C-190-2015

23 de julio de 2015

 

 

Licenciada

Heidi Hernández Benavides

Alcaldesa a.i.

Municipalidad de Heredia

 

 

Estimada señora

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AMH-1504-2013, del 30 de setiembre del 2013, mediante el cual se consultó lo siguiente:

 

¿Si en virtud del Principio de Inmatriculación de los Bienes Demaniales y de la Publicidad Material y Legal que opera para los bienes del demanio público, es jurídicamente viable tramitar ante el Registro Nacional y obtener la inscripción de las áreas públicas de urbanizaciones cuando el desarrollador ha desaparecido como entidad jurídica?

 

En caso de existir esa posibilidad jurídica: ¿Si ese trámite de inscripción se puede realizar con el acuerdo del Concejo Municipal de aceptación de las áreas públicas, esto ante la inexistencia del desarrollador para la firma de la escritura respectiva?

 

 SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

            La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 4 establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

 

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

    (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).”

 

            El artículo supra indicado, establece dos requisitos de admisibilidad para que los órganos de la Administración Pública puedan consultarle a este órgano técnico jurídico asesor: 1.- que la consulta la realice el jerarca respectivo, 2.- adjuntar en cada caso la opinión de la asesoría legal respectiva.

 

De conformidad con la documentación aportada, la presente consulta fue presentada por el máximo jerarca de la administración consultante y se aportó el criterio de la unidad legal de la institución, el cual fue integrado a esta consulta mediante el oficio AJ-1179-2013, del 26 de setiembre del 2013, emitido la Licda. María Isabel Sáenz Soto, Asesora de Gestión Jurídica de la Municipalidad de Heredia.

 

Previo a contestar su interrogante, es necesario realizar algunas consideraciones preliminares:

           

I.- BIENES MUNICIPALES DESTINADOS A USOS PÚBLICOS EN URBANIZACIONES.

 

Los bienes destinados a usos públicos en proyectos urbanos, forman parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales, para que los administre como bienes de dominio público. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia número 1014-99 de las 17:24 horas del 16 de febrero de 1999, y en la sentencia N° 1014-99 de las 17:24 horas del 16 de febrero de 1999, ambas citadas en el dictamen C-233-2012, resolvió lo siguiente:

En el caso de las áreas destinadas a parques, condición que le corresponde al inmueble N° 336717-000 inscrito a nombre de la Municipalidad de San José y que es en donde se presenta el traslape con la finca del señor XXX, la Sala Constitucional ha resaltado su carácter demanial al indicar que:

“Con independencia del tiempo que ha permanecido la actora en el terreno en discusión (...), lo cierto es que se trata de un parque dentro de una urbanización, que según los términos del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana es un bien destinado al uso público y cuyo dominio corresponde a la municipalidad del lugar. Con otras palabras, es un bien de dominio público” Sentencia N° 1014-99 de las 17:24 horas del 16 de febrero de 1999. Igualmente la Sala ha manifestado que:

 

“Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana"(sentencia N° 4205-96, de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996). Lo resaltado no es de su original.

 

Por su parte, la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, ha reconocido el carácter demanial de las áreas cedidas por causa de la Ley de Planificación Urbana en el dictamen C-233-2012:

“La Procuraduría General de la República ha reconocido el carácter demanial que ostentan las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores. Sobre el particular, pueden verse, entre otros, los pronunciamientos C-068-87, del 25 de marzo de 1987, C-073-87, del 2 de abril de 1987, C-045-93, del 30 de marzo de 1993; C-009-94, del 17 de enero de 1994, C-259-95, del 15 de diciembre de 1995; O.J.-053-96 del 12 de agosto de 1996; y C-208-99 del 22 de octubre de 1999.

“(...) tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que denomina: "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado". Dictamen C-077-99 del 21 de abril de 1999”.

            De manera análoga, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en la resolución No. 5579 de 10 horas 50 minutos del 25 de mayo de 1982, resolvió:

 

"El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el principio de inmatriculación".

 

De lo anterior se colige, que estos bienes son de dominio municipal y forman parte del demanio público. En este contexto jurídico –administrativo, por el conocimiento del colectivo de su vocación y uso, tienen una publicidad material, sin requerir de una publicidad formal-registral, (Ver sentencia 00019, del 12/2/2009, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII).

