C-180-2015

9 de julio de 2015

 

 

Doctora

María del Rocío Sáenz Madrigal

Presidenta Ejecutiva

Caja Costarricense de Seguro Social

 

 

Estimada señora

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio P.E. 47.663-14 del 26 de noviembre de 2014, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (en adelante CCSS), en el artículo 2, de su sesión n.° 8675, del 4 de noviembre de 2014, en el sentido de consultarnos sobre la viabilidad jurídica de aplicar la modalidad de salario único en esa institución.

 

            Nos indica que la Junta Directiva de la CCSS acordó aprobar el plan de trabajo para determinar la viabilidad técnica, jurídica, actuarial y financiera de implementar un “Modelo Alternativo de Remuneración Salarial en la Institución”, e instruyó a la Presidencia Ejecutiva, a la Gerencia Administrativa y a la Gerencia Financiera, para que gestionaran lo correspondiente a fin de dar cumplimiento al plan aprobado.

 

            Señala que diferentes instancias como la Organización Panamericana de la Salud, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, la Asamblea Legislativa, el equipo de especialistas nacionales nombrado para el análisis de la situación del seguro de salud, la Auditoría Interna de la CCSS, así como estudios hechos por la propia Administración desde diferentes perspectivas, han analizado la crisis económica que ha enfrentado la institución en los últimos años, y han propuesto recomendaciones en aspectos relacionados con el componente de recursos humanos, entre ellos, la implementación del salario único o global.

 

            Agrega que a pesar de lo anterior, existen dudas razonables en cuanto a la posibilidad de aplicar el sistema de salario único, debido a que actualmente la estructura salarial de la CCSS posee cuatro grupos ocupacionales: 1) el de los profesionales en ciencias médicas; 2) el de enfermería; 3) el de puestos administrativos profesionales y no profesionales; y, 4) el de escalafón gerencial, fiscalización superior y puestos de confianza. 

 

Sostiene que tanto los profesionales en ciencias médicas, como los profesionales en enfermería, se rigen por leyes especiales, como la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas (n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982) y el Estatuto de Servicios de Enfermería (ley n.° 7085 de 20 de octubre de 1987), normativa que define los esquemas salariales de los funcionarios que pertenecen a esos grupos.  En lo que se refiere a los puestos administrativos, nos indica que se regulan por un conjunto de disposiciones institucionales emanadas de la Junta Directiva, por las directrices emitidas por el gobierno central, y por otras disposiciones de orden técnico y legal, como la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957).

 

 

I.                   Alcances de la consulta y criterio legal

 

            Con fundamento en las circunstancias expuestas, la Junta Directiva de la CCSS nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“1) ¿Puede la CCSS, al amparo de su autonomía constitucional, establecer, paralelamente al modelo remunerativo actual (salario base más pluses), otras modalidades de pago como lo son el salario total, único o global para los trabajadores de la institución?  Lo anterior considerando que tendrían que mantenerse dos sistemas remunerativos diferenciados para categorías de puestos iguales.

2) ¿Podría ampliarse dicha modalidad de pago para todos los perfiles ocupacionales existentes en la Institución, incluyendo profesionales en ciencias médicas y de enfermería?  Lo anterior tomando en consideración lo establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 y la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.

3) ¿Se podría aplicar a los funcionarios ya contratados sean éstos trabajadores en propiedad o interinos o, correspondería aplicarlo para las nuevas contrataciones que haga la institución en plazas vacantes?”.

 

Adjunto a la consulta se nos remitió el oficio D.J. 0654-2013 del 11 de febrero de 2013, emitido por la Dirección Jurídica de la CCSS, en el cual se abordan los temas que son objeto de consulta.

