C-118-2014

07 de abril del 2014  

Licenciado

Juan Manuel Delgado Naranjo

Director Ejecutivo

Consejo de Transporte Público

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su oficio n.° DE- 2014-393, del 31 de enero del 2014, en virtud del cual, atendiendo el acuerdo de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público (CTP), artículo 7.97 de la sesión ordinaria 76-2013, celebrada el 22 de octubre del 2013, solicita a esta Procuraduría que:

“(…) declare como absolutamente nulo el acuerdo contenido en el Artículo 7.4.12 de la Sesión Ordinaria 56-2011 del 10 de agosto del año 2011, lo anterior con fundamento con lo dispuesto en los Artículos 167, 173, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública en relación con lo señalado en la Ley N° 6815 ‘Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República’.”

A tal efecto nos remite copia certificada de los acuerdos en referencia, de la Junta Directiva del CTP, así como el criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica, externada en el oficio DAJ-2013002000, del 17 de mayo del 2013.

I.- ANTECEDENTES.-

De los documentos remitidos, se desprenden los siguientes antecedentes, que consideramos de importancia para la decisión de este asunto:

1. El señor Jorge Alexander Bolaños Sánchez, cédula de identidad n.° 1-1030-0899, resultó adjudicatario directo en el Primer Procedimiento Especial Abreviado de Taxis, en la base de operación 00000, descrita como Provincia de San José, vehículo tipo sedán, asignándosele la Placa TSJ 5496.

2. El 10 de setiembre del 2004, el CTP y don Jorge Alexander Bolaños Sánchez, suscribieron el contrato de concesión modalidad Taxi Placa TSJ 5496.

3. El 15 de febrero del 2007, mediante artículo 7.3 de la Sesión Ordinaria 13-2007, la Junta Directiva del CTP, aprobó los procedimientos, regulaciones y requisitos para ceder el contrato de concesión de servicio modalidad taxi.

4. El 21 de febrero del 2011, el señor Jorge Alexander Bolaños Sánchez, presentó solicitud para que el CTP le autorizara ceder el contrato de concesión de la placa de taxi TSJ 5496 a favor del señor Jorge Eduardo Morales Calderón.

5. El 27 de junio del 2011, la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP, mediante oficio n.° 201101591, al conocer de la solicitud de sesión de placa de taxi en referencia, consideró que era admisible, pues el cesionario, Jorge Eduardo Morales Calderon, cédula 1-1065-0604, cumplía a cabalidad los requisitos subjetivos requeridos para ser operador y concesionario del servicio de transporte público modalidad taxi.  En razón de lo anterior, recomendó a la Junta Directiva del CTP autorizar la cesión en referencia.

6. El 10 de agosto del 2011, mediante artículo 7.4.12 de la Sesión Ordinaria 56-2011, la Junta Directiva del CTP acordó en firme:

“POR TANTO SE ACUERDA EN FIRME

Acoger la recomendación de la Dirección de Asuntos Jurídicos y por ello:

1-      Aprobar la solicitud que formula el señor JORGE ALEXANDER BOLAÑOS SÁNCHEZ, cédula de identidad 1-1030-899, y se autorice ceder mediante escritura pública la concesión administrativa modalidad taxi de la placa TSJ 5496 adjudicada dentro del Primer Procedimiento Especial Abreviado de Taxis a favor del señor JORGE EDUARDO MORALES CALDERON, con fundamento en el artículo 42 de la Ley 7969.

2-      Remitir el legajo de expediente 131910 que consta de 24 folios al Departamento Administrativo de Concesiones y Permisos a efecto de que se integre al expediente administrativo de la placa de taxi TSJ 5496, de conformidad con lo establecido en la Ley No. 8220.

3-      Informar al señor JORGE EDUARDO MORALES CALDERON, cédula de identidad 1-1065-604, que deberá presentarse dentro del plazo de un mes calendario contado a partir del día siguiente a la debida notificación, al Departamento de Administración de Concesiones y Permisos a efecto de iniciar los trámites de formalización de la cesión, aportando (…).

4-      Notificar lo resuelto al gestionante al fax 2257-05-82, y al Departamento de Administración de Concesiones y Permisos de este Consejo.”

7. El 17 de mayo del 2013, la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP, mediante oficio n.° 2013002000, recomendó a la Junta Directiva del citado Consejo declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Acuerdo 7.4.12 de la sesión ordinaria 56-20011.  A tal efecto, la Dirección de Asuntos Jurídicos consideró:

“Por lo resaltado en párrafos anteriores, el acto administrativo, motivo del presente criterio, se presenta como nulo de una manera evidente y manifiesta por cuanto carece de un elemento indispensable para su dictado, según lo establece el artículo 133, inciso 1 de la Ley General de Administración Pública, a saber, la falta de conocimiento y por consiguiente de pronunciamiento por  parte de la Junta Directiva en cuanto al Procedimiento Administrativo en contra del señor Jorge Eduardo Morales Calderón, quien, dicho sea de paso, ya había sido notificado de la suspensión de la tramitación de la solicitud de autorización para ceder la concesión, además de la orden de inicio del procedimiento administrativo ordinario en su contra por haber otorgado al señor Morales Calderón un poder generalísimo sin límite de suma, confiriéndole al efecto las facultades que determina el artículo 1254 del Código Civil, únicamente sobre la concesión administrativa del taxi placas TSJ 5496, de conformidad con el oficio DAJ 09-3596 del 23 de noviembre de 2009, recomendaciones que fueron acogidas por la junta Directiva del Consejo de Transporte Publico mediante artículo 6.14.3 de la Sesión Ordinario 02-2010 del 2010 del 14 de enero de 2010.

