OJ-076-2015

21 de julio de 2015

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

y Desarrollo Local Participativo

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 28 de julio de 2014, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho respecto al texto sustitutivo del Proyecto denominado: “Ley que modifica el artículo 79 del Código Municipal Ley N° 7794, expediente N° 19.121.

De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I.         SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN

El proyecto de ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la República, está conformado por un artículo único mediante el cual se reforma del artículo 79 del Código Municipal (ley N° 7794), y fue debidamente publicado en la Gaceta N° 117 de 19 de Junio de 2014.

Según se indica en la exposición de motivos, con la reforma propuesta se  busca otorgar autonomía a las municipalidades mediante mecanismos legales correspondientes, con el fin de que las mismas puedan establecer sus propios tributos de manera tal que les permitiría tener un procedimiento efectivo y ágil para poner en práctica la administración y recaudación de recursos actualizados,  no obstante de la  redacción del artículo propuesto, lo que se deriva es la intención de otorgarle a los concejos municipales autonomía en materia tributaria, para que mediante reglamento puedan establecer no solo los tributos, sino los elementos esenciales de estos.

II.        SOBRE EL FONDO

            En lo que interesa el proyecto de reforma del artículo 79, dispone:

“ARTÍCULO ÚNICO.-Modifíquese el artículo 79 del Código Municipal, Ley 7794, cuyo texto dirá de la siguiente forma:

“Artículo 79.-

De conformidad con el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, se autoriza a los concejos municipales de todas las municipalidades del país para que mediante reglamento aprobado por dos terceras partes de sus miembros y previa consulta pública, establezcan directamente las actividades lucrativas a gravar, la tarifa del impuesto que no podrá exceder el monto de cuatro colones por cada mil colones de ingreso bruto, multas por la no declaración o por falsedades en la misma, así como el procedimiento para determinar el impuesto, el cobro, la recaudación y las medidas administrativas para tal fin. Para determinar el cobro del anterior impuesto la municipalidad podrá escoger, según convenga a sus intereses, entre la aplicación de su propia Ley de Patentes o realizar la determinación vía reglamentaria conforme esta autorización.

La Dirección General de la Tributación Directa, informará a las municipalidades, respecto de los montos de los ingresos brutos que declaren los contribuyentes del impuesto sobre la renta, siempre y cuando estos también sean contribuyentes del impuesto de patentes municipales. Asimismo, cuando la citada Dirección recalifique cualquiera de esos factores, deberá comunicarlo, de oficio, a las municipalidades.”

Es necesario recordar que las municipalidades son corporaciones autónomas encargadas de la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, ello de conformidad con los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, de ahí que el texto propuesto sea confuso, toda vez que si partimos del integración armónica de los artículos relacionados, ya las corporaciones municipales gozan de autonomía financiera y administrativa, y de esa autonomía deriva lo que en doctrina se conoce como “potestad tributaria derivada” misma que le permite a las municipalidades establecer sus propios tributos, y someterlos al Poder Legislativo para su autorización, tal y como lo dispone el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. Esto nos lleva necesariamente a repasar el tema del principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria en nuestro ordenamiento jurídico. Si bien con la reforma del artículo 124 constitucional (Ley N° 7347 de 20 de julio de 1993) se autorizó la delegación de la potestad legislativa, en su redacción el artículo 124 constitucional, expresamente excluyó la posibilidad de delegación por parte del pleno legislativo en las comisiones permanentes en cuanto a los proyectos de ley relativos a la creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes. Ello pone en evidencia que en el ordenamiento jurídico costarricense el principio de reserva de ley en materia tributaria, únicamente se respeta si los tributos son aprobados o autorizados en el caso de los municipales, por el pleno de la Asamblea Legislativa, de donde deriva que la garantía constitucional de reserva de ley en materia tributaria – que engloba el principio de autoimposición- no solo es garante del derecho de propiedad sino que busca la uniformidad de todo el sistema tributario, y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios reafirma la disposición constitucional de referencia, al disponer en forma expresa que la creación y fijación de los elementos esenciales del tributo, solo pueden ser establecidos por ley de la república, aunque admite la delegación relativa en materia de tasas – cuando la ley no lo prohíba- para la variación del monto de las mismas, sin embargo no podríamos hablar de una deslegalización absoluta en materia de tasas. Los criterios expuestos, han sido recogidos en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, entre otros pueden consultarse los votos N°s  568-90, 1262-90, 2663-94.

Partiendo entonces del principio de reserva constitucional en materia tributaria y del principio de autoimposición, puede afirmarse entonces, que la autonomía financiera y tributaria de que gozan las entidades municipales en Costa Rica debe entenderse como una autonomía limitada, al poder establecer únicamente vía acuerdo municipal la vigencia de los tributos, o en su caso fijar dentro de ciertos márgenes la tarifa en algunos tributos que han sido creados a favor de las municipalidades por cuanto los tributos locales diseñados por el legislador deben permitir cierto margen de actuación de la voluntad municipal para garantizar el ejercicio de la autonomía que deriva de la relación de los artículos 169 y 170 constitucionales, o bien proponer sus propios tributos y someterlos a la autorización legislativa.

Debe quedar claro, que si bien las entidades municipales ostentan un poder tributario, este es derivado y no originario como fue interpretado en su oportunidad por la Sala Constitucional en el Voto N° 1631-91, lo anterior por cuanto de acuerdo a nuestra Constitución Política, quien ostenta el poder tributario originario con carácter exclusivo y excluyente es la Asamblea Legislativa, ya que si se admitiera que las entidades municipales tuvieran un poder tributario originario como se pretende con la reforma propuesta, el hecho de presentar propuestas tributarias ante la Asamblea Legislativa, equivaldría para todos sus efectos a una iniciativa de ley, y ello no sería admisible, ya que de la relación de los artículos 123 y 139 incisos 5) y 14) de la Constitución Política, la iniciativa de ley es atribución exclusiva de los señores Diputados y del Poder Ejecutivo, y nunca de las municipalidades. También debe quedar claro, que el ejercicio del poder tributario es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido, de ahí que la autonomía municipal en materia tributaria se concentra en la creación de los tributos municipales, sometidos a la autorización mediante ley de la Asamblea Legislativa.

Partiendo de los criterios expuestos, a juicio de la Procuraduría General la propuesta de reforma del artículo 79 del Código Municipal mediante la cual se pretende otorgar a los concejos municipales de las municipalidades potestad para que establezcan sus tributos y determinar sus elementos esenciales, resulta a todas luces inconstitucional.

Con toda consideración suscribe atentamente,

Licdo. Juan Luis Montoya Segura                   

Procurador Tributario                                    

JLMS/Kjm

Código: 9957-2014