 

En cuanto a la posibilidad de implementar el sistema de salario total, único o global para los trabajadores de la institución, indica ese estudio que la CCSS, por la autonomía administrativa y de gobierno que le confiere el artículo 73 y 188 de la Constitución Política, puede definir la forma en que se organiza para la prestación de sus servicios con el fin de lograr la mejor satisfacción de sus usuarios y del interés general.  Agrega que en virtud de esa autonomía, la institución tiene competencia para implementar la modalidad de salario único a sus trabajadores de nuevo ingreso, y debido a que no existe la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, también puede variar la forma de pago y la composición salarial de los actuales trabajadores, en tanto se compruebe la concurrencia de nuevas condiciones de hecho y de derecho que así lo justifiquen, siempre que la modificación salarial no se traduzca en un deterioro del ingreso económico de sus funcionarios; es decir, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas existentes.

 

En lo relativo a la posibilidad de aplicar el sistema de salario único a los distintos perfiles ocupacionales existentes en la institución, incluyendo a los profesionales en ciencias médicas, y a los profesionales en enfermería, el criterio legal citado sostiene que la Caja cuenta con autonomía de gobierno y administrativa en materia salarial, por lo que podría establecer el salario de los profesionales en ciencias médicas de acuerdo con la escala salarial que se fije en la institución, siempre que esa escala resulte cuantitativamente más beneficiosa que la establecida por la Ley de Profesionales en Ciencias Médicas, puesto que como norma mínima, ese régimen retributivo puede ser legítimamente complementado y superado con otros beneficios o incentivos económicos previstos normativamente en las instituciones o dependencias públicas que contraten a dichos profesionales.   Manifiesta que lo mismo podría ocurrir con la no aplicación de lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, al ser el salario único incompatible con los pluses salariales, como con el incentivo por antigüedad o anualidades.

 

En lo referente a la viabilidad de aplicar el eventual cambio del sistema salarial a los funcionarios ya contratados, la Dirección Jurídica de la CCSS indica que la variación del sistema salarial no puede ir en detrimento de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas de los trabajadores de la institución; es decir, que la potestad reformadora de la institución no puede sustraer del patrimonio de la persona un derecho adquirido, o eliminar la consecuencia provechosa que adquirió ante el cumplimiento de un presupuesto de hecho asociado a tal beneficio.  Afirma que es posible hacer reformas normativas en tanto se compruebe la concurrencia de nuevas condiciones de hecho o de derecho que así lo justifiquen, pues no cabe la inmutabilidad del ordenamiento, pero que esas modificaciones  no pueden traducirse en un menoscabo o deterioro en el ingreso económico de los funcionarios, pues deben respetarse los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.

 

 

II.                Sobre el salario único o global

 

            Tal y como hemos indicado en otras oportunidades, por ejemplo, en nuestro dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de 2011, el sistema del salario único es una forma de remuneración cuya característica principal es la ausencia de un salario base como punto de partida para el reconocimiento de otros rubros salariales. El salario, bajo este sistema, constituye una suma global, no susceptible de ser dividido en componentes. (Ver dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005 del 20 de mayo de 2005, C-182-2007 del 11 de junio de 2007, C-018-2010 del 25 de enero de 2010; así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio de 2003 y la OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004).

 

            Debido a que la normativa que rige la materia salarial en el sector público      –alguna de ella de rango legal− tiende a reconocer una serie de sobresueldos como anualidades, compensación por el no ejercicio liberal de la profesión, dedicación exclusiva, zonaje, etc., la aplicación del sistema de salario único se ha admitido, básicamente, en aquellos casos en los cuales una norma de rango legal habilita –de manera expresa o implícita− tal posibilidad, como es el caso por ejemplo de las municipalidades (ver dictamen C-018-2010 del 25 de enero de 2010), del Banco Central de Costa Rica (ver dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007) y del SINART S.A. (ver dictamen C-190-2004 del 11 de junio de 2004).

 

            También hemos sostenido que una vez que la institución facultada para ello decide implementar el sistema de salario único, no es posible el reconocimiento de sobresueldos que se pagan en las instituciones regidas por el sistema de salario base más pluses “… pues esto conllevaría la desnaturalización del sistema remunerativo del salario único”. (Ver el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007 y el C-018-2010 del 25 de enero de 2010).

