4 de noviembre de 2014

OJ-147-2014

Señora

Ana Lorena Cordero Barboza

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° CPAS-1050-17.965 del 1 de junio del 2012, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “Autorización al Instituto Nacional de Seguros (INS) para la condonación de la deuda de la Asociación Hogar de Ancianos San Buenaventura”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 17965.

I.-        CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

De previo a dar respuesta a la inquietud planteada, se estima conveniente recordar que de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro del plazo que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II.-       OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de Ley que nos ocupa busca condonar la deuda económica que mantiene la Asociación Hogar de Ancianos de San Buenaventura con el Instituto Nacional de Seguros (en adelante INS), producto del resultado de un proceso contencioso administrativo. 

En ese sentido, los señores xxx, xxx y xxx presentaron proceso ordinario contencioso administrativo contra el INS, el Estado, la Municipalidad de Turrialba, Mario Tortos Ltda., xxx y Asociación Hogar de Ancianos de San Buenaventura, el cual se tramitó bajo el expediente N° 00-000717-0163-CA, en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, del Segundo Circuito Judicial de San José.

En dicho proceso judicial, mediante sentencia firme, se condenó a los demandados en forma solidaria al pago de los daños, perjuicios, costas en intereses a favor de los actores. Posteriormente, el INS depositó la totalidad de la condenatoria, subrogándose los derechos de reintegro sobre los otros condenados en forma solidaria (artículos 636, 637, 640 y 651 del Código Civil).

Bajo ese contexto, considerando la función social que realiza en la población de Turrialba el Hogar de Ancianos San Buenaventura, el proyecto propone un único artículo que dispone lo siguiente:

“Autorizase al Instituto Nacional de Seguros para que, por medio de acuerdo de su Junta Directiva y por una única vez, otorgue a la Asociación Hogar de Ancianos San Buenaventura la condonación total del pago del principal, los intereses y las costas procesales y personales que adeude dicha asociación, con motivo del pago que realizara el Instituto Nacional de Seguros a David Mauricio Fonseca Solano, Elizabeth Solano Brenes y Omar Fonseca Sojo.

Dicho pago se generó en la condenatoria por responsabilidad civil solidaria, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José mediante sentencia N.º 645-2004 de las 15:45 horas del 02 de junio de 2004, ratificada por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo mediante sentencia N.º 10-2005 de las 13:50 horas del 04 de marzo de 2005 y confirmada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia mediante Voto N.º 308-F-2006 de las 10:30 horas del 25 de mayo de 2006, contra el Instituto Nacional de Seguros, el Estado, Municipalidad de Turrialba, Hogar de Ancianos San Buenaventura, Mario Tortos Trejos y Mario Tortos Compañía Limitada. Siendo que el Instituto Nacional de Seguros procedió a cancelar el adeudo incluyendo los intereses y costas procesales y personales, y se subrogó contra el resto de los deudores solidarios, la Asociación Hogar de Ancianos de San Buenaventura es en deber al INS la parte proporcional de lo pagado más los respectivos intereses.”

III.-     OBSERVACIONES Y/O COMENTARIOS SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO.

Como vimos anteriormente, el proyecto de ley pretende se emita una autorización para que la Junta Directiva del INS adopte un acuerdo mediante el cual se condone a la Asociación de Ancianos San Buenaventura, por única vez, del pago que le adeuda por concepto del principal, los intereses, las costas procesales y personales, correspondientes al juicio contencioso supra mencionado.

En ese sentido, el INS es una institución autónoma, autorizada para desarrollar la actividad aseguradora del Estado, de suerte tal que el proyecto es viable jurídicamente en el tanto está autorizando a la Junta Directiva de esa Institución para que decida si condona o no la deuda patrimonial que nos ocupa, es decir, se crea una norma legal facultativa –no obligatoria- para proceder a la condonación.

Ya esta Procuraduría se ha referido a la posible condonación de deudas a favor de administraciones públicas, particularmente, en caso de instituciones autónomas, señalando que ésta sólo procede si hay una norma legal que así lo autorice y si se trata de una habilitación (no imposición) para condonar. En efecto, en la Opinión Jurídica N° 104-2010 del 13 de diciembre del 2010, nos referiremos a un proyecto similar al presente, en los siguientes términos:

“Ahora bien, según hemos reconocido, la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada -no de un derecho controvertido- de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro, perdonando así la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008).

Pero siendo que los créditos a favor de una institución pública constituyen recursos públicos, por lo que en el manejo de éstos rige el principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que hayan a su favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros muchos), es imperativo que en el caso de las Administraciones Públicas se requiere, cuando el interés público así lo justifique, de una norma de rango legal que les autoricen expresamente a condonar obligaciones pecuniarias líquidas y exigibles a su favor (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005 y C-388-2008 op. cit.; pronunciamiento OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007).

Así que al INVU, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de disponer libremente de su patrimonio (incluidos lógicamente los derechos crediticios como el caso que nos atañe), esto por cuanto de conformidad con los mandatos derivados del principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), toda actuación administrativa –en el caso concreto, la condonación de deudas- debe fundamentarse necesariamente en una norma específica con rango de ley que así lo disponga o autorice.

Bajo esa línea de pensamiento, tal y como lo indicamos en el pronunciamiento OJ-148-2007 op. cit., es importante señalar que tal autorización de condonar deudas (como sucede en éste caso concreto) tiene como efecto principal el permitir que se realice un determinado acto que, de otra forma, resultaría contrario al ordenamiento jurídico, en virtud del ya citado principio de legalidad. Bajo esa óptica, dicha autorización se encuentra relacionada a una prohibición preexistente que se levanta justamente con motivo de esa habilitación que concede la norma legal.

Por otra parte, en cuanto a la autorización establecida en el proyecto de análisis, valga indicar que dicho acto legislativo debe ser entendido únicamente como una mera habilitación para condonar, que no implica obligación o imposición alguna para el INVU, la cual fue constituida por el legislador como una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (Ley N° 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas ); se trata entonces de una disposición meramente facultativa y no imperativa para la Administración.

En relación con lo anterior, en el dictamen N° C-052-2007 del 22 de febrero del 2007 (retomando el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996, reiterado en el dictamen N° C-073-97 del 09 de mayo de 1997), esta Procuraduría se refirió a los alcances de las “leyes autorizantes” bajo la siguiente perspectiva:

“(…) Los alcances de estás leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son lo de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio.”

Así, la autonomía que goza dicha institución hace que el cumplimiento de lo pretendido en el proyecto de ley en estudio, a saber la condonación del capital e intereses, sea totalmente potestativo para el INVU, sin que dicho texto normativo pueda entenderse como una imposición del legislador (extinción de las deudas) en relación con la disposición de sus recursos.

Si bien es cierto corresponde exclusivamente al legislador valorar la oportunidad de dicha medida, en resguardo de la autonomía y de la razonabilidad de la decisión, debe valorarse si dicha extinción no afecta el funcionamiento de los entes; máxime que la institución que resultaría afectada por la condonación es una institución de servicio.

(…)

Por último, no puede obviarse que a tenor del artículo 190 constitucional, de previo a la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, es necesario que la Asamblea Legislativa le conceda audiencia y escuche su opinión. Por lo que debe dársele audiencia al INVU y al IMAS para lo pertinente. Sin obviar que la opinión de DESAF es igualmente importante.” (Lo destacado en negrita no es del original).

Conforme a lo anterior, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado no presenta inconvenientes, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa; sin embargo, resulta necesario que el proyecto sea consultado al INS.

IV.- CONCLUSIÓN.

Esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado no presenta inconvenientes, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

Área de Derecho Público

AAO/gcga