 

Por ser bienes de dominio público, les son inherentes las características de inalienables, imprescriptibles e inembargables, están fuera del comercio de los hombres y el legislador, ha diseñado un régimen de sujeción especial y de protección, por el simple hecho de estar afectados al uso común (Artículos 261 del Código Civil, artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política).

 

Desde la óptica administrativa y constitucional, por su naturaleza, existen para satisfacer necesidades del colectivo, son de uso común y el Estado tiene la obligación de tutelarlos. Esta es la razón de ser del principio de inmatriculación, el cual, surge a la vida jurídica para otorgarles una protección per se.

 

Sobre este principio, en el dictamen C-128-2013, la Procuraduría se pronunció de la siguiente forma:

“El principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no necesitan ser inscritos, como el dominio público, que se rige por el principio de inmatriculación. La eficacia de su régimen, existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que el titular registral pueda alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan los bienes demaniales y la publicidad legal del demanio, se oponen a que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen”. (Dictamen C-154-2001del28 de mayo del 2001).

 

Según lo anterior, no se requiere de inscripción en el Registro Público para tutelarlos de cualquier acción privada tendiente a obtener la posesión o dominio, debido a que el Estado o cualquier administrado, legitimado bajo el interés difuso, podría defenderlo sin necesidad de demostrar su titularidad registral.

 

      En conclusión, los bienes objeto de la ley de planificación son bienes municipales, de dominio público, que por su naturaleza son inalienables, imprescriptibles e inembargables, su afectación se origina por ley y por acto administrativo y tiene la finalidad de cumplir una función social fundamental, de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política, según el cual todos los ciudadanos tienen derecho a  disfrutar de un ambientE sano y ecológicamente equilibrado y están permeados por el principio de inmatriculación.

 

II.-LA CESIÓN OBLIGATORIA Y LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO INMOBILIARIO.

 

De acuerdo a lo consultado, es importante tener presente el momento en que los bienes de dominio privado, se trasladan a la esfera pública en aplicación de las reglas urbanísticas establecidas en el ordenamiento.

 

La planificación urbana es el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad (art. 1 Ley 4240). Es una competencia constitucionalmente otorgada a las corporaciones municipales (art 169 Constitución Política), través de los planes reguladores, instrumento local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas (art. 1 Ley 4240). (Sobre la planificación urbana ver dictamen C-029-2015).

 

Para la doctrina los proyectos de urbanización constituirán, en todo caso, instrumentos para el desarrollo de todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización, tales como viabilidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, jardinería y otras análogas (Estévez Goytre, Ricardo. Manual de Derecho Urbanístico. Sexta Edición. Granada 2008, página 217).

 

Dentro de las normas que regulan el contenido de los planes reguladores, como normas de carácter general de planificación, para efectos de esta consulta, es necesario hacer referencia al artículo 16 incisos e y f, que establece que uno de los contenidos de la planificación urbana son los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, entre otros.

 

Así mismo, el artículo 32 al establecer que al puntualizar las condiciones municipales para permitir fraccionamientos, urbanizaciones o ambas operaciones, entre otros requisitos, incluirá los correspondientes al acceso a vía pública, a notificación y amanzanamiento y a la cesión de áreas para uso público; establecerá, asimismo, previa consulta a los organismos competentes, normas mínimas sobre construcción de calles y aceras pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, y electrificación y alumbrado público.

 

Aunado a lo anterior, el artículo 38 inciso b, establece que no se dará permiso para urbanizar terrenos por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni, en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente.

 

Como parte del engranaje de tutela de los bienes que tiene la finalidad de servir al uso público, el artículo 40 contempla la obligación de habilitar y ceder áreas para el uso público como vías, parques, facilidades comunales, campo y campos de juegos infantiles. Este artículo establece lo siguiente:

 

"… Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. (…) (Así reformado este artículo por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 del 20 de agosto de 1996.). Lo destacado no es de su original.