 

Finalmente, hemos indicado que si una vez establecido el sistema de salario único una ley impone un sobresueldo (como por ejemplo, una compensación por el no ejercicio liberal de una profesión) lo procedente es pagar ese sobresueldo, calculándolo con fundamento en un “salario base de referencia”. Esto siempre y cuando al momento de fijar el salario único no se haya contemplado ya ese sobresueldo.  (Ver las opiniones jurídicas 119-2003 del 23 de julio de 2003, 18-2004 del 12 de febrero de 2004 y la 37-2005 del 18 de marzo de 2005.  También el dictamen C-182-2007 de 11 de junio de 2007).

 

 

III.             Alcances de la Autonomía de la CCSS en lo relativo a la materia salarial

 

            El criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que la CCSS, con fundamento en la autonomía administrativa y de gobierno de que ha sido dotada constitucionalmente, tiene la posibilidad de implementar la modalidad de salario único para los servidores de nuevo ingreso y de variar la modalidad de salario base más pluses que impera actualmente en la institución, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas existentes.

 

            Al respecto, estima este Órgano Asesor que el principal problema que enfrenta esa tesis es el relacionado con la existencia de normas de rango legal que obligan a todas las instituciones del sector público, incluyendo a la CCSS, a reconocer determinados sobresueldos a sus servidores, normas que no pueden ser desconocidas por las autoridades administrativas al momento de establecer su propio régimen salarial.

 

            En ese sentido, debemos indicar que la autonomía administrativa y política (o de gobierno) que posee la CCSS no es absoluta, sino que está sujeta a la ley, salvo en el ámbito de especialización que le ha sido confiado de manera exclusiva por la Constitución Política.  Sobre el punto, en nuestro dictamen C-130-2000 del 9 de junio de 2000, indicamos lo siguiente:

 

“…la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad, por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente (institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política”.

 

            En la misma línea, en el dictamen C-130-2006 del 30 de marzo de 2006, señalamos que la normativa reglamentaria emitida por la CCSS solamente prevalece sobre las demás normas de rango infraconstitucional, cuando lo que regulen esté comprendido dentro del ámbito material cubierto por su autonomía:

 

“En aplicación del principio de competencia, las normas reglamentarias que emita la CCSS en relación con el gobierno y administración de los seguros sociales que la Constitución le confía prevalecen sobre el resto de las normas jurídicas de rango inferior a la Constitución en el tanto en que se dicten dentro del ámbito material cubierto por la autonomía. Fuera de ese ámbito, la CCSS debe sujetarse a la ley como cualquier otra persona del ordenamiento jurídico costarricense”.

 

Más recientemente, en nuestra OJ-034-2014 del 10 de marzo de 2014, reiteramos que la CCSS sí está sujeta a la ley en aquellos ámbitos que no se refieran directamente a la administración de los seguros sociales:

 

“… la autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autorregulación de la Caja en este campo. Para todos los demás fines asignados a la Caja diferente a ésa materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo dispuesto por el legislador en cuanto a materia de gobierno en campos diferentes a la administración de los seguros sociales.- Lo anterior no significa –como ha reconocido esta Procuraduría− que la Asamblea Legislativa no pueda legislar en relación con la Caja Costarricense de Seguro Social como institución, sino que la sustracción competencial que constitucionalmente se infiere, se relaciona con la administración y el gobierno de los seguros sociales a su cargo, núcleo central de su especial autonomía y en virtud del cual ningún órgano o ente externo puede intervenir en esa esfera. Es por ello que el legislador podría intervenir únicamente en los campos donde la Caja sólo cuenta con autonomía administrativa, que son aquellos que no incluyen el régimen de la seguridad social a su cargo”. (En el mismo sentido puede consultarse nuestra OJ-109-2014 del 16 de setiembre de 2014).

 

            De la lectura de la jurisprudencia administrativa que se ha venido reseñando se colige que para contestar la consulta que se nos plantea, es necesario determinar si el régimen salarial de los servidores de la CCSS se encuentra dentro de lo que se podría denominar el núcleo duro de los seguros sociales, de manera tal que las autoridades de la CCSS, en virtud de su autonomía, estén en posibilidad de regular lo relativo a la materia salarial sin atender lo dispuesto por el legislador para la generalidad del sector público.

