y en el artículo 63 párrafo cuarto, debe recordarse la existencia del proyecto de ley tramitado bajo expediente N°. 18451, denominado “Ley para regular el trabajo penitenciario”, en relación con el cual se emitió la opinión jurídica 92-2013

En este sentido, vale la pena incorporar la posición de la Sala Constitucional sobre el tema. Así, mediante resolución 5241 del 29 de mayo del 2002, expresó:

“V.-Se suma a lo anterior, que al empleado interno no se le provee trabajo, por parte de las autoridades penitenciarias, por una primaria razón de sobrevivencia, sino porque tal actividad incontestablemente es de primera importancia en su rehabilitación para la vida en sociedad, cuestión que es vital no sólo desde un punto de vista de su beneficio particular, sino también para la sociedad a la que le interesa que sus miembros sean útiles a la vez que logran su realización como personas. Desde esa perspectiva, el principal motivo para integrarlo a la actividad laboral por parte de la Administración, es otro, y aunque comparte con los trabajadores libres su preocupación por una familia a quien debe auxiliar, lo cierto es que la razón que motiva su ofrecimiento dentro del mercado de trabajo es cualitativamente distinta a la de los trabajadores libres. En efecto, el papel que el trabajo juega en el tratamiento rehabilitador de los reos, es de la mayor importancia, por tratarse de una actividad formadora de hábitos y a la vez productora de actitudes positivas hacia las personas por parte de la comunidad, lo cual resultará primordial en el momento de la reinserción del interno en la vida extracarcelaria. Esto significa que, si bien las condiciones en que se desarrolla el trabajo del interno deben tratar de asemejarse de la mayor manera a las que hallará fuera del lugar de detención, no deben ellas nunca llegar a ser dañosas para el logro del objetivo que se persigue con ese tratamiento que se está llevando a cabo y que -desde cierta óptica- resulta ser un aprendizaje para el interno. En otros términos, si lo que se pretende primordialmente con el trabajo de internos es llevar adelante un tratamiento rehabilitador, un aprendizaje de hábitos y conductas socialmente aceptables -como son las que se originan de la ejecución de un trabajo-, así como evitar el deterioro que produce el ocio de una vida de encierro, éste objetivo y su consecución es lo que debe privar al estructurar y revisar las relaciones jurídicas nacidas del trabajo de los internos, pues no debe perderse de vista que la asimilación al trabajo libre es necesaria pero siempre que no suponga abdicar de las metas penitenciarias que se pretenden alcanzar con el trabajo de los internos, y de que no se vaya en detrimento de ellas; y no le cabe duda a esta sede que los fines recién expuestos, se verían seriamente obstaculizados si se promoviera una similitud absoluta en el trato de los empleados internos frente a los empleados libres, no solamente por los problemas administrativos y financieros que ello indudablemente provocaría, sino también por la distinta actitud que indudablemente habrían de tomar los patronos ante una oferta de mano de obra compuesta por internos que fuera indistinguible de la de otras personas”.

Asimismo, en la sentencia 11006 del 13 de diciembre del 2000, indicó:

“II. Sobre el fondo: La Sala mantiene su jurisprudencia reiterada, la cual ha sostenido que la relación existente entre la población privada de libertad y el Ministerio de Justicia no es de naturaleza laboral, aún cuando las personas privadas de libertad sí efectúen durante su estancia en prisión labores que se pueden catalogar como trabajo humano –que no es lo mismo-, puesto que esas labores se caracterizan porque la contraprestación que se recibe y que da origen a la relación entre la Administración y la persona privada de libertad es un beneficio penitenciario, cual es el que otorga el artículo 55 del Código Penal, mas no un salario, desde la óptica del derecho laboral …  

… En esta tesitura, no se encuentra justificado (menos aún desde la perspectiva resocializadora), negar al amparado en su condición de privado de libertad, de aquello que el mundo "libre" entiende necesario para el desarrollo de un actividad laboral mínimamente adecuada a los postulados generales proclamados por el sistema social vigente, que, en nuestro país se circunscribe a los beneficios derivados de la seguridad social, y más específicamente, el derecho a una indemnización, por haber sufrido un accidente en el ejercicio de una actividad laboral –con las características dichas- proporcionada bajo custodia estatal dentro de su estancia en prisión.