 

De acuerdo a lo estipulado en el artículo 40 transcrito, el propietario-desarrollador debe “ceder” gratuitamente al uso público distintas áreas del proyecto al dominio municipal. Esta obligación de ceder estas áreas, impuesta al desarrollador, se ha considerado por la doctrina y la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor como una compensación dentro del proceso urbanístico. En el dictamen C-230-01 23 de agosto del 2001, se dijo lo siguiente:

 

“La propiedad urbana "es una propiedad delimitada" (Sala Constitucional, votos 4857-96, 4856-96 y 08510-98). Un aspecto relevante que la urbanización comporta es el de las dotaciones públicas (Sobre el concepto de uso dotacional, cfr.: Del Arco Torres, M. A. y Pons Gonzáles M, Diccionario de Derecho Urbanístico, s/e, Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada. 1998, pg. 405). El propietario del suelo urbano y urbanizable debe ceder al ente público encargado, en forma obligatoria y gratuita, las superficies de suelo necesarias para uso público, en los términos que fije la ley y en proporción a los lotes resultantes de la parcelación. Los elementos urbanísticos de dotación pública o que determinan la estructura básica de la ordenación del territorio abarcan los sistemas generales de comunicaciones (viales); espacios libres (parques urbanos públicos, parques deportivos e instalaciones análogas; equipamiento comunitario, etc.

 

    Estos gastos de la urbanización que ha de asumir el propietario se conciben como "compensación, dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de los terrenos en solares o la mejora de sus condiciones de edificador". (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ss y 141ss. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg. 2618. Leal Maldonado, J. y otra, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, en Revista de Derecho Urbanístico N° 54, Madrid. Badell Madrid, R., Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., entre otros). “

 

En concordancia con lo anterior, el artículo 37 de la Ley de Construcciones, No.833 de 2 de noviembre de 1949, reafirma este principio al estatuir que "los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible".

 

Bajo esta inteligencia, en el sistema urbanístico opera una cesión obligatoria y gratuita por ley, que los desarrolladores deben ejecutar, y, su omisión, es sancionada por el numeral 38 inciso b de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, las Municipalidad no darán permisos para urbanizar hasta que no sea garantizado el traspaso de estos bienes.

 

De todo lo anterior se desprende, que el desarrollador tiene la obligación de ceder gratuitamente las áreas destinadas a usos públicos y la Municipalidad tiene la obligación de garantizar esos traspasos, y de no hacerlo no otorgará los permisos de acuerdo al artículo 38 inciso b.

           

Sin embargo ante tal omisión, de no existir un traspaso formal, debemos plantearnos la siguiente interrogante: ¿en qué momento opera la cesión establecida en el artículo 40 de la Ley?

 

Ante lo anterior, vía jurisprudencia administrativa, esta Procuraduría en el dictamen No. C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, indicó que la cesión obligatoria opera a partir del acto formal de aceptación de las obras y las áreas públicas por parte de la Municipalidad. Al respecto indicó:

“Es criterio de esta Procuraduría que con el acto formal de aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad, se entienden cedidas al uso comunal, las obras y áreas públicas que contempla el artículo 40 de la ley de planificación urbana, las cuales pasan a formar parte del demanio municipal. A partir de esa formalización, el conjunto de planos de la urbanización se consideran mapa oficial, pues indica con exactitud cuáles son los terrenos o espacios entregados al uso y servicio comunal.”

Como corolario de lo anterior, se ha interpretado que la afectación de los bienes privados al uso público se materializa con el acto de aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la Municipalidad. Sobre la afectación, en el dictamen C-230-01, del  23 de agosto del 2001, se indicó lo siguiente:

“La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98, entre otros).

 

    Así ocurre, por ejemplo, con el traspaso a la Municipalidad de las áreas para parques, zonas de juegos de niños u otras a que se refiere el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, seguido de acuerdos municipales aprobatorios y recibo oficial de la urbanización o fraccionamiento, con la habilitación consiguiente (Sala Constitucional, voto 3145-96)”.

 

De acuerdo con lo expuesto, para que opere la cesión debe existir los acuerdos municipales de aceptación así como los visados catastrales respectivos de las áreas que comprenden estos bienes de dominio público. Este es el punto medular en donde las municipales adquieren el dominio perfecto de los bienes destinados a uso público por haber operado la cesión mediante la afectación legal y por acto administrativo al incorporarse al Mapa Oficial. Ergo, las municipalidades adquieren el dominio de la propiedad pública (Artículos 261, 264 del Código Civil, principio de inmatriculación del Código Civil, artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política).

 

Bajo esta tesis, y la interpretación que realizó este órgano asesor en los dictámenes supra indicados, se adquiere el dominio de los bienes por el acto administrativo de aceptación de la urbanización y la inclusión  del conjunto de planos que conforman el mapa oficial. Es decir, para su constitución, no se requiere de inscripción en el registro inmobiliario, por estar amparado nuestro sistema al nudo consensu francés.

 

En este sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 431-F-00 de las quince horas cincuenta y cinco minutos del siete de junio del año dos mil, resolvió:

 

“(…) Existen diferentes fuentes de los derechos reales. Están constituidas por los hechos idóneos autorizados por el ordenamiento jurídico para generar su nacimiento o constitución. Su efecto inmediato será la unión personal al nuevo titular. Como el derecho real puede o no existir en un momento determinado, nacimiento, constitución o adquisición de éste son conceptos distintos. Por ello hay diferentes sistemas de adquisición de los derechos reales, e igualmente distintos modos de adquirirlos. Los sistemas más conocidos son el francés, seguido también en Costa Rica, del nudo consensu, cuya exigencia para la transmisión de los derechos reales se concreta al consentimiento de las partes, sin exigirse la tradición; también está el sistema alemán, donde los derechos sobre muebles se adquieren por la simple tradición sin exigirse el contrato, y en los inmuebles por la tradición y la inscripción registral; y el sistema del título y modo de España, donde se requiere acuerdo y entrega. En todos ellos juega un papel diferente la causalidad, la tradición y la inscripción. Distintos son los modos de adquirir los derechos reales, pues éstos sí son los hechos jurídicos a los cuales una norma le atribuye el efecto para producir esa adquisición, siendo estos hechos de diferente naturaleza: pueden ser naturales (como en el caso del aluvión), actos jurídicos e incluso negocios jurídicos. El costarricense se inscribe dentro del sistema del nudo consensu pues el Código Civil admite la adquisición, independientemente de si exista o no tradición o inscripción en el Registro Público, por el simple hecho del convenio (artículo 480), pero autoriza también como forma de adquirir los derechos reales, además del convenio, la ocupación, la accesión, la herencia o el legado, la prescripción (artículo 484), y cualquiera otro cuya inscripción pueda verificarse en el Registro Público (artículo 459 inciso 2), bajo el criterio de numerus apertus.

 

Tal y como se indica en la cita anteriormente transcrita, el artículo 480 del Código Civil establece que la propiedad de muebles e inmuebles se transmite con relación a las partes contratantes, por el solo hecho del convenio que tenga por objeto traspasarla, independientemente de su inscripción en el registro y de la tradición, con lo cual la publicidad registral no deviene obligatoria como elemento constitutivo del derecho real.

 

Al momento de la afectación, nace a la vida jurídica el derecho subjetivo que ostenta las Municipalidades sobre el bien inmueble-seguridad del derecho- que confiere derecho de uso y conservación en aplicación directa del principio de inmatriculación. Derecho subjetivo que debe protegerse en la dimensión registral-seguridad del tráfico dinámica- para otorgarle una protección en cuanto a su disposición y sea oponible formalmente frente a terceros (artículo 455 del Código Civil). Es por ello que en materia de derechos reales tenemos un registro declarativo y no convalidante.

 

En nuestro sistema registral, nos regimos bajo un sistema de dos presunciones: exactitud e integridad, la primera deviene en la legitimación para disponer del derecho que sería el  titular registral tal y como lo establece el artículo 452 del Código Civil, al establecer que puede constituirse derechos reales por quien tenga inscrito su derecho en el Registro, o por quien lo adquiera en el mismo instrumento de su constitución.

 

En cuanto al segundo, de acuerdo con el artículo 455 del Código Civil, según el cual, lo que no consta en el registro no existe en la realidad extra-registral, por lo que se interpreta que los asientos son perfectos y completos.