Por lo expuesto, el caso en concreto deviene en una nulidad absoluta que es evidente y manifiesta, clara y notoria, y no requiere de una exhaustiva interpretación legal. En otras palabras la existencia del vicio del acto notorio,  claro de poco esfuerzo y análisis para su comprobación, es evidente y ostensible y hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable del vicio grave que padece el acto en cuestión.

En virtud de lo indicado y en vista que existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, clara y notoria y no requiere de una exhaustiva interpretación y sobre lo que la gravedad del caso en cuanto a que impide la realización del acto, ello a causa de ausencia total de un elemento esencial, esta Dirección de Asuntos Jurídicos de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de Administración Publica y los hechos expuestos recomienda a la Junta Directiva de este Consejo instruir a la Dirección Ejecutiva del Consejo de Transporte Público hacer la respectiva consulta ante la Procuraduría General de la República con el fin de obtener el dictamen correspondiente para la validación del acto administrativo en cuanto a la declaratoria de nulidad del acuerdo vertido en el artículo 7.4.12 de la Sesión Ordinaria 56-2011 del 10 de agosto de 2011, donde se aprobó la solicitud formulada por el señor Bolaños Sánchez, autorizando la cesión del derecho de concesión de la placa de taxi TSJ5496, lo cual resultaba improcedente por cuanto al momento del dictado del acto administrativo motivo del presente análisis, se encontraba pendiente de conocimiento y por consiguiente de pronunciamiento por parte de la Junta Directiva el Procedimiento Administrativo en contra del señor Morales Calderón.” Lo subrayado no es del original.

8. El 22 de octubre del 2013, mediante el artículo 7.97 de la Sesión Ordinaria, la Junta Directiva del CTP conoció el oficio DAJ-2013-002000, indicado en el hecho anterior y, en lo que interesa, resolvió:

“POR TANTO SE ACUERDA EN FIRME

1.      Aprobar lo plasmado por la Dirección Jurídica en el oficio DAJ2013.002000.

2.      Trasladar el informe a la Dirección Ejecutiva para que proceda a realizar las consultas ante la Procuraduría General de la República.”

II.        SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc.

Además, para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 de la referida Ley General, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 

El dictamen en cuestión debe solicitarse a la Procuraduría luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

            Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

III.- SOBRE EL CASO EN CONCRETO.-

            El señor Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público, atendiendo el acuerdo de la Junta Directiva del referido Consejo, artículo 7.97 de la sesión ordinaria 76-2013, celebrada el 22 de octubre del 2013, le solicita a la Procuraduría que  “(…) declare como absolutamente nulo el acuerdo contenido en el Artículo 7.4.12 de la Sesión Ordinaria 56-2011 del 10 de agosto del año 2011, lo anterior con fundamento con lo dispuesto en los Artículos 167, 173, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública en relación con lo señalado en la Ley N° 6815 ‘Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República’.”  Mediante el referido acuerdo, la Junta Directiva del CTP había autorizado al señor Jorge Alexander Bolaños Sánchez ceder la concesión administrativa de taxi, placa TSJ 5496, a favor de Jorge Eduardo  Morales Calderon.

            Sobre el particular, debo indicar que la petición formulada por el CTP debe ser rechaza por improcedente y por no haber cumplido la Administración con el procedimiento y los requisitos que exige el ordenamiento jurídico para declarar, en sede administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos.

            En primer lugar, es lo cierto que el competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es “el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa” de la Administración autora y no la Procuraduría General de la Republica. Tal y como indicamos en el apartado anterior, a la Procuraduría le compete, únicamente, corroborar que la Administración que pretende declarar la nulidad de un acto ha respetado, en el procedimiento administrativo correspondiente, el debido proceso y el derecho de defensa del administrado y, por otra, acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  (Artículo 173, incisos 1) y 2) de la Ley General de la Administración Pública).

            En segundo lugar, es lo cierto que, en el caso que nos ocupa, la Administración del CTP, no ha seguido procedimiento administrativo alguno para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se pretende anular, tal y como lo exige el numeral 173, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se ha violentado el principio constitucional del debido proceso y el derecho de defensa en perjuicio del administrado beneficiado con el acto administrativo declaratorio de derechos que se pretende declarar nulo, pues no se la ha brindado oportunidad para manifestarse en relación con la intención de la Administración ni de ofrecer prueba de descargo.

            En tercer lugar, es criterio  de la Procuraduría que el acto administrativo que se pretende declarar nulo, no presenta una nulidad absoluta y mucho menos las características de evidente y manifiesta.  El beneficiario del acto que se pretende anular lo es el cesionario de la placa de taxi en referencia, a saber el señor Jorge Eduardo Morales Calderon.  Ahora bien, con anterioridad a la emisión del referido acto administrativo, que autoriza la cesión de la placa de taxi, el señor Morales Calderon no tenía ningún vínculo con el CTP, por lo que no podría ser sancionado por alguna conducta imputable al cesionario de la placa, señor Jorge Alexander Bolaños Sánchez.

IV.- CONCLUSIÓN.-

            Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General de la República  devuelve sin el dictamen afirmativo solicitado la gestión para declarar la nulidad  absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de la Junta Directiva del CTP, contenido en el Artículo 7.4.12 de la Sesión Ordinaria 56-2011, celebrada el 10 de agosto de 2011, en virtud del cual se autorizó al señor Jorge Alexander Bolaños Sánchez ceder la concesión administrativa de taxi, placa TSJ 5496, a favor del señor Jorge Eduardo Morales Calderon.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO