C-066-2015

08 de abril de 2015

 

 

Máster

Mayra Díaz Méndez

Gerente General

Instituto Mixto de Ayuda Social

 

 

Estimada Señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio GG-0981-05-2014 de fecha 30 de mayo de 2014, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:

 

“De conformidad con los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, planteamos formal solicitud de criterio ante ese órgano superior consultivo en relación con el pago de las vacaciones, en ese sentido ya la Procuraduría se había pronunciado el oficio C-290-2012, no obstante, se ha considerado que se está omitiendo en el análisis una norma específica que posee el Reglamento Autónomo de Servicios del IMAS y que constituye un derecho subjetivo que poseen las personas trabajadoras de ésta Institución, que en lo conducente señala:

"Artículo 75: Previo disfrute de las vacaciones el superior jerárquico del servidor deberá hacer llegar a Recursos Humanos la boleta correspondiente, con no menos de tres días hábiles ....

Como regla general, la remuneración de las vacaciones cuando estas sean disfrutadas será de acuerdo con el salario vigente a la fecha en que el servidor disfruta del descanso anual." (lo resaltado en negrita y subrayado no consta en el original).

En razón de lo expuesto, la interrogante que surge es si ¿se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 75 del Reglamento Autónomo de Servicios o si se mantiene lo dispuesto en el criterio C-290-2012?”.

 

Se adjunta a la consulta planteada, el criterio legal AJ-1107-10-2013 del 02 de octubre del año 2013, elaborado por la Asesoría Jurídica del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), en el cual se concluyó que:

“[…] Por lo anterior, el criterio de la Asesoría Jurídica no se altera en su fundamentación, puesto que el IMAS es una entidad autónoma que de forma especial cuenta con una regulación más beneficiosa, la que no necesariamente tienen otras entidades; entonces, manteniendo la fundamentación expresada en el oficio AJ-891-8-2011, esta Asesoría Jurídica varia la conclusión en el sentido que la Ley permite que el Reglamento -al tener una mejor condición para el trabajador-, sea el cuerpo normativo que debe aplicarse en el IMAS.”

 

 

I.                   ANTECEDENTES: EL DICTAMEN C-290-2012.

 

Antes de discutir los aspectos objeto de esta consulta, conviene recordar los antecedentes relacionados con el dictamen C-290-2012 del 3 de diciembre de 2012. En esa ocasión, la Gerencia General del IMAS requirió de esta Procuraduría, lo siguiente:

 

“Con fundamento en el artículo N°157 del Código de Trabajo, ¿Es posible entender que para el cálculo por concepto de vacaciones que le corresponde a los funcionarios del IMAS, deben reconocerse las remuneraciones ordinarias y extraordinarias devengadas por el trabajador durante las últimas 50 semanas, por lo que, como consecuencia podría significar que al funcionario (a) que disfrute en tiempo de sus vacaciones, se le deba cancelar adicionalmente al salario, un monto adicional en razón de los salarios ordinarios y extraordinarios devengados en las últimas cincuenta semanas?”

 

Junto con la solicitud de consulta se adjunto el criterio del Asesor Jurídico del Instituto Mixto de Ayuda Social, emitido por oficio AJ-C-0891-08-2011.  Cabe advertir desde ya que el criterio jurídico aportado no indica que exista un Reglamento Autónomo de Servicios, ni tampoco considera la norma para efectos de analizar la situación planteada, llegando ese criterio a la misma conclusión que arribó este Órgano Asesor.

 

Al respecto, el dictamen C-290-2012, luego de un análisis de la figura de las vacaciones, y tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 157 del Código de Trabajo y 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, así como la jurisprudencia atinente a la materia, concluyó que el cálculo del salario devengado por el trabajador al disfrutar sus vacaciones, deberá hacerse de conformidad con lo que dispone el artículo 157 del Código de Trabajo, es decir, con un promedio de los salarios devengados durante las últimas cincuenta semanas, promedio que incluye las remuneraciones ordinarias y extraordinarias.