III.-Por otra parte, aún sin tener el carácter vinculante de una norma jurídica –habida cuenta de su carácter de Recomendación de un organismo especializado de la ONU- debe tomarse en cuenta lo que al respecto dicen las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos en su artículo 73-2), que a la letra dice:

"Se tomarán disposiciones para indemnizar a los reclusos por los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en condiciones similares a las que la ley dispone para los trabajadores libres". –El subrayado no es del original-.

 

A juicio de la Sala, esas Reglas tienen una fuerza esencialmente moral u orientadora para nuestro país, pues suponen una definición de las directrices de fondo de la política común en materia penitenciaria, y ofrecen a las diferentes legislaciones –como la nuestra- una serie de principios suficientemente claros, acerca de las líneas a seguir en la regulación de los diversos aspectos de la ejecución de las penas privativas de libertad, por lo demás ya reconocida en la jurisprudencia de la Sala en lo atinente a aspectos diversos a los que ahora originan este pronunciamiento, por ejemplo, en cuanto al hacinamiento en prisión y  las condiciones mínimas en que deben mantenerse las cárceles.  Es este un motivo más para acoger este recurso a favor del amparado, a fin de que se le indemnice por parte del Estado el daño sufrido como consecuencia del accidente acaecido en prisión, cuando realizaba labores catalogadas como trabajo penitenciario, con miras a obtener el descuento de la pena a cambio de trabajo en prisión.

IV.-Aunque se dio trámite a este recurso solo a favor del amparado, no puede dejar la Sala de apreciar que resulta necesario dar una solución también para futuros casos.   En este sentido, se desprende de los informes rendidos bajo juramento a la Sala –y así se ha constatado en la documentación aportada–, que tanto el Ministerio de Justicia como el Instituto Nacional de Seguros han estado en contacto, al menos desde hace algunos años, con el fin de regular la situación que nos ocupa, contándose inclusive con la recomendación de este último para que el Ministerio de Justicia adquiera una "Póliza Básica de Accidentes" que cubra a las personas privadas de libertad, ante percances como el sufrido por el amparado (póliza diversa a la que cubre los riesgos del trabajo). No obstante, no ha habido acuerdo alguno tendente a solucionar el problema y con ello se constata también una omisión por parte del Estado en dar debida protección a la población privada de libertad ante accidentes acaecidos en el desarrollo del trabajo penitenciario, en detrimento de sus derechos fundamentales, en tanto no se les otorga la indemnización correspondiente al daño sufrido, como ha sucedido con el aquí amparado, quien ya sufre una discapacidad aún no indemnizada por el Estado, y que sí merece tutela.  En esta línea de argumentación, procede también ordenar al Ministerio de Justicia que en el plazo de seis meses concluya con el Instituto Nacional de Seguros las negociaciones necesarias, para suscribir una póliza que cubra a la población privada de libertad en situación de riesgo, a fin de que se les indemnice cualquier accidente derivado del ejercicio de alguna actividad de trabajo ejecutada dentro del sistema penitenciario.  Esto en condiciones similares a las que la ley dispone para los trabajadores libres, en cuanto a montos por concepto de indemnización en relación con la discapacidad sufrida, y en general sobre beneficios que se otorgan en estos casos.***

V.- No admite la Sala el argumento del Ministerio recurrido, en cuanto a que el objeto de este amparo es un asunto de mera legalidad que debe discutirse en la vía laboral, habida cuenta que sería obligar al amparado –quien tiene restringida su libertad de tránsito y evidentemente es persona de escasos recursos (según se desprende de la naturaleza de los delitos por los que ha sido condenado), a que se someta a un engorroso procedimiento judicial con el fin de que se le indemnice la discapacidad que sufre desde hace años, acaecida con ocasión del ejercicio del trabajo penitenciario, tal y como la misma Ministra de Justicia admite. 

VI.-Finalmente, no se constata la vulneración a la salud ni al derecho a la vida del amparado, puesto que bajo juramento se afirma a la Sala que diligentemente se le proveyó de atención médica al amparado, luego de sufrir el accidente que nos ocupa, y ha permanecido siendo atendido médicamente cuando así lo ha requerido por ese motivo.

 

 

Por tanto:

 

Se declara CON LUGAR el recurso.  Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados al amparado José Angel Sáenz Salazar, con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.  Se ordena al Ministerio de Justicia para que en el plazo de seis meses concluya con el Instituto Nacional de Seguros las negociaciones necesarias para suscribir una póliza de riesgo que cubra a la población privada de libertad, en situación de riesgo, para indemnizar cualquier accidente derivado del ejercicio de alguna actividad de trabajo en el sistema penitenciario.  Esto en condiciones similares a las que la ley dispone para los trabajadores libres, en cuanto a montos por concepto de indemnización en relación con la discapacidad sufrida, y en general sobre beneficios que se otorgan.”.

 

En el ordinal 40 del proyecto, se hace referencia a “medidas alternativas al procedimiento”, lo que al parecer se refiere a las formas o medidas alternativas de solución al conflicto, y no al proceso como tal.

Con ocasión al numeral 99 referente a la tipificación de las faltas graves, no se observa una mención expresa que permita sancionar la tenencia, fabricación o suministro de armas por parte de la población penitenciaria. En este particular, el numera 99 en el inciso h) hace referencia a la tenencia de materiales aptos para la fabricación de explosivos, armas blancas, de fuego, gases o sustancias tóxicas, pero no contiene una prohibición para la posesión de armas elaboradas.

Por su parte, el citado ordinal 99 en su inciso j) hace mención a la prohibición de poseer, introducir o suministrar objetos prohibidos que causen o puedan causar riesgo o daño a la seguridad institucional, y de seguido se elabora una lista de qué se considera objetos prohibidos, dejando de lado cualquier clase de armas.

El artículo 123 del proyecto, establece que los recursos planteados en contra de una resolución que impone una sanción disciplinaria podrán interponerse verbalmente en el mismo acto de notificación de la sanción, sin embargo no se regula de qué forma se hará constar la interposición y contenido del recurso respectivo. Igual consideración puede valorarse en atención a la presentación oral de recursos según regula el artículo 194 del proyecto.

Por su parte, el numeral 125 del proyecto establece un plazo de tres días para interponer el recurso de apelación en contra de la resolución que impone una sanción disciplinaria, sin embargo no especifica (como se hace en los numerales que lo preceden) si los días son hábiles o naturales.

El ordinal 126, propone como una medida de aplicación extraordinaria, la posibilidad de esposar a una persona hasta por un periodo máximo de doce horas. Esta acción durante tal periodo temporal podría catalogarse como inhumano, cruel y degradante.

Acerca del numeral 208 del proyecto, podría valorarse alguna limitación en el otorgamiento de esta forma de cumplimiento de sentencia, específicamente para el caso de personas reincidentes. Además, el inciso c) de este artículo propone la presentación –por parte del sentenciado- de un plan reparador del daño ocasionado con la acción delictiva, aspecto sobre el cual debería analizarse la participación de la víctima con ocasión de tal reparación.

Asimismo, y partiendo que esta modalidad de cumplimiento de la pena responde a un planteamiento debidamente analizado sobre política criminal legislativa, podría valorarse el establecimiento de otros factores de obligado análisis por parte del tribunal sentenciador, como la gravedad del hecho, su afectación al bien jurídico tutelado, el número de participantes, los medios empleados, y la posibilidad de peligro para la víctima. 

El artículo 209 del proyecto, plasma la posibilidad procesal para que una mujer madre jefa responsable de núcleo familiar monoparental con un niño o niña menor de cinco años o con un incapaz a su cargo cumpla su sentencia bajo modalidades diferentes al programa de atención institucional, siempre y cuando se trate de delitos que no evidencien un patrón de agresividad o grave violencia. En este particular, es importante que el proyecto motive por qué razones se excluye al hombre del acceso a esta modalidad de ejecución de la pena; en aras de que dicha medida de diferenciación contenga un debido fundamento. Similar consideración debe elaborarse en relación con el párrafo segundo del artículo 226 del proyecto.

Asimismo, la norma no establece limitación alguna en atención al quantum de la pena, ni a otros elementos de valoración importantes como el grado de afectación al bien jurídico tutelado, por ejemplo.

El ordinal 210 del proyecto, indica que: “… realizará la liquidación de la pena impuesta abonando la preventiva o el arresto domiciliar correspondiente, así como el descuento a la pena, conforme el artículo 55 del Código Penal y el 475 del Código Procesal Penal…”; sobre este punto debe indicarse que el numeral 475 del Código Procesal regula lo referente al juicio de reenvió, esto para su revisión.

  El artículo 232,  al parecer procura regular la forma de contabilizar la pena que resta por cumplir una vez que se le haya revocado al sentenciado el beneficio de libertad condicional, sin embargo plantea una redacción confusa que podría ser revisada.