 

Teniendo claro el momento de la cesión obligatoria por parte de los desarrolladores, y cuando adquiere el dominio las municipalidades, la consulta nos plantea un tema trascendental: la necesidad de su inscripción ante el Registro Nacional.

 

El Registro Nacional, surge a la vida jurídica con la finalidad de garantizar la seguridad de los bienes o derechos inscritos con respecto a terceros, a través de la publicidad de estos bienes o derechos, de acuerdo a los procedimientos técnicos de que disponga. (Artículos 1 de la ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público número 3883).

 

Según la ley de Creación del Registro número cinco mil seiscientos noventa y cinco, en su artículo segundo, el Registro Inmobiliario, comprende: propiedad inmueble, hipotecas, cédulas hipotecarias, propiedad en condominio, concesiones de zona marítimo-terrestre, concesiones del golfo de Papagayo, Registro de Marinas Turísticas y Catastro Nacional.

 

Es decir, en el caso consultado es imperiosa la necesidad de inscribir obligatoriamente los bienes de dominio municipal objeto de la ley de planificación urbana.

 

Por lo anterior, es fundamental que las Municipalidades, ante la falta de un traspaso formal de dichas áreas, gestione de forma unilateral ante el Registro Inmobiliario, la solicitud de inscripción de los terrenos, que actualmente están a nombre de particulares por ser bienes municipales de dominio público.

 

El ordenamiento resuelve el problema planteado en su artículo 44 al indicar que:

 

“(…) El Registro citado pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador, ceda al municipio por mandato de esta ley, si en el documento inscribible consta el destino público que se le da al inmueble y el Notario da fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se dispone entregar dicho bien a ese mismo destino(...)”.

 

En un sentido lato, la inscripción es sinónimo de asiento registral. En sentido estricto, es un asiento propio y específico, distinto de los demás que se practican en el registro en el que se constata, la existencia de una mutación jurídico-real, producida (constitución, declaración, o modificación, transmisión o extinción del dominio o derecho real). (Diez Picazo, pág. 306 citado por Ricardo Estevez Goytre, Manual de derecho Urbanístico, sexta edición, editorial Comares, Granada 2008, página 586).

 

Bajo esta línea, el artículo 49 del Reglamento del Registro Público número 26771-J, en concordancia con el artículo 459 del Código Civil, establece un listado de números apertus, de documentos inscribibles. El inciso b del reglamento citado, establece que se inscribirán aquellos documentos sobre inmuebles en que se constituyan transmitan, declaren, modifiquen o extingan derechos de usufructo, uso, habitación, servidumbre, hipotecas y cualesquiera otros derechos reales. Por su parte el inciso j, establece que se inscribirán cualquier otro documento que indique la ley.

 

De conformidad con el artículo 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública, el artículo 44 citado, se debe interpretar de manera que se considere tanto lo que el legislador plasmó en su redacción, así como la realidad social, económica y la utilidad o finalidad pública que está en juego.

 

Sobre el tema de la interpretación de las normas por su finalidad y evolución, en el dictamen C-63-2011,  la Procuraduría en reiteradas ocasiones ha señalado lo siguiente:

“Ciertamente, el ordenamiento exige del operador una interpretación sistemática y finalista de la norma, lo que significa que el sentido de la norma no puede ser captado si se prescinde de los fines a que se dirige, según se desprende del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública” (Dictamen C-017-96, véase también el Dictamen C-032-96)” (En igual sentido, ver el dictamen N° C-022-99 de 28 de enero de 1999).

También ha dicho la Sala Constitucional que “debe recordarse que la interpretación finalista y evolutiva de las normas jurídicas exige considerar no sólo la ratio normativa, su razón de ser, sino además, la realidad social, económica y política sobre la cual se encuentra inmersa y produce sus efectos” (Res. 2008-001571 de las 14:53 horas del 30 de enero del 2008, ver también en este sentido el Voto No. 3481-03 de las 14:03 hrs. de 2 de mayo de 2003 y Nº 2008-005930 de las dieciséis horas y siete minutos del quince de abril del dos mil ocho, entre muchos otros).