 

            Al respecto, es preciso indicar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha tenido ocasión de analizar el asunto y ha mantenido una línea uniforme en el sentido de que la CCSS no puede dejar de reconocer los rubros salariales que, con rango de ley, han sido acordados para el sector público:

 

“Ha sido reiteradamente externado el criterio de que la Ley de Salarios de la Administración Pública n° 2166 del 9 de octubre de 1957 tuvo por objetivo uniformar la materia salarial en el Sector Público. Para resolver la litis, interesa el contenido de su artículo 4 el cual previó una escala de sueldos a la cual deben ajustarse las distintas categorías, aplicable para todo el sector público, dentro del cual se encuentra, sin duda alguna, la C.C.S.S., según se desprende del artículo 73 de la Constitución Política y del numeral 1° de su Ley Constitutiva (n° 17 del 22 de octubre de 1943). En el artículo 5 de aquella Ley de Salarios se estableció el derecho de los servidores públicos de disfrutar de un aumento anual, hasta un total de treinta, de conformidad con la escala de sueldos fijada en el numeral anterior”. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.  Sentencia n.° 858-2011 de las 9:45 horas del 2 de noviembre de 2011.  En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias 438-2003 de las 15:20 horas del 13 de agosto de 2003; la 806-2007 de las 10:00 del 31 de octubre de 2007 y la 146-2010 de las 10:00 horas del 29 de enero de 2010).

 

            En otra resolución, la Sala Segunda indicó, concretamente, que la CCSS no puede ampararse en su autonomía para dejar de reconocer el rubro de anualidades.  Se trata de la sentencia n.° 599- 2012 de las 9:05 horas del 20 de julio de 2012,  la cual dispuso lo siguiente:

“No lleva razón la representante de la Caja en sus apreciaciones por los motivos que de seguido se dirán. La demandada ha sustentado su negativa a otorgar el pago retroactivo de la anualidad reconocida al actor, en la tesis de que la demandada es una institución autónoma en materia de administración y de gobierno, lo cual le permite organizarse. Basándose en la premisa anterior, argumenta una inadecuada valoración de la prueba en el sentido de que en el fallo recurrido, no se le otorga el peso que merece, al Instructivo de Reconocimiento de Anualidades y Ubicación de Escala que se encuentra vigente en la entidad el cual debe respetarse, pues tal normativa forma parte del bloque de legalidad a que se encuentra sometida la institución. El anterior argumento resulta insostenible ya que de acuerdo con la jerarquía formal-normativa existente, se torna evidente que ese instructivo, promulgado en la institución demandada, para reglamentar administrativamente la forma de proceder al reconocimiento de la antigüedad, carece de fuerza imperativa para establecer restricciones o condicionamientos contrarios a la Ley de Salarios de la Administración Pública, que, la accionada, debe respetar por formar parte de ese bloque de legalidad mencionado por el recurrente. (…) Es importante recalcar que cuando el demandante empezó a trabajar para la accionada, ya estaban vigentes las Leyes n° 2166 y 6835, que se dictaron con el definido objetivo de uniformar la materia salarial en el Sector Público, regulación que no es ajena a la entidad accionada”. 

 

            Ciertamente, hay instituciones públicas que han implementado el sistema de salario único en sustitución del sistema de salario base más pluses; sin embargo, como ya indicamos, lo han hecho al amparo de normas de rango legal que las autoriza para ello.  Ese es el caso, por ejemplo, de los Bancos del Sistema Bancario Nacional (según el artículo 34, inciso 4, de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, n.° 1644 de 26 de setiembre de 1953); del  Banco Central de Costa Rica (según lo dispuesto en el artículo 28, inciso m), de su Ley Orgánica, n.° 7558 de 3 de noviembre de 1995); del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural (según lo dispuesto en el artículo 9, inciso f), de su Ley Orgánica, n.° 8346 del 12 de febrero de 2003); y de la Contraloría General de la República (según lo dispuesto en el artículo 45 de su Ley Orgánica, n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994).