Los numerales 245 y 246 del proyecto, procura regular las penas de días multa y su conversión por servicios de utilidad pública, aspectos actualmente normados en los artículos 56 y 56 bis del Código Penal, por lo que debe revisarse el contenido de las normas actuales, las del proyecto y sus reformas, a fin de evitar problemas de aplicación de las normas por posibles derogatorias tácitas.

Igualmente, en atención a los citados numerales del proyecto, debe hacerse la observación de que existen sanciones económicas de días multa y de multa de salarios base, y en relación con el incumplimiento de pago de multa de salarios base, actualmente no existe norma alguna que permita elaborar una conversión de salarios base a prestación de servicios de utilidad pública.

Por ello, es importante revisar la redacción de los numerales 245 y 246 para elaborar una norma que diferencie con claridad el día multa, de la multa por salario base, y la forma en cada caso, de realizar la conversión por servicios de utilidad pública.

El proyecto de ley de mérito, contiene regulaciones que implican una derogatoria tácita, parcial y/o completa, de una serie de normas jurídicas respecto de las cuales es importante que la Asamblea Legislativa elabore un análisis detallado de su contenido a fin de enfrentarlo con el proyecto en estudio y decretar la derogatoria expresa del caso.

La derogatoria tácita se encuentra regulada en los artículos 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil, los cuales disponen, en su orden:

 

“Artículo 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.  

 Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.  

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.  

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

 

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.  

 

Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado.”

 

De acuerdo con Don Alberto Brenes Córdoba, ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”.   (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de las Personas, Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95).

Sobre la derogatoria tácita de las normas legales, la Sala Primera ha señalado en su jurisprudencia:

V.-Sobre la Derogación Expresa y Tácita. El primer punto que debe ser analizado es la vigencia de la Ley no. 148. Si bien no es un aspecto sobre el cual existe debate entre las partes, cierto es que el Tribunal afirma que “no se puede entender que existe continuidad del régimen; sino uno nuevo”. Por ello, es menester referirse, en términos generales, al instituto de la derogación, la cual consiste en la supresión de la vigencia de una norma. En caso de que esta sea de rango legal, la Constitución Política, en el párrafo final del cardinal 129, dispone que “la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.” Dicha redacción es similar a la contenida en el numeral 8 del Código Civil, el cual, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, establece: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.” Como se puede observar, los postulados generales de ambas son similares, aunque el Código Civil realiza un desarrollo más detallado. En todo caso, a partir de estos preceptos es dable establecer que la forma paradigmática de derogación es la expresa, es decir, cuando el legislador emite una norma cuyo contenido y objeto es eliminar la vigencia de una anterior. Empero, este no siempre es el caso, ya que la emisión de leyes por parte del órgano legislativo sobre materias ya reguladas genera lo que en doctrina se conoce como derogación tácita, la cual se da en dos supuestos. El primero, cuando un cuerpo normativo abarca, en forma integral, la misma materia que es desarrollada por otro anterior. El segundo escenario, se presenta cuando dos normas, de igual jerarquía, regulan el mismo presupuesto de hecho pero resultan incompatibles. Surge, en consecuencia, una antinomia entre ambas proposiciones, la cual se debe resolver bajo el aforismo: “ley posterior deroga ley anterior”. Ahora bien, en ambos casos, es importante notar que, en el fondo, no se puede afirmar que existe una derogación en sentido estricto, o lo que es lo mismo, que se asimila al efecto derogador consustancial a la expresa. Debe aclararse que en estos casos, el detectar la antinomia, y en última instancia darle solución, le corresponde a los operadores jurídicos a través de la interpretación. Por ello, la incompatibilidad pendería del sentido que se le asignen a ambas proposiciones normativas por quien debe aplicarlas. Así, se genera un ámbito de incerteza en cuanto a la vigencia de la norma, contrario al principio constitucional de seguridad jurídica y publicidad de la ley. Por otro lado, debe considerarse que, según el numeral 121 de la Carta Magna, corresponde a la Asamblea Legislativa dictar las leyes –y su correlato, la modificación o supresión de estas-. Siendo que en principio esta declaratoria correspondería al juez, o a los órganos administrativos encargados de aplicar el Derecho, de afirmarse que la derogatoria tácita tiene efectos derogatorios, similares a la expresa, podría quebrantarse el principio de división de funciones. La actividad jurisdiccional, por mandato constitucional, implica la interpretación y aplicación del Derecho, no su creación. Adicionalmente, resulta aplicable el principio de paralelismo de las formas, a partir del cual, si la Asamblea Legislativa le confiere vigencia a una norma, es esta quien debe suprimirla. Finalmente, cabe destacar que el precepto 129 de la Carta Magna no se refiere a la derogación tácita, como sí lo hace el 8 del Código Civil. En este sentido, esta norma del Código Civil debe ser interpretada de forma que sea conforme al Derecho de la Constitución. Así, en línea con lo anterior, y partiendo del principio de coherencia del ordenamiento jurídico, lo procedente es considerar que, en caso de incompatibilidad entre dos normas, la antinomia se resolverá en favor de la posterior, y respetando siempre el criterio de jerarquía. No obstante, la primera no perderá su vigencia, sino que por el contrario, se da una suspensión de sus efectos o inaplicabilidad al caso concreto. Esto, además, resulta acorde con el hecho de que las resoluciones jurisdiccionales –con excepción de las emitidas por la Sala Constitucional según el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- son vinculantes, únicamente, para las partes del proceso, respecto de las cuales genera cosa juzgada. Cabe destacar que ya esta Sala se ha pronunciado, en iguales términos a los acá indicados, sobre el tema de la derogación tácita, para lo cual se puede consultar el voto 396-F-S1-2010 de las 11 horas 115 minutos del 18 de marzo de 2010. (Sala Primera, resolución número 928-F-S1-2010 de las nueve horas veinticinco minutos del cinco de agosto del dos mi diez)