II.                SOBRE EL FONDO.

 

El criterio de Asesoría Jurídica vertido que acompaña la consulta, señala que según el principio de in dubio pro operario y la regulación más beneficiosa, a los trabajadores del IMAS le es de aplicación el numeral 75 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Institución y no lo dispuesto en el artículo 157 del Código de Trabajo

 

La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, en repetidas ocasiones, que el Derecho Laboral está caracterizado por una serie de principios propios que marcan o establecen su particularidad respecto de otras ramas del Derecho, así:

 

“Uno de los principios clásicos lo constituye el denominado principio protector, del cual se desprenden tres reglas específicas: la del in dubio pro operario, la regla de la norma más favorable y la de la condición más beneficiosa. El significado que se le ha dado a esa primera regla implica que “en caso de que una norma se pueda entender de varias maneras, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador” (PLA RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, tercera edición, 1998, pp. 84-85). No obstante, su aplicación ha sido extendida a la valoración de las pruebas, indicándose que “cabe aplicar la regla dentro de este ámbito en casos de auténtica duda para valorar el alcance o el significado de una prueba. No para suplir omisiones; pero sí para apreciar adecuadamente el conjunto de los elementos probatorios, teniendo en cuenta las diversas circunstancias del caso” (Ibid., p. 92) (ver en ese sentido las resoluciones números 906 de las 11:15 horas del 27 de octubre de 2004, 119 de las 10:05 horas del 3 de marzo de 2006 y 127 de las 10:05 horas del 22 de enero de 2010)”. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 000931-2011 de las 10:25 horas del 16 de noviembre de 2011, el subrayado no es del original).

 

Cabe señalar, sin embargo, que la jurisprudencia reiterada de la Sala Segunda ha señalado la imposibilidad de aplicar el principio protector a las relaciones de empleo público.   En efecto, la jurisprudencia de la Sala Segunda ha señalado que  el principio protector en las relaciones laborales regidas por el derecho público, es un principio que debe estar sujeto siempre al principio de legalidad, siendo que resulta imposible su aplicación si con ello se produce un quebrando normativo.  Al respecto, se ha indicado:

 

 “…Esta litis no puede resolverse con base en principios del derecho laboral privado, como lo pretende en su recurso de tercera instancia rogada el actor, porque en relaciones de servicio público como la que nos ocupa el principio que rige es el de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Carta Magna y desarrollado en su homólogo de la Ley General de la Administración Pública. Ese principio no le permite a ninguna entidad del sector público como el instituto demandado, realizar acciones al margen de la ley o que no estén debida y previamente autorizadas por una norma expresa o autoridad competente. Se ha sostenido que en la Administración Pública el principio rector es el de legalidad, consagrado en los citados ordinales de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, por lo que no cabe aplicar principios laborales como el protector -in dubio pro operario, la condición más beneficiosa y la norma más favorable- propios del derecho laboral privado. En ese sentido el voto n° 2002-561 de esta Sala señaló: “en tesis de principio, entre la Administración Pública (centralizada y descentralizada), y sus trabajadores existe una relación estatutaria o de servicio público y esta relación jurídica tiene características particulares que la diferencian de la relación que existe entre dos personas de derecho privado. Como consecuencia de estas características no es posible aplicarle los principios generales del Derecho de Trabajo Privado, sino los propios de ésta. Así, los principios generales del Derecho del Trabajo privado son desplazados por principios como el de legalidad, regularidad y continuidad del servicio público, etcétera. Esto sucede con el principio de primacía de la realidad, cuando se confronta con el principio de legalidad que determina la actuación de la Administración Pública: La aplicación del principio de legalidad impide la aplicación del principio de primacía de la realidad. Por esta Razón, no es posible, bajo una relación de empleo público, fundamentar la existencia de un derecho sobre un principio que no resulta aplicable al caso concreto…”  (Sala Segunda, resolución número 2009-639 de las nueve horas tres minutos del veintinueve de julio del dos mil nueve)

 

Por ello, para este Órgano Asesor, el problema presentado en esta consulta no debe resolverse aplicando este principio, sino revisando si es posible aplicar otra normativa de rango inferior al artículo 158 del Código de Trabajo, el cual pasamos a describir para una mayor claridad:

 

 “ARTICULO 157.- Para calcular el salario que el trabajador debe recibir durante sus vacaciones, se tomará el promedio de las remuneraciones ordinarias y extraordinarias devengadas por él durante la última semana o el tiempo mayor que determine el Reglamento, si el beneficiario prestare sus servicios en una explotación agrícola o ganadera; o durante las últimas cincuenta semanas si trabajare en una empresa comercial, industrial o de cualquier otra índole. Los respectivos términos se contarán, en ambos casos, a partir del momento en que el trabajador adquiera su derecho al descanso”. (Resaltado no es del original)

 

Así las cosas, es indubitable que el primer supuesto para el cálculo del salario durante las vacaciones (“el promedio de las remuneraciones ordinarias y extraordinarias devengadas por él durante la última semana”), procede únicamente para los trabajadores agrícolas y ganaderos; mientras que el segundo supuesto (“durante las últimas cincuenta semanas”) operará en el caso de los demás trabajadores.

