20 de julio de 2015

OJ-074-2015

Licenciada

Erika Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CPEM-091-2014, mediante el cual solicita nuestro criterio en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente  19.056 denominado: “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN PARA QUE DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA LINDA SAN BLAS, SAN LUIS DE PÉREZ ZELEDÓN”.

I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

       Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

            La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

      Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

     Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la administración activa, previa solicitud de la autoridad respectiva.

      Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.

       Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

            Previo a referirnos al proyecto consultado es necesario realizar las siguientes consideraciones:

II-. LA DONACIÓN DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY

De conformidad con el principio de legalidad, artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, el cual permea y limita el margen de acción del Estado y sus instituciones, para que estos puedan ejercer actos administrativos de enajenación de bienes inmuebles, debe existir dentro del ordenamiento jurídico una norma que los habilite para ello.

Aunado a lo anterior, la Procuraduría General de la República, en el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:

          “(…) A-. LA DONACIÓN DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.

Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no

puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)

            Así mismo, se indicó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, de la siguiente manera:

B-. LA DECISIÓN DE DONAR (...)

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

            En este mismo sentido, tratándose de bienes de dominio público, la norma que autoriza la donación debe de incluir expresamente la desafectación. Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 2002-03821 de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de abril del dos mil dos, citada en la sentencia 2006-11346, de las nueve horas cincuenta minutos del cuatro de agosto del dos mil seis, resolvió lo siguiente:

“VI.- (…)Los bienes del Estado se caracterizan por ser de su exclusiva titularidad y porque tienen un régimen jurídico especial; integran la unidad del Estado y junto con su organización política, económica y social, persiguen la satisfacción –en plano de igualdad- de los intereses generales, y su objetivo final es alcanzar, plenamente, el bien común. Es ésta la principal razón para justificar el impedimento, por lo menos en principio, para la libre disposición de esta categoría de bienes. El régimen especial que los cobija, sin embargo, no alcanza por igual a todos los bienes públicos; la mayor, menor o inexistente cobertura dependerá del tipo de bien de que se trate. (...) Ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar -o incorporar, según se trate- del demanio público un bien determinado e individualizado. (...) De acuerdo con lo dicho, la enajenación –transmisión del dominio- sólo podría ser conocida por una comisión legislativa con potestad plena, en tanto no involucre bienes de la Nación en los términos expuestos”(…)

De acuerdo con lo expuesto, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación de bienes inmuebles, debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que la autorice, ya que este es un acto prohibido para la administración.

Así mismo, si el bien está afecto a fin público debe desafectarse expresamente. El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas. Así mismo, deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.

Por otra parte  La donación debe de gestarse en escritura pública, para que sea válida y eficaz. Ergo, la donación es un acto jurídico solemne que requiere escritura pública (artículo 1397 del Código Civil). Así mismo es un contrato unilateral, inter vivos en donde el donante de forma gratuita decide transmitir la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil), sin contraprestación a cambio, el cual según el artículo 1399 del Código Civil, para su perfeccionamiento, requiere la aceptación del donatario, en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación.

III.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de ley tiene por objeto la donación de la finca inscrita en el partido de San José, matrícula número 295820-000, cuyo dominio pertenece a la Municipalidad de Pérez Zeledón, a favor de la Asociación de Desarrollo  Integral de la Linda San Blas y San Luis de Pérez Zeledón.

La finca actualmente no tiene gravámenes, anotaciones, su naturaleza es zona verde, plaza, salón comunal vestidores y casa de alcohólicos, le corresponde el plano catastrado número SJ-1440427-2010.

Según la información registral de la finca, la finca objeto del proyecto de ley, posee naturaleza demanial, al estar está destinado a zona verde, plaza, salón comunal vestidores y casa de alcohólicos. (Sobre la naturaleza demanial o destino al uso público de las áreas verdes, titularidad y administración por los entes municipales, se ha pronunciado la Sala Constitucional, entre otros, en los votos 4205-96, 05403-98 y esta Institución en los dictámenes C-068-87, C-073-87, C-045-93, C-009-94, C-259-95, C-053-2001, y en la Opinión Jurídica OJ-053-96, todos citados en el dictamen C-230-01).

            Por lo anterior, es criterio de este órgano asesor, que el proyecto de ley debe incluir la desafectación del bien objeto de donación y acto seguido autorizar la donación.

            En cuanto al artículo segundo del proyecto de ley que nos ocupa,  no tenemos objeción alguna.

                                                                        Atentamente,

                                                                        Lic. Jonathan Bonilla Córdoba

                                                                        Notario del Estado.

JBC