 

En sentido similar, esta Procuraduría General de la República, en funciones consultivas, ha señalado:

 

“Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones.  En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior.  En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requieren, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.

 

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

 

Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:

 

a.-Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.

 

b.-La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).

 

Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma.”   (C-138-2009 del 18 de mayo de 2009)”.   (Lo resaltado no es del original).

Como lo advierten los criterios antes citados, la derogación de una norma jurídica ocurre con la promulgación de otra posterior, que le haga perder vigencia, según lo dispuesto en los artículos 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política.

Esa derogación puede ser expresa o tácita, siendo que la segunda sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción.   (Dictamen C-088-2010 del 30 de abril de 2010).

De igual manera, el artículo 211 del proyecto, establece que la función y responsabilidad del defensor o defensora en la fase previa a la ejecución penal, no cesan hasta que se concluya la liquidación inicial de la pena impuesta así como la comunicación de la información y documentación necesaria a la autoridad penitenciarias correspondientes. Esta obligación en la labor del defensor, constituye una modificación normativa al contenido previsto en el ordinal 480 del Código Procesal Penal, el cual establece que la labor del defensor culminará con la sentencia firme. 

El numeral 215 del proyecto en su último párrafo, indica que los “reclamos” de la población sentenciada por error en la identidad de la persona sancionada, serán competencia del Tribunal Penal de Sentencia. Esta previsión normativa, según se entiende, implica que la sentencia se encuentre en firme, y por ende, que se hayan presentado o al menos haya transcurrido el plazo para presentar, los recursos de apelación y de casación, que son los medios de impugnación existentes para ejercer el derecho de defensa y arribar a una sentencia en firme.

Posteriormente, si sobrevinieran o se descubrieran nuevos hechos o nuevos elementos de prueba que solos o unidos a los ya examinados en el proceso evidencien que el condenado no cometió el delito, por ejemplo al haberse presentado un error de identidad, el remedio procesal existente es el procedimiento para la revisión de la sentencia penal, cuyo conocimiento es competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

Ante esto, llama la atención la posibilidad que plantea el proyecto de interponer un “reclamo”, primero, por cuanto no queda claro desde la perspectiva procesal qué debe entenderse por un reclamo y cuáles son sus alcances procesales, y además por cuanto a la luz de lo expuesto, podría generarse una antinomia normativa.

A partir de lo anterior, se considera conveniente analizar la normativa existente y los alcances del proyecto de ley de mérito, con la finalidad de lograr  coherencia en el ordenamiento jurídico que se ocupa de la materia. Lo recomendable es que las derogatorias sean expresas y no tácitas.

Finalmente, debe resaltarse que la posibilidad de implementar cada aspecto contenido en el proyecto de ley, requiere de dotar al Estado de recursos suficientes que permitan lograr su ejecución.

 

CUESTIONES FINALES

De esta manera, se da respuesta a la consulta formulada. Por lo demás, las eventuales modificaciones, así como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Cordialmente,

 

 

 

Federico Quesada Soto         

Procurador     

 

 

FQS/arv