 

            En lo que concierne a la CCSS no existe norma alguna, de rango legal, que la autorice para establecer su propio régimen retributivo, por lo que no puede apartarse de las leyes que rigen esa materia en todo el sector público, como es el caso de la Ley de Salarios de la Administración Pública, de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, del Estatuto de Servicios de Enfermería, etc., todas las cuales parten de un sistema de salario base más pluses y no de uno de salario único. 

 

            Así, implementar por una decisión administrativa el sistema de salario único sin una norma de rango legal que lo respalde, podría generar contingencias a futuro, en caso de que se presenten reclamos relacionados, por ejemplo, con el pago de anualidades, o con el pago de los rubros contemplados en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, o en el Estatuto de Servicios de Enfermería, etc.

 

            La Sala Segunda, al conocer un reclamo por anualidades interpuesto por un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores al cual se le aplicó el sistema de salario único con fundamento en una decisión administrativa, dispuso que un acto de esa naturaleza no puede dejar sin efecto lo establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que declaró con lugar el reclamo por anualidades:

 

“El Acuerdo N° 5934 tomado por la Autoridad Presupuestaria en la sesión ordinaria N° 11- 2000, celebrada el 21 de julio del 2000, en lo que interesa, establece: “1. Se autoriza al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la creación de los siguientes 56 puestos, por cargos fijos, excluidos del Régimen de Servicio Civil y regidos por el Régimen de Servicio Exterior, con la clasificación y valoración que se indica (...). 2. Los salarios indicados rigen a partir del momento en que se incorporen al Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República. Se seguirán revalorando de conformidad con los aumentos por costo de vida que se autoricen semestralmente para los funcionarios públicos. 3. En virtud de que se establece un salario único total, amparado en el Régimen de Servicio Exterior, no tendrán derecho a disfrutar ningún incentivo salarial adicional” (folio 53, el destacado no es del original). Ese acto administrativo no puede derogar o modificar lo estatuido en una ley de la República (numeral 129 de nuestra Constitución Política), como lo es la Ley de Salarios de la Administración Pública y su reforma por Ley N° 6835, que se aplica no solo a los servidores cubiertos por el Régimen de Servicio Civil sino a todos los que laboran en el Sector Público −del que forma parte el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto−, máxime que esa ley dispuso la derogatoria de cualquier disposición legal que se le oponga”. (Sala Segunda.  Sentencia n.° 996-2007 de las 9:35 horas del 19 de diciembre de 2007).

 

            Cabe recordar que si bien la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.° 8131 de 18 de setiembre de 2001) excluye expresamente a la CCSS de la competencia de la Autoridad Presupuestaria −artículo 1, inciso d), y 21, inciso a)− lo cual exime a esa institución del sometimiento a órdenes, instrucciones, circulares y directrices emanadas del Poder Ejecutivo en materia de empleo público y salarios, esa eximente solo aplica con respecto al Poder Ejecutivo, y no a la ley, por lo que si esta última ha establecido que los salarios del sector público deben fijarse bajo el sistema de salario base más pluses, la CCSS no puede apartarse de ese mandato con fundamento en el grado de autonomía que le ha sido otorgado constitucionalmente, pues debe insistirse en que esa autonomía le permite separarse de la ley únicamente en lo relativo al manejo de los seguros sociales; es decir, en lo referente a fijar las condiciones de acceso a cada régimen, la cuantía de las prestaciones, los requisitos para acceder a los beneficios, el monto de los aportes, etc.

 

 

IV.             Conclusión

 

            Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que la autonomía administrativa y política o de gobierno que ostenta la Caja Costarricense de Seguro Social, no faculta a esa institución para apartarse de disposiciones de rango legal que establecen el sistema remunerativo de salario base más pluses, para pasar al sistema de salario único.

 

            Para emprender un cambio de tal naturaleza en el sistema de remuneración de la CCSS es necesaria la existencia de una norma de rango legal que la autorice para ello.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

JCMM/Kjm