 

            En cumplimiento de lo anterior, del artículo 44, se desprenden dos momentos distintos en la cadena de actos administrativos constitutivos de estos bienes: como un primer paso, la constitución del derecho real público se origina con la cesión obligatoria al indicar que el Registro citado pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador, ceda al municipio por mandato de esta ley.

 

Como segundo acto, y posterior a esta cesión, se genera la inscripción en el Registro, en donde el Notario dará fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se disponga entregar dicho bien a ese mismo destino.

 

De lo anterior, se colige el tratamiento especial que se da a las cesiones obligatorias, confiriendo un procedimiento especial distinto al de donación, ya que su naturaleza, destino y finalidad son distintos este contrato.

 

Estamos en presencia de una adquisición adquisición ex lege, en donde las Municipalidades pueden solicitar la rogación unilateral para lograr la inscripción y materializar dichas inscripciones ante el Registro Inmobiliario.

 

Es decir, el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana resuelve el problema de la consulta planteada, obligando al Registro a poner último asiento cuando el  notario de fe del acuerdo de afectación.

 

            Esta situación se observa también en el derecho comparado, específicamente el caso de la legislación Española, donde el Decreto Real número 1093-2007, del 4 de julio del 2007, establece en su capítulo IV, la inscripciones de cesiones obligatorias, específicamente en artículo 29, estableciendo que “los terrenos en cumplimiento de las Leyes hayan de ser objeto de cesión obligatoria, se inscribirán a favor de la Administración actuante y para su afectación al destino previsto en los planes de ordenación. Los terrenos objeto de cesión deberán estar libres de cargas, salvo que la legislación urbanística aplicable establezca otra cosa”.

 

Así mismo, el artículo 32 de dicho Decreto Real, remite a las cesiones de terrenos que no tengan legalmente el carácter de obligatorias o que no resulten de convenios urbanísticos tipificados en la legislación sobre el suelo, a los requisitos formales exigidos para las donaciones de bienes inmuebles.

 

 

De acuerdo con lo expuesto, y a fin de concretar y dar respuesta a lo planteado por la Municipalidad de Heredia, podemos emitir las siguientes conclusiones:

 

Conclusiones:

1.- De acuerdo con la  ley de Planificación Urbana, los bienes que los urbanizadores deben ceder gratuitamente al uso público,  por disposición del artículo 40, son bienes municipales, de dominio público, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Su afectación se origina por ley y por acto administrativo. Dichos bienes cumplen una función social y fundamental, de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política brindándole a los ciudadanos un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y están permeados por el principio de inmatriculación.

 

2.-Los entes municipales, adquieren el dominio perfecto de los bienes destinados a uso público por haber operado la cesión obligatoria mediante la afectación legal y por acto administrativo, al incorporar dichos bienes al Mapa Oficial.

 

3.- Desde el punto de vista registral, y por interés público y seguridad en el tráfico inmobiliario, es necesario conciliar la información que existe en la base de datos del mapa oficial que llevan las Municipalidades y la base de datos del Registro Inmobiliario, bajo el marco de los principio de coordinación administrativa, eficiencia y eficacia en la gestión pública.

 

4.- De conformidad con el artículo 44 de la ley Ley de Planificación Urbana, por ser una adquisición ex lege, las Municipalidades pueden solicitar la inscripción de los bienes a que se refiere el artículo 40 de la ley de planificación urbana, de forma unilateral, sin la comparecencia del titular registral.

 

5.- De acuerdo con el artículo 44 dicho, el Registro Nacional está obligado a poner último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador, ceda al municipio, el destino público de dichos bienes se debe constatar en el Mapa Oficial que al efecto llevan las municipalidades.

 

6.- Las municipalidades efectuarán dichos traspaso ante la Notaría del Estado por tratarse técnicamente de bienes de dominio público.

 

Atentamente,

 

 

 

Lic Jonathan Bonilla Córdoba

Procurador

Notario del Estado

 

 

 

 

 

 

 

 

JBC

Cc/ Oscar Rodríguez Sánchez, Director

      Dirección Registro Inmobiliario

      Enrique Alvarado Valverde, Subdirector

      Dirección Inmobiliario