 

No existiendo margen interpretativo posible, debe descartarse la aplicación del principio de  in dubio pro operario, ya que esta regla no posee los alcances que se intentan otorgar en el criterio jurídico emitido por la Asesoría Jurídica del IMAS.

 

En efecto, como lo explica la Sala Segunda en la sentencia transcrita, en este caso no estamos ante una oscuridad o duda surgida del artículo 157 del Código de Trabajo, sino ante la determinación de cual norma resulta aplicable, si la norma legal o la norma reglamentaria contenida en Reglamento Autónomo de Servicios, a efectos de proceder al cálculo del pago de vacaciones.

 

De conformidad con la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, Ley N° 4760 del 04 de mayo de 1971, el IMAS es una institución autónoma.  A partir de esta naturaleza jurídica y al tenor de lo establecido en el artículo 188 Constitucional, el IMAS cuenta con autonomía administrativa, autonomía que le permite dictar su reglamento autónomo de servicios, en ejercicio de la competencia de autoadministración.

 

“A) Alcances de la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, y la sujeción de éstas a la ley en materia de gobierno.-

Existen en nuestro ordenamiento jurídico, tres formas de autonomía: a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración; b) política, que es la capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de dictarse el ente a sí mismo sus propios objetivos; y, c) organizativa, que es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa. En los dos primeros casos, la autonomía es frente al Poder Ejecutivo y en el tercero, también frente al Poder Legislativo. La autonomía organizativa es propia de las universidades según se desprende del artículo 84 de la Constitución Política. Los otros dos grados de autonomía se derivan de la Autonomía Política, cuyo contenido será propio de la ley (acto fundacional) que crea al ente. El grado de autonomía administrativa -mínima y de primer grado-, es propia de las instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización - plena o de tercer grado, propia de las universidades del Estado. El ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente. Así entonces, la Constitución Política le garantiza, en su ordinal 188, a todo ente público menor, distinto del Estado, una autonomía administrativa mínima o de primer grado, esto es, la potestad de auto-administrarse, sin sujeción a ningún otro ente público y sin necesidad de una norma legal que así lo disponga, para disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines que tiene asignados. De este modo, el poder central tiene varias limitaciones respecto de su ingerencia sobre las instituciones autónomas, así no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Sin embargo, tal como lo expresa el mismo artículo 188 Constitucional, las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno. Conforme a lo anteriormente dicho, la autonomía administrativa no es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador. Por otro lado, las únicas que se encuentran legitimadas para invocar una violación a la autonomía son las propias instituciones autónomas. (Sala Constitucional, resolución 2007-18484 de las dieciocho horas y un minuto del diecinueve de diciembre del dos mil siete)

 

Así, el Reglamento Autónomo de Servicios del IMAS en su numeral 75 reza que:

 

“Artículo 75.—Previo disfrute de las vacaciones el superior jerárquico del servidor deberá hacer llegar a Recursos Humanos la boleta correspondiente, con no menos de tres días hábiles.

Para efectos de cómputo de vacaciones, no se tomarán en cuenta como hábiles los sábados, los días de descanso, los feriados, ni los días de asueto que disponga el Poder Ejecutivo, salvo los casos en que los servidores deban laborarlos.

Como regla general, la remuneración de las vacaciones cuando estas sean disfrutadas será de acuerdo con el salario vigente a la fecha en que el servidor disfruta del descanso anual”.

 

Se desprende de lo expuesto, que el Reglamento Autónomo contiene una normativa más favorable que la contenida en el Código de Trabajo.  No obstante, es claro que la norma resulta de aplicación a los funcionarios del IMAS, toda vez que el propio artículo 157 del Código de Trabajo permite la existencia de normas más beneficiosas en torno al pago de vacaciones.

En efecto, el artículo 157 citado líneas atrás, claramente señala que es posible establecer parámetros diversos para fijar las vacaciones, por lo que la propia norma señalada habilita, en nuestro criterio, la existencia de montos diferentes.

Por otra parte, como se ha señalado reiteradamente, la normativa laboral contenida en el Código de Trabajo, como regla general, constituyen mínimos que podrían ser incrementados, respetando eso sí, los principios de razonabilidad y proporcionalidad.  Sobre esta posibilidad, específicamente en el caso de ampliar el derecho de vacaciones contenido en el Código de Trabajo, la Sala Constitucional ha señalado:

 

c. Se cuestiona también la constitucionalidad del artículo 77 del reglamento autónomo en estudio, el cual señala:

“---

Sobre este particular, refieren los accionantes que se trata de un beneficio desproporcionado en relación con el número de días de disfrute de vacaciones atendiendo a la antigüedad laboral del funcionario, siendo un trato diferenciado al que reciben otros funcionarios públicos a quienes se les aplica el artículo 153 del Código de Trabajo. La Sala Constitucional por su parte, difiere de lo estimado por los accionantes y considera que el establecimiento de un monto de vacaciones superior al mínimo previsto en el artículo 153 del Código de Trabajo, no es contrario a las normas y principios constitucionales invocados. Esta disposición del Código de Trabajo establece claramente que las dos semanas anuales de vacaciones allí previstas constituyen un “ mínimo ”, que como tal puede ser superado a favor de otros trabajadores. Lo cual puede ser regulado mediante reglamento en el caso de los entes dotados de autonomía funcional, como es el caso del Instituto. Tratándose de empleados públicos, debido a la obligación de la Administración de hacer un uso adecuado y prudente de los fondos públicos, es claro que una decisión como ésta, deba estar revestida de causas que objetivamente permitan aumentar los mínimos legales. En este caso, el representante del Instituto hace expresa alusión a que esta norma tiene su origen precisamente en lo dispuesto en el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil que indica:

“Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

… b) Disfrutarán de una vacación anual de quince días hábiles durante el primer lustro de servicios, de veinte días hábiles durante el segundo y de un mes después de diez años de servicios. Estos servicios podrán no ser consecutivos…”

Por otro lado, aclaró que tal decisión no pretende nada más que acoger lo que este Tribunal ha señalado anteriormente, al indicar que la voluntad del constituyente fue precisamente la de llegar a uniformar los regímenes de empleo público (ver sentencia 2001-12461). Así las cosas y siendo que la norma cuestionada se encuentra establecida precisamente en el Estatuto de Servicio Civil, donde se regula a la mayor parte de los funcionarios públicos, en atención a los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, sin que perjudique el servicio que se presta, tampoco en cuanto a este extremo, se observa necesariamente el vicio de inconstitucionalidad acusado.” (Sala Constitucional, resolución número 2006-14416 de las dieciséis horas y veintinueve minutos del veintisiete de setiembre del dos mil seis)

 

Cabe advertir, que en este caso, al igual que en la cita efectuada, la norma reglamentaria analizada también encuentra su similar en el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, cuyo artículo 34 también establece que el pago de las vacaciones se calculará con el salario devengado al momento del disfrute:

 

Artículo 31.- Como regla general, la remuneración durante las vacaciones será de acuerdo con el sueldo correspondiente asignado en la Ley de Salarios (o Ley de Presupuesto, en su defecto), vigente a la fecha en que el servidor disfrute del descanso anual….

 

En razón de lo expuesto, en nuestro criterio, a efectos de calcular el salario devengado por los funcionarios del IMAS, deberá utilizarse el artículo 75 del Reglamento Autónomo de Servicios del IMAS.

 

III.             CONCLUSIONES

 

            De conformidad con lo expuesto la Procuraduría General de la República concluye que:

 

·         A efectos de calcular el salario devengado por los funcionarios del IMAS durante el periodo de vacaciones, deberá aplicarse lo dispuesto por el artículo 75 del Reglamento Autónomo de Servicios del IMAS.

·         Se reconsidera de oficio el dictamen C-290-2012 en el sentido de que la norma aplicable en el caso de los funcionarios del IMAS lo es el artículo 75 del Reglamento Autónomo de Servicios y no el artículo 157 del Código de Trabajo.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Karen Quirós Cascante                   Grettel Rodríguez Fernández.                      

Asistente de Procuraduría              Procuradora